加强基层民主法治建设的研究与思考

课题主持人：宁夏银川市司法局局长 王立新

宁夏银川市司法局副局长 朱海滨

课题组成员：银川市司法局基层科科长 张燕翔

银川市司法局法制宣传科科长 张杰

课题执笔人：张燕翔 张杰

在新的形势下，深入学习贯彻党的十七大和十七届四中、五中全会精神，按照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，进一步加强和改进基层民主法治建设，是实施依法治市，加强银川法治建设，加快我市建设“法治银川”“平安银川”的一项十分重要的课题。本课题就基层民主法制建设问题进行了深入的探讨，并提出了加强基层民主法治建设的初步对策意见。

一、加强基层民主法治建设，对构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会具有十分重要的意义

党的十五大总结我党的历史经验，提出了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的重要任务。党的十六大进一步提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，并指出扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会出发，对加强基层民主法治建设提出了要求。党的十七大报告从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和全局角度，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家提出了新的要求。基层民主法治建设，是依法治国系统工程的重要组成部分，是依法治国方略在基层的具体实践。进一步加强基层民主法治建设，对于全面贯彻十七大精神，维护改革、发展和稳定的大局，保障和促进经济、政治、文化、社会建设的协调发展，全面建设小康社会，都具有十分重要的意义。

（一）加强基层民主法治建设是建设社会主义民主政治的重要基础

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是我们党在新的历史时期对马克思主义的一项思想理论创新。基层民主法制建设，是社会主义民主法制建设的重要组成部分和社会主义政治文明建设的基本内容与重要基础。基层民主法治建设水平的高低，对国家的民主法制有重要的影响作用。加强基层民主法治建设的过程，就是党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一在基层的具体实践过程。这种实践过程在基层党组织的领导下进行，依法保障广大群众充分享有民主权利，不断提高群众的民主意识、法律意识和社会经济的法治化管理水平，将有力地促进我国社会主义政治文明的建设。

（二）加强基层民主法治建设是构建社会主义和谐社会的重要内容

民主法治作为和谐社会的第一个基本特征，表明了法治对于和谐社会的重要意义。民主法治本身就是追求社会和谐的产物，民主法治精神的培育、民主法治素质的提高、民主法治实践的推进，都是以基层为基本载体。基层群众的民主和法治素质越高，基层民主机制越健全，社会就越和谐稳定。同时，基层干部不断提高民主议事、依法办事的意识，不断增强民主执政、依法执政的能力，对于密切党群干群关系，发展社会主义民主政治，加强各个领域的法治建设，都具有重要的意义。

（三）加强基层民主法治建设是经济社会发展的必然要求

随着经济社会的快速发展，生活水平的不断提高，广大群众普遍要求在政治上以平等公民的身份参与社会政治生活，享受同等政治权利，关注自己的切身利益，关注各项公共事务和管理活动，迫切要求参政议政，用政治上的民主权利来保障自己经济上的自主权利。正是在这一客观的历史背景下，基层民主自治这种与经济体制改革相适应的新的组织管理模式才应运而生。基层民主自治活动的出现和推广普及，是马克思主义基本原理的最生动体现。进一步建立健全社会主义市场经济体制，不断解放和发展生产力，就必须加快完善基层民主制度，使基层的生产关系更加适应生产力发展的要求，使基层上层建筑进一步适应经济基础的发展变化，使广大群众谋富裕、求发展的愿望和创造力充分释放出来，进一步调动和激发群众的积极性。

