第3章 海运行政法概述(2)
（二）海运行政法的专业性和技术性较强
每一种行政管理活动都有自己的专业性和技术性，但海运行政管理活动与其他行政管理活动相比，具有较强的专业性和技术性。而且这种专业性存在于每一个海运管理领域中，如船舶、船员、航运、港口等各领域都有自己的专业特点，难以制定一部统一的法典。各个专业领域都存在着大量的技术规范，许多法律规范是国家对技术规范的确认，如船舶建造、吨位丈量、检验等方面的法律，都是以技术规范为主要内容的。但这不等于海运行政法不能形成独立的法律部门，虽然海运行政法的各个子部门存在着不同的专业性和技术性，但其规范和管理的生产要素都是构成海运业不可缺少的内容，船舶和船员是海运产业的生产力——劳动工具和劳动力，港口和航道是海运业间接的劳动资料，航运企业本身是将这些要素进行有机结合的主体，其管理活动本身也属于生产力，是“生产力构成的软件”[3]要素。正是这些要素的关联性，使得上述法律法规构成一个独立的法律部门——海运行政法。
不仅如此，还因为海洋资源的复合性和海上产业活动的共同规律性所在，使海运行政法与其他海事行政法部门有着密不可分的关系。如海洋矿产资源开发、海洋水产资源的养殖活动都会对海上交通运输构成影响，而各种海洋活动又不可避免地对海洋环境构成影响。上述产业活动的密切关联性使得海运行政法成为一个开放的体系，因此，海运行政法中也包含海洋环境法的内容，如《防治船舶污染海洋环境管理条例》就属于海运行政法的内容。
（三）海运行政法的稳定性较差
海运行政法稳定性差的原因，除受我国海洋意识和整个国家法制发展水平及立法者对海洋事业重视程度和经济发展水平的制约外，主要有以下两方面的原因：其一是海运行政法的表现形式绝大多数为行政法规和部门规章，同时也包括地方性法规和地方政府规章，效力等级较低，其制定程序相对简单快捷，因而，其废除和修改频率也较高。例如，目前海运行政法领域只有《海上交通安全法》一部法律。其二是海运行政法的调整对象本身具有变化较快的特点，与其相适应，海运行政法自然就变化较快、稳定性较差。虽然行政法都具有这一特点，但海运行政法在这方面的特点更为突出。
（四）海运行政法的内容具有国际性
海运行政管理关系中的相对人是以海洋为主要活动舞台的，而海洋在地理上的相通性和其法律地位的特殊性，决定了本国相对人的活动领域会超出一国的管辖范围，外国的公民或法人也会成为我国行政管理关系的相对人，因此，规范这种行政相对人的海运行政法律规范必须在某种程度上谋求一致，这种内在的要求表现在法律内容上，就是海运行政法律规范包含许多国际规则，表现在形式上就是海事行政法不仅包括国内的法律、法规、规章，还包括我国加入的国际条约。如船员资质方面的法律内容都是与《船员考试发证与值班标准的国际公约》的内容一致，即使国内法也要考虑国际公约和习惯国际法的规定，都存在着与国际法规相接轨的问题。
（五）海运行政法的政策性较强
海洋资源的国家权益性，决定了一国往往通过政策来发展本国的海洋产业。海运、渔业、矿产业等都通过国家的政策支持来发展。海运业被称为第一个全球性的产业，但航运产业又是一个国家的基础性产业，航运产业的兴衰，事关一个国家的经济发展战略和国家安全战略，和平时期航运关系到一个国家的经济和能源安全；战争时期，拥有庞大的船队，可以保障战争物资的供给运输，关系到一个国家在战局中的胜败。因此，一个国家运用法律手段调整和管理航运业的同时，也运用政策手段调整航运业，海运行政法的内容往往具有很强的政策性或与主权的关联性。
除上述特点外，海运行政法也具有与其他行政法相一致的特点，即行政实体法和行政程序法联系密切。
第三节海运行政法的历史发展
我国是世界上开发利用海洋最早的国家之一，也是管理海洋开发活动最早的国家之一。据史料记载，早在三千多年前的周代就已经设置了专门管理渔政工作的官员以管理渔业。我国对海盐生产活动的管理也有两千多年的历史，历代王朝都很重视对海盐生产活动的管理，设置专职官员，对海盐的生产和买卖进行控制和监督。自汉代以来，对盐实行专卖制度。在唐代采取对盐业实行鼓励、指导的政策。这些措施发展了我国的海洋事业，使我国的海洋开发活动在明朝前期一直处于世界领先地位。由于自古以来人类对海洋的开发利用活动主要为航海活动，所以本节着重介绍我国的航运活动及其管理制度。
一、中国古代及近代时期的海运及其管理制度
（一）唐朝以前的航运活动及其管理制度
