第15章 政府在高等教育入学机会分配中角色的厘定(5)

第二节各国政府在高等教育入学机会分配中的角色

对政府角色的理解应当基于“应然”和“实然”两个视角，“应然”的视角是指政府应当履行的角色。在这点上，政府角色与政府责任在意义上是统一的，它是政府必须担当的、不能回避的选择。这一视角具有一定的批判性和建设性，但在很大程度上属于一种理论和理想上的建构。“实然”的视角是指政府在现实的实践中实际履行的角色。与前者相比，它更是一种“真”的角色。要理解政府在高等教育入学机会分配中的角色，就需要把二者有机地结合在一起。

一、政府角色的厘定

本书对政府干预高等教育入学机会分配的合理性的分析是以入学标准为切入点的，因此对其如何干预、干预的范围和强度的理解也是沿着这样的思路并延伸开来。之所以如此，是由于入学标准作为一种规则，它最直接体现了政府的意图，即它选择什么、排斥什么、赞同什么、反对什么。因此，政府在高等教育入学机会分配中的首要角色就是标准的制定者。另外，由于每一个入学标准的制定都有与其相对应的目标群体，必然意味着有一些人会被排除在外，而他们被排除在外在一定程度上又很难把原因归咎于其自身，其中掺杂着复杂的历史、社会、政治和经济方面的原因，这就涉及如何对他们进行补偿的问题。因此，政府还必须扮演资助和补偿不幸者的角色。另外，作为公立学校的主要主办者，政府还是高等教育入学机会的主要供给者。

正如前文论述，对待入学机会差异的不同认识会导致不同的政策选择，政府在每个角色上实际存在着不干预、有限干预和整体重构三种选择。

不过，政府在高等教育入学机会分配中的三种角色并不是静态不变的，随着时间的推移，政府介入的范围和强度都在动态变化。

（一）作为标准制定者的政府角色

当高等教育资源有限，不能满足所有人接受高等教育的愿望的时候，必然需要一种标准或规则来规范和调节人们的需要，这就需要政府承担起这样的责任。从各国实践和历史考察来看，学术标准、政治标准甚至经济能力都对高等教育入学机会的分配产生了重要的影响。而每一种标准在规范和调节人们需要的同时，也实现了政府对教育的控制，这一点尤其体现在把政治标准作为入学标准方面。然而，政府对入学标准的控制日益受到来自高等学校内部对自治的要求和来自社会外部不断扩大的高等教育需求的挑战。这就要求政府在继续控制入学标准的制定权，仅仅通过对标准的进一步解释、修改和完善来化解面临的紧张和冲突，还是通过把标准的控制权从自己手中下放，而自己仅仅承担起一个监督者的角色之间进行选择。

尽管备受苛责，依据个人的能力和学术水平建立起来的学术标准依然是世界各国高等学校录取学生的基本依据。并且对这一标准的裁量权基本掌握在高校手中。例如在英国，学校仅仅根据申请人的“优异”情况来提供平等的机会进行招生，政府对高校没有提出任何旨在实现公平的名额分配要求，因为具体的招生决策权完全取决于各个高校本身，而不容政府插手。政府的责任只在监管。在澳大利亚，高校在录取学生方面具有高度的自主权，只选择他们认为合适的学生。在印度，政府尊重高等学校办学和招生自主权，不予干涉。政府认为大学自治与司法独立和新闻自由一样是一个民主社会发展健康的公共生活所必需的。印度公立大学可以自主制定招生政策。其招生政策没有地域限制，也没有其他方面的限制，这样做的目的是确保录取学生的多样性以及不同地区的学生都能获得机会。印度私立学校更是如此。[1]

以学术标准招录学生的确会带来不同阶层子弟入学机会的差异。但导致这样的结果如果不是其有意为之就不能苛责高校，弥补这样的差异在一定程度上也不是高校的任务。但如果是公立学校，其自身的运转主要依靠公共财政投入，对于存在的这种差异，政府便不能置身事外。政府对公立学校“不可或缺”的财政资助以及在“公平”名义的辩护下对招生录取标准进行干预和影响便有“合法性”理由。这种干预主要体现在两个方面。

