第6章 政策与制度问题研讨(5)
《贿赂处分制度》只有14条，但其在澳门贿赂罪的立法史上开创了澳门单行反贪立法的先河，类似某些国家单行的反腐败法。其中规定的罪名有：非法行为的受贿、合法行为的受贿、主动行贿、影响力和虚假信用、对商业作经济参与、优惠的要求、接受和赠与、不忠实等罪名。此外，还有一个重要的标题为不合理的富有表象[18]，可惜这一条只是行政处罚条例，后来直到2003年的《财产申报法》才将这一行政违法行为改为一个独立的罪名财产来源不明罪。
第三阶段是1996年至今，这一时期，也是有关贿赂犯罪立法最为复杂和完备的时期。其中与贪污贿赂有关的重要立法举措有：（1）系统地把《贿赂处分制度》纳入1996年《刑法》；（2）多次修改完善澳门重要权力机关选任的立法会选举法、选民登记法及行政长官选举法；（3）把有组织行贿犯罪列为严重刑事犯罪的《有组织犯罪法》；（4）订定反贪工作中最基础的《廉政公署组织法》；（5）在反贪法律链中作为保底预防的《财产申报法》，以及加入2010三月生效的《预防遏止私营部门贿赂》，等等。
（二）财产申报制预防制度
中国也有古训明言，“忠有三术：一曰防；二曰救；三曰戒。先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”财产申报制度是澳门廉政公署在预防公营贪污腐败方面的主要措施，同时亦为阳光政府的一项重要举措。澳门在这方面亦取得了丰富的经验。早在1998年第3/98/M号法律《收益及财产利益的声明与公众监察》之中，就规定澳门所有的公务人员必须申报财产，同时，将1987年《贿赂处分制度》中的“不合理富有表象”从行政责任转为刑事化。2003年将3/98/M号法律改为《财产申报法》，其中对不实申报刑事化，将“不合理富有表象”正式更名财产来源不明罪。如此一来，更加完善了财产申报的监察体系：所有公职人员必须申报财产，不申报或不实申报都将被刑事制裁，财产异常地高出申报也将构成犯罪。为了保证财产申报的准确性，所有提交财产申报义务人的配偶或者有事实婚姻关系者，不论其采取何种财产制度，也应如实申报财产，否则也有可能受到相应的刑事处罚。
2007年6月，国际反贪局协会来自几十个国家的68名代表聚首澳门时，考察了澳门的财产申报制度，受到了许多国家代表的高度赞扬，事后还有国家要求澳门提供了财产申报的样本以备参考推行。当然，值得一提的是，在澳门由于有着相对完善的财产（动产及不动产）登记制度和银行储户实名制度，所以《财产申报法》亦得以发挥其效能。
事实上，从澳门多宗财产申报不实罪、配偶财产申报不合作罪及财产来源不明罪的判例显示，该法律实有着强而有力的惩治作用，同时对预防职务犯罪，亦有着积极的意义。为了增加相关的透明度，从2010年以来，澳门廉政公署对财产申报法中财产是否公开及公开的内容作出了广泛的咨询，现正在修法的程序中。[19]
三、富有成效的行政申诉制度
在澳门的防贪机制中，有一套独特的体制，就是把行政申诉机构和反贪机构设置在同一个部门——澳门廉政公署之内，体现了预防和打击相统一、制度预防和铲除腐败并重的防贪理念。在形成贪污的众多原因之中，除了行为人个人的道德操守和良知缺失之外，制度上的失范或漏洞亦是重要的诱因，所以行政申诉是澳门防贪体系及制度预防中重要的另一环。
