第2章 评估工作介绍

（一）评估背景

2004年颁布实施的《反兴奋剂条例》（以下简称《条例》），是我国反兴奋剂工作的里程碑，标志着反兴奋剂工作纳入了法制轨道；《条例》的颁布实施，初步建立健全了我国反兴奋剂工作管理体制，加强了对兴奋剂的源头控制，有力地强化了体育社会团体、运动员管理单位在反兴奋剂工作中的责任，严格规范、约束了运动员辅助人员的行为，进一步明确了运动员的行为规范，为开展兴奋剂综合治理，保护体育运动参加者特别是青少年的身心健康，维护公平竞争的体育原则和良好的社会风气提供了法制保障，并取得了巨大的成就。同时，《条例》确立的制度符合国际通行做法，我国的反兴奋剂工作实践处于世界领先水平，为我国在国际上树立起负责任的体育大国形象提供了有力的支持。

近年来，随着科学技术和体育事业的快速发展以及反兴奋剂工作的不断深入，《条例》部分内容开始出现与实践脱节的情况，不能完全适应反兴奋剂工作发展的新形势，尤其是在2009年最新的《世界反兴奋剂条例》及相关国际标准出台之后，修订《条例》的要求日益迫切。

《国务院工作规则》规定，行政法规实施后要进行评估，发现问题，及时完善。国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政法规、规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。为此，国务院法制办公室将立法后评估工作列入工作要点之一。经研究讨论，决定选择《条例》作为2010年立法后评估对象，由国务院法制办公室教科文卫法制司、国务院法制办公室政府法制研究中心、国家体育总局政策法规司、国家体育总局科教司、国家食品药品监督管理局政策法规司、国家食品药品监督管理局药品安全监管司共同组织开展，国家体育总局反兴奋剂中心负责具体实施。

（二）评估目的

1.贯彻落实科学发展观和十七届三中、四中全会精神以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》，进一步巩固北京奥运会兴奋剂综合治理的成果，调查、研究和解决反兴奋剂工作实践中出现的各种问题，深入推进反兴奋剂工作的开展，净化赛场和社会环境。

2.全面了解《条例》各项规定的实施情况，总结反兴奋剂工作的立法经验，及时发现立法工作中存在的问题，不断完善立法，改进执法，增强政府立法科学性、民主性，促进法律制度全面正确实施。

（三）评估原则

1.客观公正，实事求是

本次评估以书面形式为主，其他形式为辅，采用座谈会、论证会、问卷调查、实地调研等形式收集信息，注重调查数据的客观性、有效性、典型性和代表性。

2.科学安排，重点突出

本次评估使用科学、系统的项目管理理论与方法，从宏观与微观上对项目进程、项目质量等的科学性、合理性予以全面控制；突出法律重视程序、明确责任承担的特点，保证评估的严谨性与科学性。

3.公众参与，集思广益

本次评估广泛收集了《条例》颁布以来国内外社会各界包括网络等大众传媒、各界人士以及普通民众的反应，系统了解目前我国反兴奋剂工作存在的问题与改革的方向等。

本次评估面向全国31个省、自治区、直辖市开展问卷调查，尽量增加样本的覆盖面；通过访谈、召开座谈会、直接咨询等方法向体育主管部门及相关领域的官员、专家、学者、民众等广泛咨询意见；采用专家评议的方法，在广泛收集信息的同时，对信息进行科学合理的分析评估。

4.注重实效，立法与执法相结合

本次评估收集的数据信息要为《条例》修订服务，以评估来促进《条例》的修订工作，做到“评修结合、以评促修”，为《条例》修订提供强而有力的实证数据支持。评估坚持理论与实践相结合的原则，体育事业发达地区与欠发达地区情况相结合，侧重于实践应用，保证评估工作为今后立法与执法工作的开展创造实际效益。

（四）评估内容、指标及其基本内涵

《条例》立法后评估主要针对反兴奋剂管理工作中重大关键性制度的运行情况进行综合定量、定性分析，每项具体制度进行具体剖析，提炼出每项制度的关键点，从对关键点的理解、执行及效果三方面进行评估。