一是对大学招生名额（主要是公立大学）进行直接干预从而间接影响学术标准。这其中又包括两种方式，一是本地政府要求本地高校招录学生时为本地学生预留绝大多数的名额，以保护本地居民的利益，如美国各州普遍存在的“名额保留政策”。

美国州立大学通常将绝大多数本科招生名额留给本州居民，即所谓名额保留政策，而仅仅为外州的申请者提供很少的名额，而且向外州居民收取远远高于本州居民的学费。[2]如在德州大学奥斯汀分校2011年秋季入学的学生身份中，具有德州本州居民身份的学生占90%，非本州身份的学生占8%，国际学生占2%。[3]加州大学本科招生的理念就是为加州居民负责，所以本科招生以本州居民为主，每年招收的新生中大约有95%为加州居民。加州大学的招生政策规定，不能因为录取外州学生，而拒绝具有同等水平的本州学生。因此，在同等条件下，加州大学优先录取加州居民。[4]2010年，加州大学的未来发展规划规定，总体入学人数中外州人数不能超过10%。[5]这样做的合理性辩护在于作为州立大学，主要由州公共财政支持，服务本州居民共同体的利益无可指责，他们没有义务为非本州居民提供教育机会。

不过，近几年，由于加州政府拨款减少，加州大学系统中外州学生的比例在不断上升，特别是伯克利分校和洛杉矶分校已接近或超过30%，2010年加州大学伯克利分校秋季录取本州学生比例为73.3%，[6]2011年录取本州学生比例下降到68.2%。其他分校所录取外州学生的比例也在逐步扩大。

如果说，州立大学招生中的所谓名额保留政策是州政府保护本州居民共同体利益而对招生标准所做的间接干预的话，那么，私立大学招生不存在这样的限制，他们无义务，也无必要将招生范围局限于学校所在地，也不受公共财政所要求的“公平性”制约。如哈佛大学不对特定的学校、社区、州或者是国家设置特定的配额，学校会严格地将一个学生的申请资料与来自全球的其他申请者进行比较。[7]私立大学把追求卓越作为唯一的标准，在全美甚至全球范围内招录最优秀的学生。如耶鲁大学2011年招录的学生遍及美国49个州和特区，国际留学生来自53个国家和地区，国际化程度非常高。

相应地，这些学校淘汰率极高，2011年哈佛的录取率是6.3%；麻省理工学院的录取率是9.7%；耶鲁大学的录取率为7.35%。自2008年以来，知名的私立大学录取率在逐年下降。

另外一种方式即众所周知的“肯定行动”（Affirmative Action Program），该法案是美国约翰逊总统在任期间通过的三个民权法案之一。该法案规定，在升学、就业、晋升、颁发奖学金以及接受政府贷款和分配政府合同时，在竞争能力和资格基本相同或相近的情况下，黑人、印地安人、拉美裔和亚裔以及妇女有被优先录取、录用、晋升或优先得到贷款和政府合同的权利。在肯定行动方案中，学校用其他基准来补充正规的学员准则来发给入学许可。这种基准既承认“某些族群”过去受到歧视和目前的不利处境，也承认妇女和有色人种的学生能为学院带来特殊的价值。尽管对于该法案存在众多争议，但是它的实行对于改变在美国历史上长期受到歧视的少数民族和妇女在政治、经济、教育和社会等方面的劣势地位产生了积极的作用。

肯定行动在其他发展中国家也得到了推广。在巴西，为缓减不同种族在获取高等教育机会方面的差异，巴西政府汲取了美国肯定行动的做法，引入了颇受争议的配额录取方式（Quotas）。2004年，政府向国会提交法案要求所有联邦大学把一半的招生名额分配给公立中学的学生，这些名额将要求大学按照所在地非洲裔、本地人以及其他种族在人群中的比重进行分配。事实上一些联邦大学和州立大学在此之前已经实施了不同形式的肯定行动。巴西最好的大学之一，巴西利亚联邦大学（Federal University of Brasilia）有20%的名额专门为黑人学生预留，而里约热内卢州立大学（the state University of Rio de Janeiro，UERJ），在2001年就拿出40%的名额预留给从公立学校毕业的黑人和其他有色人种学生。[8]

