第6章 对改革开放以来中国发展奇迹的解释(3)

二是被招商企业的注册、投资、建设、开业的时间被缩短。一个国家和地区的发展，一是重大的建设项目要动议、规划和建设，二是许多企业投资和兴办，要通过注册登记、产业许可审查、规划用地批准、环境保护等审核、生产安全和消防检查等等程序。中国的各地政府加快企业投资兴办运营等方面的行政程序，一是设置了一站式审批流程。即一个行政审批事项，从企业投资者申请注册开始，到获得土地、拿到证照，正式开业建或者运营，由政府的各有关部门在限定的工作日内，互相衔接，流水作业，按时完成。在许多地方，这种一站式办公，大大加快了政府各部门行政审批的时间。二是行政事务大厅式集中办理。由于中央政府各部门设置了不同的审批事项，政府的各部门又分散在城市的各个地方，企业办一件事，可能要跑政府的许多地方，而且，政府部门间又对发生的不协调问题不能及时处理。因此，许多地方政府创造了行政事务大厅式办公制度。将政府的各个部门以及行政性事业单位的行政事务事项，都集中到城市的行政中心窗口式集中办理，一个行政事项，可以在一个办公大厅内，一个环节接一个环节地办理，有的大厅内有政府监察部门监督，还设有监控录像和视频，监督公务员可能发生的寻私舞弊和工作懈怠行为，以提高办事的效率。三是许多地方政府利用互联网，发展了电子政务，即事务办理者可以上政府的有关网站办事有关事务，这样既可以节省办理时间，又可以公开办事规划、程序和结果，还可以防止办事公务员从中办事过程中寻租。四是许多地方政府利用经济技术开发区和高新技术开发区，在区域中实行与一般区域内特殊的政府管理体制，对进区的投资者和企业，实行与区外不一样的一些特殊的审批、投资、建设、开业、经营的优惠式和保护式的管理方式，这些区域的主要功能是招商引资、发展经济，设置管委会、开发公司等特殊的行政事务集中办理和代办体制，在这些区域中，企业投资、建设、开业的时间被尽可能地缩短。

三是建设过程的征地和折迁时间被尽可能缩短。一个发展中国家的发展，特别是国家各地区的发展，高速公路、铁路、电网、水电站、港口、机场、城市基础设施等等社会资本的建设，钢铁厂、石油化工厂和其他企业项目等产业资本投资和积累，都是重要的增长因素。而这些社会资本和产业资本的投资和积累，需要土地，也需要对土地上原有的民居和企业建筑等进行折迁，并进行补偿和安置。许多发展中国家，其发展速度较为缓慢的一个重要原因，是征地和折迁的程序繁杂和时间过长，甚至许多建设项目的设想和规划，因地不能得到征用，或者征地和折迁的时间过长，最后无法实施，或者实施的时间很长，成本过高。而中国快速发展一个成功的因素，就是能在征地和折迁方面，时间较快。

中国土地法和土地法实施细则，以及征地折迁条例，包括各地政府出台的征地办法，规定了征地折迁的补偿办法、环节、程序、安置、处置等内容，而且规划、土地、建设、乡镇政府、街道办事处、城市管理、公安、法院等等部门，都通力合作，在２０世纪和２１世纪的头几年，各地政府补偿不足与强制征地折迁的现象也较为普遍，这保证在较短时间内区县或者省市政府投资和建设项目的落地、建设和开业。

２０世纪９０年代以来，中国各地不断掀起经济建设热潮，政府在征地、拆迁、建设等事务中热情高涨，表现出了空前的工作效率。例如，不少地方为加快征地、拆迁进度，提出了“大拆促大建”、“以大拆迁推动大发展”的口号，举行了诸如“征地拆迁突击月”、“项目开发月”之类的活动。政府成立专门的工作领导小组，加强对征地、拆迁活动的组织领导和统一部署。每个项目都有联系的政府领导、责任单位和责任领导。在实际工作中，领导小组负责活动的协调，各部门通力配合，最大限度地形成工作合力。相关部门、单位积极动员，广泛宣传。对于征地、拆迁的工作成效，政府还有相应的检查、评比、考核。完全可以说，一些地方政府是把征地、拆迁当作战争一样来对待的。政府开展的声势浩大的活动，明显加快了征地、拆迁工作的进度，为改善当地交通状况和人居环境、营造投资氛围、拉动经济增长等创造了条件，开辟了道路。推进地方建设是地方政府的重要责任。为了优化建设环境，各地政府简化行政程序，加大工作力度，努力为企业提供优质高效服务。据报道，２００３年以前，在河南省许昌投资一个项目，办完各种手续至少需要３个月时间。２００３年以后，该市行政服务中心实行首办责任制，组织多部门联合办理，全部手续办完只需３天时间。这一做法大大提高了政府工作效率，减少了投资者的等待时间。无独有偶，近两年来，随着“大企业进入，大项目带动”战略的实施，一批重点项目纷纷落户海南，项目用地报批件日渐增多。对此，海南省国土环境资源厅采取“重点项目特事特办”的原则，加快用地项目的审批。该厅规定，重点项目须在２０个工作日内完成报批文件会审。对个别重点急需项目，厅领导在征求厅有关处室意见后，两个工作日内上会研究，当天能会审的绝不拖至第二天，７个工作日内上报省政府，从而大大缩短了会审时间。