（四）加强基层民主法治建设是化解矛盾、维护社会稳定的有效途径

稳定是改革发展的前提，没有基层的稳定，就没有全市的稳定。银川市正处在经济和社会转型期，经济建设加快、经济体制改革、产业结构调整和城市化建设推进，势必会产生利益格局的调整，对部分人的利益分配、思想道德、价值观念、行为方式等，都会带来广泛而深刻的影响，不安定因素的存在是难以避免的，也会是长期存在的。要解决影响社会稳定的矛盾和问题，需要运用经济的、行政的手段，更需要运用法律的手段。加强基层民主法制建设，有利于畅通广大群众参与社会经济事务的决策、管理和监督的渠道，增强主人翁意识，正确处理近期利益和长远利益的关系，使他们能适应社会改革发展的形势；有利于引导和规范广大群众和基层干部的各种法律行为，依法调节各种社会关系和经济关系，维护群众的合法权益，减少和及时解决各种矛盾纠纷，营造和谐稳定的社会环境。加强基层民主、实行基层自治制度，对于理顺群众情绪、解决各种纠纷、密切干群关系和调动广大群众的积极性具有不可替代的作用。

加强基层民主法治建设，有利于坚持和巩固人民当家做主的政治地位，有利于反映和实现人民群众的意志和愿望，有利于密切党和政府同人民群众的联系，有利于调动一切积极因素为我市改革开放和现代化建设服务，有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，有利于加强“两宜城市”建设和“法治银川”建设、促进社会和谐。

二、基层组织职能充分发挥，各项工作有序开展

近年来，市委、市政府高度重视基层民主法治建设，着力扩大基层民主，推进基层民主自治，建立健全以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和财务公开、村（居）务公开、厂务公开、政务公开为主要内容的基层民主制度，赋予基层广大人民群众、党员干部知情权、参与权、决策权、监督权等民主权利，充分调动广大群众参与社会事务管理的积极性，促进了我市经济社会的健康发展。基层司法行政职能充分发挥，各项工作有序开展，取得了一定成绩。

（一）广大干部群众民主意识和法治观念普遍增强，学法用法活动广泛开展

经过25年来的全民法制宣传教育，以《宪法》为核心，与广大群众生产生活密切相关的法律法规得到广泛普及。通过开展“法律十进”（进机关、进乡村、进社区、进企业、进学校、进单位、进工地、进家庭、进寺庙、进军营）以及广播电视、报刊、法制文艺等多种法制宣传活动，提高了广大群众的法律意识，增强了依法履行法定义务和依法办事的意识，在涉及经济和民事关系时，能够按法律要求确定双方的权利与义务；发生经济等纠纷时，能够注意运用法律手段维护自己的合法权益。通过多年来的基层民主自治的实践，广大群众逐步熟悉了基层民主的具体内容，懂得用法律的手段捍卫自己的民主权利，增强了村（社区）民群众依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意识与能力。同时，广大基层干部依法决策、依法办事、依法管理基层各种社会事务的能力和水平也有了明显提高。

