第1章 鼓励和支持家庭农场发展（代序）

陈锡文（中央农村工作领导小组副组长、办公室主任）

2013年中央一号文件强调要鼓励农业经营体系和经营主体创新，其中提到的“家庭农场”受到了社会各方面的关注。有人说这是在党的农村政策文件中首次提出“家庭农场”。其实这一概念在2008年中共十七届三中全会决定中就已经提出。上海市松江区从2007年开始进行家庭农场建设的探索，是全国较早开展这项工作的地区之一，已在实践中创造了不少宝贵的经验，值得认真总结和提炼。

一、发展家庭农场要坚持统分结合的基本经营制度

农业在所有产业中最具特殊性，它是生产生命的产业。农业提供的绝大部分产品，尤其是种植业的产品，都是在自然环境中、在大田里生产的。农业的这个特点，决定了经营者必须随时关注气候和作物两方面的各种变化，并及时采取有针对性的措施以保证作物的健康生长，因此，农业生产难以像工业那样实行劳动者按时上下班、产品在流水线上按规定的程序进行标准化的生产，由此也就产生了对农业劳动者进行劳动监督和劳动计量的困难。农业的这些特点，显示了它更适合由家庭来经营。即便是在农业最发达的国家，家庭经营仍然是农业中最基本的经营形式。不过，家庭经营也不是万能的，发达国家的农业之所以效率高，除了经营规模大之外，很重要的原因，在于有非常完善的农业社会化服务体系，它对农业的家庭经营给予了有力的支撑和指导。相比较而言，我国农业的家庭经营，不仅经营规模细小，更由于缺乏社会化的服务，存在效率低、成本高、风险大等问题。我们强调农业要实现两个转变：一是家庭经营要向采取先进科技和生产手段的方向转变；二是统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。创新农业经营体系，就是要使农村生产关系更加适应生产力发展的要求，把各类农业生产和服务主体的特长都发挥出来，从而形成具有我国特点的现代农业经营体系。

改革开放35年来，中国城镇化进程取得巨大成就，1978年中国的城镇化率是17.9％，2012年达到52.6％。在工业化、城镇化快速推进的背景下，产生了更多的非农就业机会，这就为农民进城务工经商创造了机会，两亿多农民从耕地上解脱出来，转到城镇和第二、三产业就业。大量农村劳动力的持续向外转移，给农户承包土地的经营权流转创造了条件，全国农村流转的土地已经超过了2.7亿亩，占农民合同承包耕地面积的21％左右。这显示了创新农业经营体系不仅有了可能性，而且有了必要性和紧迫性。从2007年起，为了应对农业劳动力大量非农化及老龄化加剧的趋势，上海松江区开始实践百亩左右规模的家庭农场模式。调研显示，目前松江家庭农场的平均规模是113亩，这样的规模一户家庭夫妻俩一年种两季，一年的纯收入可以有7万—8万元。家庭农场还可以选择在地头建一个小型养猪场，由公司提供饲料、防疫等服务，家庭农场为公司代养生猪。这样的养猪场一年可以出栏1200—1500头猪，又可以收入6万—7万元，猪粪还可以肥田。两口子一年收入达到15万元，这样的收入在上海也是相当不错的。松江目前已有家庭农场1206户，经营面积13.66万亩，占全区粮田面积的80％。

松江推出家庭农场有个非常重要的前提，就是首先对农民的土地承包权进行了确权。松江家庭农场经营者手中的土地有三个“权利人”：所有权是集体的，承包权是被确权的村民的，经营权则是家庭农场主的。土地承包者以自愿、有偿为原则，将土地委托给村委会流转。家庭农场经营者再从村委会申请获得土地，支付相关流转费用。耕地流转双方要分别与村委会签订流转委托书和流转合同，以保证双方的诚信互利。

上海松江的家庭农场，从耕种到收割的各主要作业环节，依靠社会化服务体系来完成，而日常的田间管理则主要靠家庭成员来进行。两者的有机结合，产生了一种新的经济效益，即以扩大服务的规模来弥补耕地规模的相对不足，解决了很多现实中的矛盾和困难，这套制度设计非常精巧，是非常具有中国特色的现代农业经营模式。