具体来说，此次评估选择了《条例》所设定的以下三项制度：1.兴奋剂源头控制；2.体育社会团体、运动员管理单位反兴奋剂义务；3.运动员、运动员辅助人员反兴奋剂义务。对上述三项制度分别提炼出若干个关键点，结合各相关方对各个关键点的理解和认知、制度的可操作性及其产生的社会影响，从以下三个方面进行评估：1.各级政府及其有关部门，尤其是义务人，对该项制度的理解和认知水平；2.该项制度的设计是否满足实际工作的需要；3.制度的施行对反兴奋剂工作开展的影响。

1.兴奋剂源头控制

具体内容：（1）蛋白同化制剂、肽类激素的生产、经营、零售、进出口、委托生产、供应和使用管理；（2）麻醉药品、精神药品等的特殊管理；（3）其他禁用物质的处方药管理。

关键点：（1）有关源头控制的管理制度是否得到有效落实；（2）《条例》关于兴奋剂生产源头控制的规定对化工企业的影响问题；（3）在实际操作中，部分具有合法用途的化工原料或医药中间体因为无法取得《药品生产许可证》而难以合法生产，同时一些化工厂却在进行非法生产蛋白同化制剂和肽类激素非法出口、销售的活动，对于这种情况应当如何区别处理的问题；（4）对于通过网络进行兴奋剂的隐蔽式销售如何处理的问题。

2.体育社会团体、运动员管理单位反兴奋剂义务

具体内容：（1）对运动员及其辅助人员的监督管理；（2）反兴奋剂教育、培训；（3）保障运动员的食品和用药安全；（4）对兴奋剂检查的支持与配合；（5）对兴奋剂违规行为的处理措施和程序。

关键点：（1）体育社会团体、运动员管理单位是否适当地履行了《条例》规定的义务；（2）体育社会团体、运动员管理单位违反条例的情况及处理情况；（3）如何加大对由体育社会团体、运动员管理单位牵头的、有组织的兴奋剂违法活动的查处力度。

3.运动员、运动员辅助人员反兴奋剂义务

具体内容：（1）运动员的反兴奋剂义务；（2）教练员及其他辅助人员的反兴奋剂任务；（3）对兴奋剂违规当事人及相关责任人的处理；（4）运动员及相关人员的权利保障。

关键点：（1）运动员履行反兴奋剂义务，尤其是配合兴奋剂检查、及时报告行踪信息等义务的情况；（2）运动员辅助人员履行反兴奋剂义务的情况；（3）负有责任的主管人员和其他直接责任人员或者行为人的处理情况，是否切实地禁止违规者在一定期限内从事体育管理工作和运动员辅助工作；（4）运动员和运动员辅助人员相关权利的保障情况。

（五）评估方法

《条例》评估采用系统收集信息、统计分析与专家评议相结合的方法。系统收集信息是指通过采取文献资料检索、定性调查、定量调查等方式系统搜集《条例》实施前后的相关信息。统计分析是指将有关资料信息建成数据库，采用定性分析、定量分析等多种方法对数据进行统计和分析。专家评议贯穿于整个评估过程，在评估方案制定、调查问卷设计、统计数据分析、评估结果论证等方面充分听取了专家意见。

1.文献检索

组建专门文献资料小组，通过手工检索刊物和计算机网络检索系统查找有关文献，收集自《条例》颁布以来社会各界的反映，包括网络评议、大众传媒、司法案例等，还有地方实际执行中制定的规定和细则及其实施效果。

2.定性调查（调研访谈）

通过召开座谈会和个人访谈的形式，邀请各级地方政府体育主管部门负责人、体育社会团体、运动员管理单位的负责人及其他工作人员、运动员和运动员辅助人员、专家学者等，针对《条例》运行和实施的具体情况，分析可能存在的问题，提出各自的意见。

3.定量调查（问卷调查）

定量调查由国家食品药品监督管理局和国家体育总局共同组织。药监、体育系统的问卷调查分别由国家食品药品监督管理局政法司、药品安全监管司和国家体育总局反兴奋剂中心具体负责实施。调查结果由药品安全监管司和反兴奋剂中心分别汇总整理。