四是适度集中的政治体制，在处理经济危机和自然危机方面，有着较好的应急能力。中国政府在１９９７和２００８年两次分别遭遇了亚洲金融危机和世界金融风暴的，但是，中国政府通过海关、外汇、对外资本账户、货币、财政等等管理机制和调控政策，成功地应对了冲击和正在有条不紊地应对冲击。中国１９９７－１９９８年应对亚洲金融危机的经验，至少有三个方面值得总结。第一就是在金融危机之前，中国在包括汇率体制、国有企业、税制等方面都进行了相对深入的改革，从而加强了微观市场主体的灵活度与抗风险能力。其中特别值得一提的是，中国劳动力市场的相对灵活度（与印度、东欧等国相比），这使得我们的企业相对进退自如，调整速度、反映速度比较快。这是所有抗击金融危机的措施之中最根本的一条。第二个经验是，中国在金融危机前后维持了强有力的宏观调节措施，这一系列措施不仅包括市场化的调控，如货币政策、财政政策等，还包括一些非传统的、非市场化的调控，如大规模发行国债，国家立项投资、启动新型市场（如居民房地产、高等教育等）、政府直接干预等。这些措施在紧急情况下使用是有必要的，毕竟，包括中国在内的很多新兴市场经济体还没有完全市场化，还有很多非市场的因素在起作用，对于这些非市场体制的问题采用行政的措施进行干预是很有必要的。第三个重要经验是加强了金融部门与实体部门的防火墙建设，使金融市场的泡沫最小程度地传导到实体经济中。比如说，银行与其他金融机构的资产不应该完全与股市价格挂钩，这样就避免了股市泡沫化时银行资产的过度膨胀和信贷的盲目扩张。

在应对２００８年全球金融危机对中国的冲击时，中国政府在年底１１月５日宣布了一个４万亿元规模的从加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路及公路和机场等重大基础设施建设、加快医疗卫生和文化教育事业发展、加强生态环境建设、加快自主创新和结构调整、加快地震灾区灾后重建各项工作、提高城乡居民收入、在全国所有地区和所有行业全面实施增值税转型（减税约１２００亿）改革、加大金融对经济增长的支持力度等十个方面刺激内需和促进增长的措施。后来，又陆续出台了一系列恢复和提高出口退税、清理收费项目、扩大就业、减少中小企业税收、扩大赤字和发行国债、紧缩行政公务支出、振兴产业计划等等保增长、扩内需、调结构等等各方面的政策。

值得指出的是，由于社会制度等方面的原因，中国政府对资源的动员和分配受其他因素的影响较小，因而在面对自然灾害时，政府往往能表现出强大的资源动员能力和分配能力，维护正常的生产生活秩序，保证经济的健康平稳发展。这一点，人们不难从中国政府带领人民抵御１９９８年的特大洪水、２００３年的ＳＡＲＳ危机、２００８年１月的南方雨雪冰冻和５月的地震灾害中体会出来。

２００８年１月１０日起中国浙江等１９个省级行政区均受到低温、雨雪、冰冻灾害影响，死亡６０人；失踪２人，紧急转移安置１７５．９万人；农作物受灾面积７２７０．８千公顷；倒塌房屋２２．３万间，损坏房屋８６．２万间；直接经济损失５３７．９亿元。５月１２日发生的四川汶川大地震。据报道，截至７月６日１２时，此次地震已造成６９　１９７人遇难，３７４　１７６人受伤，１８　３７９人失踪。地震造成的直接经济损失预计超过２　０００亿元。

雪灾震灾发生后，中国党和政府进行紧急动员和抗灾救灾，从中央到地方，从党政机关到城乡各个基层单位，从电力、煤炭、交通等行业到解放军、武警部队、公安干警，各地区各部门都紧急行动起来。对于震灾，动员国内和接受境处捐款物折合人民币５６７．８亿元。截至７月６日１２时，中央财政投入４９７．４８亿元，地方财政投入５１．２８亿元。２００８年中央财政安排灾后恢复重建基金７００亿元，２００９年、２０１０年继续做相应安排，国家综合运用财政、税收、金融、产业、就业等各类政策，统筹协调中央和地方各项财政投入、对口支援、国内银行贷款等资金，引导使用好各类捐赠资金，使政策安排、资金投入及重建规划相互衔接，有机配合，形成恢复重建的合力。而对于雪灾，中国共产党、国务院的领导下，在全国人民的大力支援下，灾区的抗震救灾工作取得了重大胜利。中国政府在２００８年的两次灾害中，动员和分配资源用于应急的能力得到国内外各界的称赞。