二、发展家庭农场要与解决“三农”问题结合起来整体设计

发展家庭农场必须有长远眼光，通过系统的制度安排，把解决好农业、农村、农民问题结合起来进行整体考虑。松江是上海郊区工业化、城镇化发展较快的一个区，目前城镇化率达到82％，工业产值接近上海全市的1／7。该区通过规划，严格控制建设用地规模，保留了大部分的农业土地，并对保留下来的农业用地实行了按规划严格保护的制度，对在农业地区工作的镇干部提出了“守好耕地、保护生态、发展农业、建好集镇、服务农民”的明确要求。2007年以来，松江区调整了对在农业地区工作的干部考核机制，只要把“三农”工作做好，在农业地区工作的干部同样可以得高分，收入水平基本上与在工业化、城镇化地区工作的干部相同，有的甚至可以名列前茅。与此同时，松江区还调整了土地开发收益分配机制，统筹土地出让净收益，调节了政府与农民、区镇两级政府、镇与镇以及不同农民之间的分配关系。区政府从土地出让净收益中提取一定比例的统筹基金，主要用于提高农民的社会保障水平，以及支持农村发展和关系农民切身利益的事项。

依靠工业化、城镇化发展的有利条件，松江区设计了一整套有效减少农业人口的办法：一是设立专项资金扶持农民非农就业，给予安置农村劳动力的企业和跨地区非农就业的农村劳动力一定的补贴，镇政府还推出了加强农村社会管理的公益性岗位，通过政府购买服务的方式解决困难农民的就业；二是开展“以房换房”的试验，引导农民自愿进城定居，在解决进城农民社会保障的前提下，让离土农民以农村空宅老宅换取城镇一定面积的住房；三是通过农村集体经济组织产权制度改革，让农民带着股份进城。2009年开始，松江区对农村队、村、镇三级集体资产进行了清产核资、明晰产权，并以股份形式量化到农村集体经济组织的每个成员，确保了农民的长远利益，解决了进城农民的后顾之忧。全区农村劳动力中非农就业人数达到86％以上，这就为农业土地流转，推进适度规模经营，创建家庭农场，发展现代农业创造了条件。

松江区发展家庭农场坚持在集体经济组织内部有序流转土地，根据“依法、自愿、有偿”原则，确保土地流出者的利益，同时，以解决好养老金为前提鼓励老年农民流转土地。对家庭农场的经营者，在集体经济组织内部进行公开招聘，设置了“吃苦耐劳、懂技术、会经营”的基本条件，在农民自愿报名的基础上，通过竞争和由老干部、农户代表组成的村集体经济组织考核小组评定，选择确定家庭农场经营者。家庭农场主要种植粮食作物。政府加强了对家庭农场的政策扶持，对家庭农场购买农机予以补贴，为家庭农场提供贴息贷款扶持并给予购买水稻保险保费补贴，在此基础上进一步发展农民专业合作社，形成产前、产中、产后依托社会化服务体系，日常生产由家庭农场管理的格局。松江家庭农场实现了现有条件下农业劳动力与粮食耕作面积的合理配置，有利于农业机械化水平提高和农业技术推广，有利于农业综合生产能力和粮食生产水平的提高，有利于农业生产经营者队伍的稳定和素质的提高，有利于完善现代农业配套设施建设（目前松江粮食生产的农业机械化率基本达到100％，播种机、收割机、烘干机等配套农机的服务越来越专业，分工越来越细化），有利于农业基础地位的巩固，使农民务农逐步成为体面的职业。

三、发展家庭农场要提倡适度规模经营

发展家庭农场要避免急于求成，与当地农村劳动力转移状况相吻合，不能硬赶农民离开土地。有人说农民可以把土地租给公司，又能拿到租金，还可以给公司打工拿工资，但是经过大量调查了解到，按照这种方式来做，原来土地上约80％的农村劳动力只能外出打工，公司只能雇佣20％左右的原有劳动力，所以，能拿地租又能拿工资的农民不是大多数。

家庭农场的土地经营规模应坚持效率和公平平衡的原则。只讲效率就会出现很多不公平的现象；只讲公平，公平到大家都不愿干活，经济就无法持续。

现在农地经营规模小、效益低，在工业化、城镇化推进比较快、条件比较好的地区，应当积极支持和鼓励农村土地承包经营权的流转，探索农业的适度规模经营。

家庭农场的经营规模应考虑两个要素：一是保证愿意种地、又没有转移到别的产业去就业的农民“能就业，能生活，而且生活得好”；二是农业不适合搞雇工式经营。什么叫家庭农场，是否可以这样认为：主要依靠家庭成员，在农业社会化服务体系的支持下，不需要雇工就可完成整个农业的生产经营和管理。最近农业部发布相关调查，认为家庭农场应具备下面几个条件：第一，农场主是农业户籍；第二，适度规模；第三，以家庭成员为主，不以雇工为主；第四，主要收入来自农业。