（二）普遍实行了民主自治，基层民主得到发展

全面开展了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的基层民主自治活动，并逐步规范化、制度化。在民主选举方面，村委会选举实现了从间接选举到直接选举的转变，社区居委会选举进行了直接选举的有效尝试。2007年，全市286个村（含15个村改居）有281个村进行了换届选举。除永宁县闽宁镇5个村届期未满和西夏区镇北堡镇昊苑村另行选举外，99.6%的村完成了换届选举。参加投票的选民43.02万人，参选率达96.5%，有15个村还积极探索进行了公推直选。一次性选举成功262个村。2009年，全市211个社区（除兴庆区4个村改居、金凤区5个村改居、永宁县1个村改居到2010年与村委会换届选举一并进行外），有201个社区依法进行了换届选举，一次选举成功的社区有200个，占参选社区总数的99.5%。全市实际登记选民152557人（含居民代表7338人），共选出社区居委会成员1086人。其中：社区居委会主任201人，副主任181人，委员704人。新当选的社区居委会成员中党员有596人，占总数的55%；大专以上学历有472人，占总人数的43.5%；平均年龄35.8岁，年龄最小的24岁；100%实现了《组织法》规定的社区居委会成员属地化；按照区、市党委和政府的有关要求，有192个社区（96%以上）实现了书记主任一肩挑和成员交叉任职；有824人为上届连任，占总数的76%，其中主任连任的有157人，占主任总数的78%。此次城镇社区“两委”换届选举实现了城镇社区“两委”换届选举同步进行，并扩大了社区直选面，有24个社区进行了直选，达12%，比上届20个直选社区提高了2个百分点；选民的参选率达到了95%（直选社区参选率达90.2%），比上届提高了4个百分点，基本保证了基层群众的选举权。在民主决策方面，大多数村（社区）已经建立了两委联席会议、村（居）民会议、村（居）民代表会议等制度，开始走上规范化、程序化的轨道；社区普遍建立了居民代表会议审议、讨论社区重大事项和与居民生活密切相关的各种建议方案，基本保障了基层群众的决策权。在民主管理方面，大多数村实行了依法建制，以制治村，村民自治章程、村规民约得到完善，村民民主理财等制度逐步建立，财务收支审批程序得到规范；城镇社区着力培育发展各种中介组织和志愿者服务组织等居民自治载体，形成了较为完善的自主管理网络，基本保障了基层群众的参与权。在民主监督方面，多数村注重发挥村务公开监督小组、民主理财小组的作用，所有村建立了村务公开栏，就村民关心的村务、财务等问题实施公开，同时民主评议村干部、村干部任期审计等制度受到重视，村委会工作和村委会干部行为得到了监督，2009年还全面实行了“五牙子章”民主理财制度；城镇社区主要通过群众代表对社区的各项工作实行民主监督，提出质疑和批评，同时，社区组织社区居民、单位对政府及其职能部门工作进行监督和评议，切实保证基层群众的民主监督权。

（三）基层依法治理活动广泛开展，取得了初步成效

依法治理与普法相结合，与解决基层的热点、难点问题相结合，与社会治安综合治理相结合，与精神文明建设相结合，提高了基层法治化管理水平，促进和保障了基层稳定和经济社会全面发展。2005年自治区深化普法依法治理工作会议后，银川市以开展“民主法治示范村（社区）”创建活动为抓手，加强基层普法与依法治理，制定下发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》，组织召开了“规范村级管理，推进基层民主法制建设工作座谈会”“民主法治示范村（社区）”创建工作现场会，总结经验，推动工作，规范创建活动。通过深入调研，广泛征求意见，制定了社区建设“十一五”发展规划和《关于加强社区建设若干规定（试行）》，明确了和谐社区建设的目标要求。全市270个村、211个社区已全部参加创建活动，创建面达100%，全市270个村都建立了村务公开、民主管理制度，涌现出了112个文明村，其中：区级14个，市级19个，县级79个。全市计划生育率保持在97.8%，民事调解纠纷率达100%，调解成功率达95%,98%以上的村无刑事案件发生，先后有25个乡镇、198个村达到村民自治示范（乡）镇、村的标准；19家单位获得“全区依法治理示范单位”（示范社区2个、示范村2个、示范企业3个、示范单位12个），市级依法治理示范单位55家（示范社区11个、示范村11个、示范企业10个、示范学校12个、示范单位11个）；县级依法治理示范单位398家（示范社区56个、示范村73个、示范企业31个、示范学校87个、示范单位151个）。兴庆区大兴镇塔桥村等5个村荣获司法部、民政部“民主法治示范村”的殊荣。

（四）人民调解工作进一步加强，社会矛盾得到有效化解

近年来，银川市紧紧围绕党委、政府的中心工作，不断加强人民调解组织建设、队伍建设和制度建设，积极拓展工作领域，不断健全完善工作机制，努力预防、化解矛盾纠纷，年调解矛盾纠纷万余件，调解成功率达到95%以上。据统计，2009年各基层调委会共调解各类矛盾纠纷8465件。