澳门自20世纪90年代起，已逐渐建立了一套行之有效的行政申诉机制。回归前的廉政公署名为“反贪污及反行政违法性高级专员公署”，成立于1992年，已同时兼顾行政申诉和反贪两方面的工作，其暗含的理念就是贪污的产生，都是对公权力不当运用的结果，如果对行政权加以监察，发现了贪污便可以调查和打击，如果只是发现了行政缺失可能造成贪污，则以行政监察来堵塞漏洞，故澳门的贪污模式是集行政监察和反贪于一体，可以相得益彰。反贪污及反行政违法性高级专员公署对澳门立法会负责，在当时专责行政法的助理专员领导下，亦有不少成功的行政申诉案例。1999年澳门回归之后易名为廉政公署，对行政长官负责，独立工作。廉政公署下设反贪局和行政申诉局。设立两局的理念和廉署的前身一脉相承。由于澳门廉政公署的独立性，所以澳门申诉专员的设立既不同于香港的申诉专员设立在政府架构之下，又不同于瑞典的申诉专员设于议会之下，而是行政架构之外的一个独立的监察机构。这一点和澳门法律渊源地葡萄牙颇有不同。[20]
澳门行政申诉机制继承和发展了西方的监察理论和实践。对澳门行政当局滥用权力，虽然法律规定行政相对人的权利受损时，可以向该行政部门提起诉愿，类似我国大陆的行政复议制度，又或向行政法院当局提起司法诉讼，但对于处于弱势的行政相对人而言，有时往往得不偿失﹑效益不彰。因此，澳门设立了一个行政申诉制度，置于廉政公署之下。廉政公署通过表面无强制约束力的劝谕方式，监察行政当局。澳门廉政公署的劝谕大多数都得到正面和积极的响应，取得了良好的成效。
事实上，《廉政公署组织法》规定的廉政公署的职责中，除了打击贪污和公务员的欺诈之外，还负有“促使人的权利、自由、保障及正当利益受保护……确保公共行政的公正、合法性及效率”。[21]这就是行政申诉的目标。这一目标和葡萄牙及世界其他地区的申诉专员制度的目标大致相同，[22]但有所发展。澳门在强调保障人权、确保行政的合法公正性之外，还顾及了行政的效率问题。效率并非法律所能解决的问题，而其中隐含的是行政的适当性原则。正如法谚中的名言，迟来的公义不是公义，迟到的行政公正依然会损害人的合法权益。注重效益和适当性，这正是澳门对申诉制度有所发展的地方。
行政申诉不是司法诉讼，故没有司法诉讼所要求的严格的条件，而是有其程序自主性。《廉政公署组织法》第10条规定：廉政公署的工作独立于一切法定的行政申诉途径及司法争讼途径，且不中止或不中断任何性质的期间。一般当公署收到市民亲身﹑信函﹑电邮﹑电话或部门转介的投诉或咨询时，就行政违法的存在或制度、法律的不合理或行政效率不彰等问题，可以独立地采取行动，展开调查或审查。在处理投诉时，行政申诉部门会采取各种及时有效的方法，最常见的是审阅文件﹑听证及直接提出改善措施，使问题尽早获得解决。在廉政公署行政申诉局之下，设申诉调查厅、审查厅和技术审议委员会。申诉调查厅接受举报并调查行政违法事宜，搜集证据并以非正式途径接触有关部门，并就个案提出意见，如发现犯罪则向有权限实体检举。审查厅研究简化行政程序的方法，并研究有助预防及遏止行政违法行为、贪污及由公务员作出的欺诈行为的措施，指出在法例中所发现的不足之处，就有关的解释、修改或废止提出劝谕或制定新法例的建议等。同时还配合各公共部门作宣传讲座，指导有关部门的运作。而技术审议委员会对行政部门的运作所作的研究及对不同法律制度所作的分析的法律问题发表意见。
根据审查的结果，公署对个案的处理方式有归档、转介、转为侦查案件、劝谕或建议等不同的处理方式。对没有行政违法的作归档，对于不属公署权限而属特定部门权限的作转介处理。除了正式立案调查之外，有一种不立案的非正式介入或转介的方式。《廉署组织法》将之称为非正式途径的介入方法。有学者将之定义为：非正式介入，是通过廉政公署实时与被投诉部门对话（包括用电话沟通或召开非正式会议），使其了解当中存在的问题，迅速纠正仍未完成的相关程序，使该部门与民众的争议得到最快、最省资源的解决。[23]
（一）澳门行政申诉的功能及内容
