第2章 行政机关公务文书概述(1)

§§§第一节 公文的演变发展

“公文”一词，根据现有的文献资料，最迟应当是产生于属于我国封建社会早期的汉代。汉魏时期人们所说的公文虽然与现时代文章学意义上的公文并不完全是一回事，但二者之间的渊源关系却是天然存在、不可否认的。在阶级社会，公文的确是阶级统治和国家管理的重要工具，然而公文的产生，却与阶级的出现和国家的产生并无必然的联系。公文应当是人类社会发展到一定阶段的产物，这个一定阶段，在我们看来主要有两大标志，一个是公共事务的出现，一个是文字的产生。公共事务的出现显然要早于阶级和国家的产生。可见，公文的产生，是与文字的产生差不多同时的，也就是说，在我国，公文大概产生于五帝时期的早期。《尚书》中的《尧典》，是后人记录的五帝时期的尧帝命手下的史官撰写的一篇公文，这也是现存最早的一篇公文。纵向考察我国公文的发展或者说演变历程，大致可以划分这样几个历史阶段：

（1）先秦时期的公文。具体说就是在进入奴隶社会的夏商周时期，公文有了长足的发展，这具体表现在：其一，公文的载体增多，并朝着方便实用的方向发展，由灼刻在乌龟的硬壳（甲）、牛的肩胛骨以及兽骨上的甲骨文，到以各种青铜器作为公文的载体，后又到了写在竹片上（叫简策〔册〕）或写在木板上（叫版牍）。其二，公文的文种增多，质量显著提高。商周时期的公文文种，主要有诰、命、誓三种，到春秋战国时期，则出现了檄文、移书、玺书、盟书、上书等文种。商周时期的公文，结构相对简单，内容相对单薄，而春秋战国时期的公文，结构明显复杂，内容明显充实，并且文字流畅，富于条理，标志着古代公文撰拟达到了一个新境界。其三，公文的管理逐步走向规范。

（2）秦汉至隋唐时期的公文。秦代时对公文进行了改革，重新规定了公文的种类，明确了各自的使用者和适用范围；初步规范了行文格式，正式确立了用印制度。

汉代的公文，在文种、格式、递送等方面较之秦代又有明显的发展。

先说文种。东汉蔡邕编写的《独断》一书记载，汉代明确规定：“汉天子……其命令，一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”“凡群臣上书于天子者有四名，一曰章，二曰奏，三曰表，四曰驳议。”其实，汉代的公文文种并不仅限于以上几种，谕、敕、书、疏、封事等也是这一时期使用过甚至是使用较多的几个公文文种。

次说格式。汉代公文的“抬头”、用印制度已经固定下来，此外，伴随着公文文种的增多及其适用范围的日益明确，各文种中表示尊卑的用语也更加丰富，比如章的开头要写“稽首上书”，奏的结尾要写“稽首以闻”，表的文首要写“臣某言”、文末要写“臣某，诚惶诚恐，稽首顿首，死罪死罪”，等等。这类套话在整个封建社会中是代代相传、长期沿用的。

魏晋南北朝时期的公文，最值得注意的有两个方面：一是公文处理实践上向着更加方便实用的方向发展，二是公文写作理论的初步形成。成书于公元5世纪初的《文心雕龙》一书是南北朝时期的文学批评家刘勰的不朽之作。该书对包括诏、策、章、表、奏、启、议、移、书、记等十几个公文文种在内的共计35种文体，就其由来、沿革、作用、写作要领等做了非常精辟的论述。尽管历史已经过去了1500年，但《文心雕龙》的价值依然没有丝毫的减损，它对于今人仍然有着重要的借鉴意义。我们要想写好公文，好好地读一读《文心雕龙》，从中受到一些启发，是很有必要的。

隋唐时期的公文，最值得注意的是明确提出了下行文、上行文、平行文的公文类别。应该说，公文普遍被称为“公文”是在三国以后，而且与“文书”、“文案”通用。

（3）两宋明清时期的公文。两宋时期的公文，属于皇帝制发的下行文主要有册、制、敕、诰命、诏书、御札、膀等七种，属于群臣制发的上行文则主要有状、书、表、封事、答子、笏记等六种，平行文有关、移、刺、咨等四种。在公文管理方面，两宋在唐朝的基础上，进一步做了若干具体的规定，使公文管理的规范化程度达到了前所未有的新高度。这些规定主要是：其一，一文一事。其二，引黄贴黄。所谓引黄，就是将公文的主要内容及日期写于封皮或者公文的正文之前；所谓贴黄，就是公文本是用黄纸书写，假如需要修改，就要用黄纸将待改之处贴上，然后再重新书写。引黄贴黄的规定，对于保持文面整洁，方便对公文内容的整体把握，具有重要意义。其三，封装编号。其四，收发登记。

明代的公文，下行文主要有诏、诰、制、敕、册、谕、书、符、令、檄等，上行文主要有题、秦、启、书状、讲章、揭帖、表、疏等，平行文主要有咨、关、牒等。与以前相比，明朝的公文格式更趋完善，公文制度也更加完备。在公文处理方面，明代值得注意的地方主要有二：一个是条旨制度，另一个是驿传制度。所谓条旨，就是由内阁首辅在内外各衙门所进的奏章上面，附上用较小的纸条草拟的初步处理意见，供皇帝参考。明朝为保证政令畅通和下情上达，建立了以京城为中心、四通八达的水陆交通网，并且遍设驿站，驿站中又专设急投铺，用来负责递送公文。清代的公文，就文种而言基本上沿袭明制，变化不是太多，只是上行文中一种名叫秦折的文种得到了非常普遍的应用，成为一个主要文种，有严格的格式、书写规则和题奏本章、贴黄字数限制。

（4）民国建立后的公文。推翻清王朝后南京临时政府颁布了我国历史上的第一个公文条例，这就是《内务部颁发公文程式咨各部文》，它规定使用令、咨、呈、示、状等五个文种，大大减少了公文种类，而且明令废除封建公文中的各种恭维话和套话，以及其他一切带有封建色彩的格式和惯例。北洋军阀政府统治时期，1912年底颁布的《临时大总统公布公文程式令》规定公文名称为令、布告、状、咨、公函、呈、批等七种。国民党政府统治时期，先后进行了三次公文改革，其中以第一次也就是1927年～1933年的改革最值得重视。在此期间，国民党政府公布了《公文程式条例》，规定公文文种共有令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨、公函、批等诸种，后又发文规定，公文文面分列为事由、附件、拟办、备考各栏。在《暂行公文革新办法》中，国民党政府对公文的行文提出了革新要求，内容包括摒弃套语，艰涩用语、孤僻典故、虚伪誉词一律免除，布告等与民众直接见面者一律用白话和新式标点，等等。

（5）新中国建立后的公文。新中国建立标志着中国的公文事业进入了一个崭新的阶段。先后公布了《简化公文公约》、《关于统一公文纸型与格式的规定》、《关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》。1951年9月，中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》，规定公文名称有报告、签报、命令、指示、批复、通报、布告、公告、通告、公函、便函7类11种。从此，国家机关的公文处理各自有了统一的标准和明确的依据。 1981年2月，《国家行政机关公文处理暂行办法》颁布，经过六年的实践，1987年2月，修订、充实后的《国家行政机关公文处理办法》由国务院办公厅正式发布，该办法又经过了1993年的修订和自1994年1月1日开始的7年的施行，于2001年1月1日被正式生效的、最新的《国家行政机关公文处理办法》取代。