人民调解员队伍是基层民主政治建设和维护社会稳定的重要力量，在日常工作中预防和处理了大量的民间纠纷和社会矛盾，是推动人民调解工作不断发展的源泉和动力，在维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要的作用。近年来，人民调解组织形式不断丰富，人民调解队伍不断壮大。目前，全市共有人民调解组织744个，其中乡镇（街道）人民调解委员会53个，村（居）调委会470个，企事业调委会177个，清真寺调委会36个，集贸市场调委会8个，驻法院联合调委会2个；兼职人民调解员4383人，专职人民调解员17人，大专以上学历1385人，45岁以上1765人。通过整合资源、聚合力量、形成优势、强化基础，形成了以县（市）区司法行政部门为龙头，以乡镇、街道、村居、社区调委会为主体，大力发展区域性、行业性调解组织，试创商业街区、集贸市场、经济开发区、大规模的民营企业建立调解组织，进一步巩固清真寺调委会、仲裁委员会、消费者协会、医院等矛盾纠纷突出的行业性调解组织，实现调解组织全覆盖。全面推进调委会规范化建设，切实加强人民调解组织的组织建设、队伍建设、基础建设、业务建设，按照《全市人民调解调委会规范化建设考核细则》要求，2009年至2011年，按40%、70%、100%的规范化创建率完成任务，并进行规范化调委会的考核、验收工作。

（五）基层政权建设得到巩固和加强

推进了基层民主建设，巩固了基层政权。广大群众体验了丰富的基层民主政治生活。在民主实践中，村民自我管理的积极性提高，自我消化了基层一些人民内部矛盾，有力地促进了经济建设和精神文明建设的发展，维护了基层社会稳定，巩固了基层政权。同时，培养了基层干部的民主和依法办事的工作作风。基层实行民主自治以后，基层领导的领导方式有了新的转变，从以前直接监督管理，转化为指导管理，尊重群众的自我管理。改变了以往基层干部习惯于以行政手段开展工作，发号施令的工作作风。村、居委会干部增强了服务意识，服从代表大会或代表大会的决定，带领群众实施代表大会和代表大会的决策，带领群众自我发展。

（六）基层各项事业的管理逐步规范化、制度化

各行政村普遍制定了自治章程、村规民约、依法治理规划、议事决策规则。建立了村、居民大会制度、代表会议制度和民主评议制度、村务公开和财务公开等制度，使基层的各项工作有所规范，有所遵循，引导和保障了基层民主法制建设的健康发展。同时，研究表明，尽管全市在加强基层民主法治建设方面做了大量的工作，但还存在一些突出的问题和薄弱环节，主要表现在以下方面。

一是认识上不到位，发展还不够平衡。目前，还有部分县（市）区重视程度不够，工作多停留在会议贯彻、文件落实阶段，安排多于指导，检查多于研究，总结多于要求。部分领导的工作重点或精力还没有放在基层民主建设上；部分乡镇政府和部门仍习惯于使用行政管理手段处理与村（居）委会之间的关系，干部中普遍存在重领导轻指导的观念，村（居）民自治意识普遍还有待进一步增强。

二是制度不够完善，执行中还存在不规范的情况。村（居）民自治在制度上还不配套，有的缺乏针对性和可操作性，有的虽然有制度，但是坚持按制度办事的自觉性不够，制度建设还存在着流于形式的问题。据统计，2007年不能如期举行村委会换届选举的村有6个，两次以上选举成功的村18个，不成功的村1个；选举中出现毁坏票箱、滋事等行为干扰选举秩序的，选举后不能及时移交工作的，等等这些情况也不同程度地存在；选举中部分选民资格认定难问题、候选人资格条件的确定问题、贿选认定难问题、选举委员会不作为如何处理问题、村委会干部移交问题等，这些难点问题，需要出台相应法规制度予以规范要求。民主管理、民主决策和民主监督的制度也有待进一步完善和提高。民主理财小组开展活动不正常、多年未开村民会议、未进行过民主评议村干部的情况也存在。

三是群众整体民主意识和法律素质有待进一步提高。通过连续五个五年的普法教育，全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数农村村民的普法教育工作力度明显不足。农民的法律意识、法制观念比较淡薄，整体素质还不高，民主法治观念不强，少数地方封建迷信活动泛滥。增强科学的民主意识，培养必要的民主知识和技能，调动行使民主权利的积极性，是基层民主建设的一项既重要又紧迫的任务。