由于在审查行政行为过程中，涉及各具体部门的运作，涉及各政府部门的组织法、行政程序法、行政诉讼法以至复杂的澳门公职法律制度，在对公务员执法、招标、采购、招聘、升迁等复杂行为的审查过程中，又不可避免地涉及民法、民诉法、商法、劳动法等法律的适用，所以历任的廉政专员或助理专员，均从熟识澳门行政法理论或实务的人士中选任。
如前所述，行政申诉的任务就是促使人的权利、自由、保障及正当利益受保护，确保公共行政的公正、合法性及效率。这一工作具体化可以分为以下几方面。
1.法律审查
法律审查是就所发的法规缺点，特别是使人的权利、自由、保障或正当利益受到影响的缺点，作出解释、修改或废止有关法规的劝谕或建议，又或作出制定新法规的劝谕或建议。当然，廉政公署仅仅是一个监察机关，不可能代替立法者的工作，也不可能代替司法审查工作，故此，如果廉政公署所审查的法律涉及属立法会权限的法规时，会将公署的立场制成报告书呈交行政长官。同时，廉政公署亦可建议行政长官作出规范性行为，以改善公共部门的运作及依法行政，尤其消除各种有利于贪污及实施不法或道德上应受责备的行为的因素。[24]
廉政公署于2005年选举时，揭发了大量的选民证留置罪。许多买票的中间人为了确保他人投票给某一候选人，就大量收购他人的选民证。事后廉政公署经过研究，发现选民证的弊端，香港亦没有采用选民证，因此，建议修改选举法，取消选民证，以从根源上消除选民证留置罪，大大增加贿选的难度。此建议最后得到了立法会的认同，2008年修改立法会选举法以及选民登记法时，废止了选民证，登记的选民可以直接用身份证投票，为2009年立法会选举的打击贿选创造了有利的条件，同时也更加便民并节省行政成本。
2.执法审查
执法审查就是廉政公署对行政机关在执法过程中的偏差进行审查。廉政公署可应投诉或主动进行项目调查、全面调查、调查措施或其他旨在查明公共实体与私人关系的范围内的行政行为及程序合法性的措施；[25]以及监督涉及财产利益的行为的合规范性及行政正确性。[26]
廉政公署因应投诉及主动立案进行了大量的个案审查，有些案件引起社会广泛的关注。例如2010年，廉政公署就澳门有线电视股份有限公司与公共天线服务商问题展开调查，并向其监督机关——澳门电信管理局发出了第005/RECOM-OP/2010号劝谕。经调查，澳门一共有16间公共天线服务商向市民提供电视信号服务。而刚回归前的1999年4月，澳门有线电视股份有限公司又获政府批出收费电视地面服务批给（专营）合约。由于公共服务商提供大量的不同收费频道，涉嫌非法转播及侵权等，澳门电信管理局调解了多年，亦无法理顺公共市场运作。廉政公署在项目审查之后，认定在合法性方面，电信管理局明显有法不依，执法不严；在行政绩效方面，电信管理局欠缺敏锐的触觉，处事方式欠周详及谨慎，行政效率欠佳，同时在处理投诉的方法和程序以及文件数据处理方面均不合现代管理的要求，因此劝谕限令该局组成专家组，在六个月至一年内彻底解决公共的问题；因而亦促进该范畴的主管机关启动立法程序，将公共服务商纳入规管的范围及订立完整的监管制度。从该案的处理过程可以窥见廉署行政监督之一斑：既考虑了行政监审的适当性，又监督了其合法性，同时在立法和制度效率上兼顾。
廉政公署还依据职权，主动立案调查社会关注的问题。2010年8月，澳门的新闻媒体连篇累牍地报道了2001年12月，前临时市政局在解散前夕，制定一个只有二十多天效力的行政法规，从而批出了十个永久墓地，其中涉及前市政局高官及其监管部门可能存有利益冲突等问题。鉴于批出墓地的合法性及合理性备受质疑，为了查明是否存在滥用公共职能，损害公共利益的行为，廉政公署主动立案调查。调查的结果显示，前临时市政局在批给十个永久墓地时，在行政程序中存在明显的瑕疵，但由于滥用职权的刑事追诉时效最高为五年，故此，未能从刑事责任方面跟进调查。目前，检察院正就该案的调查过程中有无发生妨碍司法公正的事实作调查。