（四）中印政府对经济发展影响力的比较

仅就经济增长速度、经济规模而言，现阶段印度同中国相比尚有较大差距。印度经济经历了２０世纪５０年代到７０年代的低速（年均３－３．５％）发展阶段，８０年代开始加速，进入９０年代后其经济增长速度明显提升。１９９２年至２００２年平均增速为５．５％，２００４年为　７．５％，２００５年为８．１％，２００６年为９．７％，２００７年为９％。这种强劲的发展态势给外界留下了深刻印象。不过，同中国改革开放３０年来年均９．８％的增长速度相比仍有差距。另外，从经济规模来看，中国仍领先于印度：第一，中国的ＧＤＰ总量是印度的两倍多。２００７年印度ＧＤＰ总量为９２８０亿美元，中国为３０１００亿美元；人均ＧＤＰ印度为９６５美元，排在１７９个国家和地区的１３２位，中国为２４６０美元，排在第１０４位。而１９７８年时，中国人均ＧＤＰ为１４８美元，印度为２４６美元，中国人均ＧＤＰ是印度的２／３。第二，中国的对外贸易规模大于印度，是印度的６倍，２００７年中国进出口总额２１７３８亿美元，占世界贸易总额的８％左右；而印度为４０００亿美元，占世界贸易总额的确１．５％。第三，２００７年全球外商直接投资比上年增长５．１％，达到９４６８亿美元，其中中国引进ＦＤＩ７４７亿美元，印度为５２５亿美元，改革开放以来，中国利用外资累积是印度的１０倍；第四，从外汇储备来看，中国２００８年６月底为１８０８８亿美元，而印度为３１０７亿美元，中国外汇储备为印度的５．８倍。

就政府对经济发展的影响来看，中国政府是一个强势、高效的政府，而印度政府则是一个民主体制下弱势的“软政府”。两类政府对经济发展的影响存在明显差异。

在中国，政府视发展为第一要务，在推动发展方面不遗余力。所以，有学者提出，在制度并非十分完善的中国，政府的强势和效率是中国经济发展的最大动力，也是中国经济持续增长的最大保障。相比之下，印度政府的低效率在很大程度上成为阻碍其经济发展的重要因素。印度政府也因此被人们视为一个“软政府”。迄今为止，印度人在认识和理解中国时一直在反思这样一些事情，比如，印度早在２０世纪５０年代便提出要控制增长过快的人口规模，但时至今日这一问题依然没有得到解决，但中国在２０世纪７０年代末提倡和制订计划生育政策后，人口增长迅速得到了控制；印度早在２０世纪６０年代就曾设想要搞“经济特区”，但一直悬而不决，而中国在１９７９年改革开放后“经济特区”便雨后春笋般地发展起来。

世界银行发展报告的一些数据提供了印中两国政府效率的形象对比（２００４年数据）：在印度开办一家企业需花费８９天，而在中国只需４１天；注册资产在印度要花６７天６个程序，而在中国只要３２天３个程序；执行一份协议在印度需要４２５天４０个程序，而在中国是２４１天２５个程序。另外，世界银行２００４年公布的中印两国“治理指标”的比较数据显示，由于两国政治体制的不同，印度在“话语权和问责制”方面较中国有明显的优势，在“防治腐败”与“法治”两项指标上，印度也获得了比中国较高的评价，但在“监管质量”和“政府效率”两项指标上，中国的得分却明显高于印度。这说明中国政府调动资源的能力远远超过印度，中国经济增长的绩效业已证明了这一点。

从以上比较可以看出，由于受民主政治体制和社会结构（宗教化和种姓化）的影响，印度政府本身不是一个强势的发展型政府，印度经济也不是政府主导下的经济，因此，印度经济的成长相对稳定，同时也相对缓慢。而中国实行的是政府主导下的经济发展模式，这种模式会带来不少问题，比如周期性的产能过剩、政府干预资源分配以及日益加剧的社会不平等现象等，但它有一个突出的优点，就是能够强劲地推动经济发展。可以说，中印两种经济发展模式各有特色，又都适合各自的国情。

因此，中国共产党和政府主导经济发展，虽然有这样或者那样的责难，但是，你不能不能承认，其强有力的推动，不能不是中国过去３０年经济高速发展的非常重要的成因。

四、地方政府推进经济发展的竞赛

循着政府推动经济发展的思路进一步分析，可以发现，地方政府为增长而展开的竞争是中国经济取得成功的另一重要原因。在过去３０年中，中国政府在保持政治上的高度集中的同时，多次进行了经济上的分权改革，地方政府发展经济的主动性和积极性不断增强，各地之间存在的发展差距又激发了形形色色的“经济竞赛”。尽管地方为增长而展开的竞争可能导致过度投资，但是地方间的竞争却从根本上减少了集中决策的失误，牵制了违背相对优势的“航空母舰”型的工业化战略的实施；同样，地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工的链条与一体化的进程，吸引了众多的外来投资。所有这些，都为中国经济的高速发展创造了有利条件。

如果说地方政府竞争是中国经济发展的重要动力，那么以ＧＤＰ指标为主的政绩考核体系和增加地方财政收入则又是地方政府竞争的动力。这是由于，在中国既有的干部人事制度下，地方政府官员的政治升迁很大程度上取决于他所在地区的ＧＤＰ数量。换言之，政治因素在促进地方发展方面起到了积极的激励和导向作用。在这种情况下，ＧＤＰ竞赛势所难免。