四是基层干部依法管理的能力和水平有待于进一步提高。基层干部依法决策、依法办事的能力有待进一步加强。法制观念部分基层干部依法管理基层事务的意识、能力和做法与新形势下基层工作的要求相比，还有较大的距离；遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少；部分地方没有正确处理好乡镇与村、村委会与村党支部、村委会与村民小组之间的关系，给基层民主自治工作带来了影响；居委会不同程度地存在着管理行政化的现象，居民参与社区建设的程度不高。部分村委会规模过大，特别是多个自然村合并的村，情况复杂，有的还有历史遗留问题，村民自治不易。

三、进一步加强基层民主法治建设的对策与措施

基层民主法治建设是社会主义民主政治建设的基础，是建设法治银川、加强法治建设和推进城乡社区建设的重要内容。要进一步推进我市城乡基层民主建设，把民主法治建设与基层组织建设结合起来，注重实践、完善制度，确保广大人民群众依法行使当家做主的权利，促进全市社会稳定和各项事业的发展。

（一）不断完善民主制度，丰富民主法治形式，依法保障村（居）民行使合法权利

制度建设是基础性的。要进一步加强以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的基层民主自治制度体系建设，巩固基层民主建设的根本。一是进一步规范民主选举制度。要按照国家有关法规的要求，规范民主选举制度，坚持公平、公正、公开原则，扩大直接选举范围，规范公布选民名单、提名候选人、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、当场公布选举结果等有关程序，以切实保障群众依法履行选举权。二是进一步完善民主决策制度。确立起村、社区居民会议是全村、社区最高权力机构的法律地位，真正赋予群众决策权、监督权。完善村、社区居民会议和代表会议议事规则，规范决策程序，健全民主议事协商制度、村、社区两委年度工作报告制度。总结和推广村、社区居民民主恳谈会、民主听证会等经验，不断拓宽村、社区居民民主参与的渠道，促进村、社区务决策民主化、科学化。三是进一步巩固民主管理制度。目前，有部分村规民约、居民公约和村、社区自治章程的内容和形式不规范，要发动群众民主制定符合国家的法律、法规、政策，符合本村、社区实际，切实可行、便于操作的规章制度，实现全体村、社区居民的自我管理。四是进一步健全民主监督制度。健全和完善村、社区事务公开制度，不断拓展和丰富公开的内容、形式，做到随时公开、全面公开、彻底公开。建立健全集体财务审计监督制度。加快完善村（居）民民主理财制度，规范集体财务收支审批程序，全面做好村（居）干部任期届满或离任审计工作，积极推进村（居）集体财务审计监督的常规化、制度化。建立健全民主评议村（居）干部工作制度，接受群众监督。五是进一步完善村（社区）民主自治机制。以居民需求为导向，以社区公共利益为纽带，以各种社会组织为载体，以资源整合为保障，构建起政府组织与社会组织及公民个体通体合作的社区公共管理和公共服务体系，使政府公共服务覆盖到社区。以解决“三有”为强有力的措施，即：有人办事、有地方办事、有经费办事，进一步促进政府、社区、居民、社会、企业各方面关系的和谐，从而营造良好的社区自治环境。

（二）加强教育培训，提高广大基层干部群众的素质

继续广泛深入地组织学习、宣传《村委会组织法》《居委会组织法》和中央、自治区、银川市关于加强基层民主建设和社区建设的一系列文件精神。

一是加强对各级领导和基层干部的培训教育。通过举办培训班和专题讲座、开展座谈交流和集中教育整顿等途径，加强教育培训，提高学法用法本领；通过对村“两委”关系、社区内各类组织的关系、干群关系典型案例的分析解剖和农村、社区热点、难点问题的集中处理，增强基层干部的公仆意识和民主管理、依法办事的意识，自觉接受群众的民主监督。通过集中学习教育，切实解决好基层干部在政治觉悟、思想作风、廉洁自律、工作作风和工作方法等方面存在的突出问题，尤其要解决好村、社区“两委”班子中存在的不和、不齐问题，帮助他们牢固确立全心全意为人民服务的思想，全面理解、执行党在基层的各项方针政策，自觉地依法行政、依法办事。