不过，受经济新自由主义政策的影响，肯定行动受到压制。如前文所述，1996年加州209号修正案获得通过，禁止将种族因素作为制定高校招生政策的依据。在巴西也遭遇了同样的情况。根据民意调查，多数大学校长反对配额制。主要是实行配额违背了根据分数、能力为标准公平获得高等教育机会的做法。另外，根据一项调查结果，那些通过肯定行动获得高等教育机会的学生对此并不感到所预料的庆幸，由于学业成绩跟不上，使他们的处境颇为尴尬。[9]这些情况表明了“肯定行动”的式微。

政府对大学招录标准的影响还体现在全国统一性考试制度的建立上。为此的辩护主要体现在一方面政府依据自身权威性确保高校招录考试的科学性、安全性和公正性。有研究者认为，统一高考不仅公平、公正、公开，可比性强，而且节省人力、财力和物力，在维护多民族国家的统一和社会安定团结方面也发挥着重要作用。如在中国，自20世纪50年代初确立全国统一高考后，虽然今年来备受争议，但其招录方式至今依然无法根本改变，其核心就在于在诚信制度尚未完全健全的今天，还没有哪种看似“合理”的方案能获得大众对“公平性”的预期。统一高考制度尽管不是最优方案，但至少目前也是一个次优方案，对中国而言，它是适合中国国情的一项基本教育制度，具有长期存在的价值和必要。[10]

为国家统一考试制度辩护的另外一个理由则是加强大学和基础教育之间的衔接，保障公立学校学生和公共大众受教育的权利。如果仅仅从理论分析，大学选择自己“合适”的学生似乎没有必要关注基础教育阶段的学生成绩和教育质量。例如在巴西，公立高等教育机构，尤其是联邦大学处于整个金字塔顶端。它们受联邦和各州资助，并且从教育部和规划部（Ministry of Planning）获得巨额项目资助，设施先进，精英荟萃，能为学生提供最好的教育，并且几乎不收取任何费用。但公立大学入学竞争非常激烈。所有学生必须通过由大学或大学联盟自行组织的入学考试“Vestibular”。该考试是大学基于自己的需要组织的高选拔性考试，与基础教育阶段公立学校教学内容没有太多关系，只有在进入私立学校或者进入专门开设的辅导班（pre-vestibulares）才有可能在这一考试中取得好的成绩。这些辅导班一般由私人开设，收费昂贵，多数情况下，只有来自中高收入家庭的学生才能负担。

为了改变大学招录考试与基础教育几乎脱节的现状，拓宽公立学校学生接受高等教育的机会，巴西教育部发起并组织了自己的“高考”（the National Examination of Secondary Education，ENEM）。该项考试是对中等教育阶段学术能力和认知技能的评价。教育部“希望”无论是公立还是私立高等教育机构，都要把该项考试作为入学标准之一。目前，越来越多的学校认可了这项考试，2006年，高中毕业生中有74%的学生参加了这项考试。[11]不过，ENEM只是在一定程度上拓宽了入学的渠道，要想进入一流大学，依然要参加“Vestibular”考试。

政府组织的统一考试无论在意愿还是在实践方面的合理性都不可避免地面临着来自学校自主性诉求不断增强的挑战。事实上，从国际比较视角分析，确保学术标准的科学性、公正性和安全性，强化大学和基础教育之间的联系，政府从来就不是唯一的选择。在英美国家，高校录取学生时，一般也会参照一些公共考试项目的成绩，不过这些考试，都是由非政府组织的专业考试机构承担，对于不同类型考试成绩的选择，自由裁量权在学校。当专业化的考试机构尚未建立，一套有约束力的社会诚信机制尚未完善时，政府组织统一考试具有一定的合理性。然而，当面对高校越来越多样化的诉求时，这样的“合理性”是否一直经得起检验？当面对城乡教育机会差异时，统一考试实质上是对农村考生及公共教育设施不发达地区考生的歧视，[12]并未如辩护者所言实现所谓平等的教育机会。这样为统一考试“合理性”辩护之“盾”反而成为批判者否定其“合理性”之“矛”。问题是统一考试是否能够一直成为“不完善社会”的遁词，一直成为一个“迫不得已的荒谬”。[13]也许政府可能会不断完善、细化方案，但永远无法消解它自身引发的紧张。