家庭农场与专业大户怎么区别，学术界还在研究，理论政策上还在进一步界定。我们认为，主要靠家庭成员就可以完成基本的生产，当然这种生产是要靠社会化服务给予帮助的，比如耕地、收割等环节有机械化的服务来帮助，但是一般情况下，尤其是两口中年以上的夫妻在家种地，种多大的规模，是否需要雇工，这是家庭农场和大户的一个很大的区别。过去讲大户，种几十亩地就是大户了，但现在农村劳动力转移多了，有的大户一种几千亩，甚至上万亩，靠他自己走一圈看一遍都来不及，因此就只能雇工经营。松江家庭农场的规模都在100—150亩之间，夫妻俩不用雇工就能管理，从耕种到收割的主要环节依靠社会化服务体系，余下的事情自己打理。农业这个产业，就得让农民种自己的地（包括流转来的耕地），打自己的粮，否则费多大劲都搞不好。

农业部统计，截至2012年底，全国30个省、区、市（不含西藏）共有家庭农场87.7万个，经营耕地面积达到1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4％，平均每个家庭农场有劳动力6.01人。农业部的数据还显示，2012年全国家庭农场经营总收入为1620亿元，平均每个家庭农场为18.47万元。这里统计的家庭农场中，不仅包括相当数量的专业大户，而且有近半数是从事养殖业的；而研究家庭农场应该主要放在种植业方面，而且重点是从事粮油等大宗作物的生产。

从这个角度看问题，家庭农场的规模适度问题就非常重要，因为农地经营规模的变化，既是一个技术演进的过程，更是一个社会变迁的过程，不能只由效率这一个指标来确定。中国家庭农场的适度规模在多数地方是几十亩到上百亩，东北地区土地条件好可以发展上千亩的家庭农场；但在中国和亚洲其他国家，人地关系不适合发展过大规模的家庭农场。家庭农场的规模要和依靠农业生活的人的数量结合起来考虑。有人希望中国能像美国那样一个家庭种两三万亩地，但我们没有这个条件。只是眷顾少数人，地都给少数人种，其他的农民都自谋出路，我们现阶段没有这样的条件。过去一个自然村或一个生产队，几十户人家就种三四百亩地，一二百人就依靠这三四百亩地生存。现在随着社会发展，农村人口转移了，这三四百亩地只剩下三四户人家在种了，大部分人都不从事农业生产，规模经营就实现了。这样的规模也无法与美国、巴西、澳大利亚等国家相比，也只是一种相对的、适度的规模经营。我国目前还有1.9亿农户在从事着耕地的经营，要达到户均百亩左右的耕地经营规模，就需要从农业中转移出十分之九的农户，这显然需要一个相当长的过程才能逐步实现。耕地是一种生产资料，是一种社会资源，给少数人种效率肯定高，但要考虑有没有条件。你种的地多收入就高，但别的农民却富不起来，这就有个资源的分配问题，有个财富的分配问题。松江的家庭农场经营100多亩地，夫妻俩种地收入也不错，一年七八万块钱，比出去打工并不少，况且吃住都在家，当然就有人愿意干，于是就有竞争，因而家庭农场的规模在现阶段也就难以扩大。事实上松江家庭农场发展六七年了，平均规模并没有扩大反而略有缩小，所以关键要看农村劳动力转移的情况，只有在进城农民有了更稳定的就业、更高的收入，能与城镇居民享有同等的社会保障和社会福利的条件下，农民才会愿意把土地稳定地流转出来。如果脱离这一条，强迫相当部分农民离开土地，那就不是土地流转，而是土地兼并，就有可能导致大的社会冲突。我们要在中央的指引下，在农村基层干部和农民的积极创造下，在工业化、城镇化的推动下，让农民不断转为市民，引导和支持农村土地流转，积极推进家庭农场、农民合作社发展，让农业更有效率。