二是加强对群众的宣传教育，努力提高群众素质。宣传党的方针、政策，教育广大群众正确理解扩大基层民主的内容和方法，自觉摆正权利和义务的关系，从而积极投身到推进基层民主政治建设的实践中来。加强法制教育，特别是要加强对农民的法制宣传教育，提高农民的法治意识和素质。积极探索在新形势下加强和改进基层思想政治工作的方式和途径，增加工作的针对性和实效性。通过开展一些主题教育、主题活动和科普教育将群众需要的政策、法律法规、科技知识、实用技术、致富信息通过现代的宣传手段传递给群众，服务广大群众。

（三）切实加强领导，确保基层民主法治建设健康发展

基层民主法治建设是一项系统工程，各级党委、政府应当把这项工作列入议事日程，作为重点工作统一部署和考核，建立健全党委统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制，加强工作指导，加强督促检查。抓好“四个结合”，即：基层民主法治建设与“平安银川”建设相结合，与加强银川法治建设相结合，与创建文明村镇、社区相结合，与建设农村社区建设示范县（市）区结合。切实加大对基层民主建设的资金投入，解决好村、社区居民自治中所涉及的人力、物力、财力等问题，以保障基层民主法治建设的健康发展。

一是充分发挥基层党组织的领导核心作用。加强村、社区党支部自身组织建设和思想作风建设，切实发挥党支部的战斗堡垒作用和监督保障作用；充分发挥基层党支部和全体党员在基层民主建设中的模范带头作用，教育和组织村、社区居民按照党的路线方针政策办事，积极支持村、社区居委会和村、社区居民依法进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。特别是要加强对民主选举工作的领导，精心组织，周密安排，充分发扬民主，严格依法办事，防止宗族、宗派势力操纵或把持选举，及时纠正违法事件，保证基层组织依法民主选举。将党支部从过去包揽一切事务的状况中解脱出来，集中精力研究国家的法律和政策，研究本村、社区经济建设和社会发展中的重大问题。对涉及全体村、社区居民生产和生活中的重大问题，可由村、社区党支部先提出意见，然后交村（居）委会讨论，广泛征求村、社区居民意见后再经表决作出决定，通过民主程序实现党支部意图与居民意愿的有机统一，使党支部的意图变为村、社区居民的自觉行动。进一步协调和理顺村、社区居委会和村、社区居民自治组织内的各种关系，化解矛盾，为村（居）民自治当好参谋。

二是总结推广成功的经验，加强对基层自治工作的具体指导。经过多年的实践，我市各地涌现出一批村民自治的先进典型。要充分发挥这些典型的示范带动作用，由点到面推广他们的经验、做法，以提高村民自治的整体水平。对已经实行村民自治但不够完善的村，要依据法律规定，参照先进经验，认真做好完善的工作。特别是问题较多的后进村，应当派得力干部进行帮助指导。尤其要重视引导农民依法做好民主选举工作，注意排除宗派家族势力、非法宗教势力和品行不正的人的干扰破坏，确保选举真正表达民意，择优选人，防止个别欺压群众、为非作歹、有劣迹的人混入村级领导班子。有些地方在民主选举中，由村民和村民代表充分讨论应当选什么样的人进村民委员会，不应当选什么样的人，在认识比较一致的基础上再投票选举，有利于排除干扰，取得良好效果。

民主法治追求的目标是社会和谐稳定，在新形势下，促进社会的和谐稳定，必须加强基层的民主法治建设。通过加强基层社会矛盾纠纷调解委员会、社会治安防范的工作和完善基层村（社区）居委会自治、乡镇（街道）人大机构建设、群众直接选举的制度，必将构建起基层安宁有序、诚实友爱、公平正义、充满活力、人与自然和谐相处的社会环境。