药监系统围绕《条例》规定的兴奋剂生产、经营、进出口等环节的管理制度，设计面向食品药品监督管理部门、药品生产企业、药品经营企业的三类调查问卷；调查对象包括各省（自治区、直辖市）计划单列市、副省级省会城市食品药品监督管理部门负责人、药品生产企业管理人员、药品经营企业管理人员。

体育系统围绕体育主管部门、体育社会团体和运动员管理单位、运动员及其辅助人员的反兴奋剂义务，设计面向体育主管部门负责人、体育社会团体和运动员管理单位负责人、注册运动员、运动队辅助人员、体育专业教育学校管理人员、体育高等院校管理人员、体育健身活动经营单位管理人员、教练和会员等不同群体的七类调查问卷。调查对象包括地方（省、市、县三级）体育主管部门负责人、省级运动员管理单位（省级运动项目管理中心、省级体校等）负责人、注册运动员、运动员辅助人员（教练、领队、队医和科研人员等）、各全国性体育社会团体（体育总局各运动项目管理中心）负责人、体育高等院校负责人（以下简称高校负责人）、体育专业教育学校（国家高水平体育后备人才基地）负责人、体育健身活动经营单位（健身俱乐部）管理人员、教练和会员等。按照分层抽样的原则，地方政府体育主管部门调查省、市、县三级，31个省（自治区、直辖市）体育主管部门全部选取，同时从各省（自治区、直辖市）随机抽取五个市级、五个县级体育主管部门进行调查；运动员、运动员辅助人员等调查国家队、省队两级，兼顾所属不同的运动项目随机挑选。

4.统计分析

委托高校专业人员开发调查问卷统计和分析软件，以方便资料信息统计。将调查获得的资料信息按照评估的制度分类汇总，对文献资料、定性调查资料进行描述性分析；将问卷调查收集到的数据建立数据库，利用适宜的方法进行统计分析，提炼有代表性的观点和数据。

5.专家评议

发挥各级政府体育主管部门、全国性体育社会团体、运动员管理单位以及高等院校专家、学者的作用，集思广益，对具体问题共同探讨，进行积极的创造性思维。做到专家全程参与立法后评估工作，包括方案设计、文献收集、问卷设计、专题讨论、报告撰写、专家论证等各环节，确保专家作用充分体现。

（六）评估步骤和进度安排

1.筹划准备阶段：成立《条例》立法后评估领导小组、工作小组和专家小组，制定、修改、完善评估方案，细化评估内容、步骤、时间进度，确定评估报告框架。召开座谈会，领导小组、工作小组、专家小组的相关人员参加，审议通过评估方案。根据评估内容和方案，明确职责分工和工作进程。工作小组负责搜集和整理文献资料，制定访谈提纲，设计调查问卷。

2.评估实施阶段：工作小组按照评估方案，开展访谈、召开座谈会、进行问卷调查、组织调研考察等工作，收集有关数据和意见。国家体育总局反兴奋剂中心负责协调相关部门的意见，统一认识，形成合力，共同推动开展工作。充分尊重和发挥专家作用，定期听取专家意见，广泛征求体育主管部门负责人、运动队管理人员、运动员及其辅助人员的意见，提高评估工作的科学水平。

药监系统的问卷调查累计回收有效问卷878份。其中各省（自治区、直辖市）计划单列市、省会城市药品监督管理部门问卷76份，药品生产企业问卷203份，药品经营企业问卷599份。

体育系统的问卷调查累计发放问卷3347份，回收问卷3233份，问卷回收率96.6%；其中有效问卷2751份，问卷有效回收率85.1%。其中体育主管部门负责人问卷276份；体育社会团体和运动员管理单位负责人问卷257份；注册运动员问卷975份，包括国家队运动员439份，省市运动员536份；运动员辅助人员963份，包括教练320份、领队237份、队医228份、科研人员178份；体育专业教育学校管理人员问卷230份；体育高等院校管理人员问卷22份；体育健身活动经营单位管理人员、教练与会员问卷28份。

3.结果分析阶段：分析调查问卷，汇总、整理有关的问题和意见，召开研讨会，总结经验和不足，提出对策建议。

4.报告撰写阶段：整合评估结论、问题与建议，起草评估报告初稿；召开专家论证会，对报告初稿进行讨论，根据专家意见完善报告；对报告进行整理、修改、定稿、印刷，上报国务院法制办。