中国航海的历史悠久，据史料记载，中国的航海活动始于夏、商、周时期，形成于春秋战国时代，在秦汉时代得到了很大的发展，并且也萌芽了古代航运管理制度，如在当时的楚国就出现了有关船舶的航行时间、航行区域、征税办法等航运管理制度。在汉代，开辟了印度洋航线，与印度、东南亚一带已有航海贸易往来。但在唐代以前，航海动因多为政治与外交因素，所谓的物资交往也只不过是为上层统治集团谋求供以享乐的异域珍玩而已。其航海的目的无非是扬威耀德，扩大中国封建朝廷的国际影响，满足帝王贵族的骄奢欲望。同时，对海外各国来的船舶也认为是归附、朝贡、求赐。所以，唐代以前的历代中国政府，都未设置专门的航海贸易管理机构，也未形成具体的管理制度。
（二）唐、宋、元时期的航运活动及其管理制度
隋、唐、五代、宋、元时代是中国航运的繁荣和全盛时期。唐朝为中国封建社会的鼎盛时期，航海也相应进入了繁荣时期。在北方与朝鲜半岛和日本列岛的交往更加频繁并开辟了西北太平洋上的堪察加与库页岛航线，在南洋与印度洋航路上，“海上丝绸之路”全面繁荣，航迹不但遍及东南亚、南亚、阿拉伯湾与波斯湾海岸，而且已达红海与东非海岸，但这时的航海活动基本上是官方性质的，其活动内容是唐政府出于睦邻与外交之意。从唐代中后期开始，航海政策发生了重大的变化，航海活动的经济价值得到了重视，出现了专门管理海外贸易的管理机构——市舶司，并委任了专职官吏——市舶使。市舶使的基本职能就是征收船舶税、货物税，检查货物，并收购一定的货物。
自宋代开始，中国的封建社会进入衰落时期，但在航海方面却在中国古代史上处于全盛时期。航海工具，特别是航海技术取得了具有世界意义的重大突破，如罗盘导航、天文定位与航迹推算等。不仅近海航线有所发展，在远洋航线上几乎达到西太平洋与北印度洋的全部海岸。与朝鲜、日本、东南亚、西亚、东非、北非广大区域的海上交通十分繁忙。据元代王大渊撰写的《岛夷志略》记载，当时中国的远洋船队约与亚非120个国家与地区建立了海上贸易关系。宋元时代的航海活动之所以如此繁荣，是因为这两代的统治者都十分重视航海活动的经济目的，虽然发展航海经济的动因不同，却达到了同样的客观效果。在宋代由于阶级矛盾和民族矛盾日益尖锐，统治者为维持国家的日常开支，十分重视航海贸易，以取得财政收入，并制定相应政策予以促进和发展航海贸易。元代的统治者以疆域辽阔而著称于世，为保卫疆土，扬耀国威，一方面鼓励本国的船舶出海；另一方面，也招来外国的船舶前来贸易。
在航海技术不断发展，贸易量不断增加的同时，宋、元统治者也开始重视利用法律手段对航海贸易进行管理。在前人的基础上，建立管理机构的同时，也颁布法律予以规范。其中北宋在广州与杭州等地设置市舶司掌管岭南两浙港务的对外航海贸易事务。元朝也在泉州、上海等地设置市舶司，管理航海贸易事务。在立法方面，曾先后颁布《市舶条（法）》，其主要内容为：
（1）审批与核查进出港的海船与货物；
（2）对进口货物征收实物税，并规定对某些货物实行专卖和强制收购；
（3）禁止官吏参与航海贸易和奖励发展航海贸易有功人员；
（4）保护与奖励船商、船户积极经营航海贸易。
（三）明、清时期的航运活动及其航运政策
由于宋、元两代统治者推行积极航海贸易与运输政策，加之当时航海物质文明与科学技术的重大进步，使得中国的航海事业进入并长期保持在鼎盛阶段。经过宋、元两代航海家们的不断努力和探索，中国的航海事业在明代发展到顶峰阶段，并出现了举世闻名的航海盛举——郑和下西洋。
明初的永乐—宣德年间，在国力强盛，经济富裕的物质基础上，在宋元丰富的航海文明遗产和历史惯性的推动下，明代统治者出于巩固自身统治、扩大国际影响、满足物质享受的需要，曾集中举国资财，先后派郑和率领当时最庞大的官方远洋船队七下西洋，到达亚非各国，进行友好交往活动。由于官方航海活动自身的局限性所致，郑和下西洋的政治目的大于商业目的，缺乏继续存续和发展的内趋力。所以自明中后期开始，中国的航海逐渐走向衰落。
商业目的的航海活动是以商品经济产生及贸易活动的兴起为前提的，没有商品也就没有贸易需要，无贸易需要也就无发展交通运输的需要。正如马克思在《论封建制度的解体及资产阶级的兴起》一文中，论及航海事业的关系时就曾说过：“航海事业是一种毫无疑问的资产阶级的事业……在根本上与封建制度格格不入。”所以，在明代的中后期及清朝的前期，统治者在抑制资本主义萌芽的同时，也通过各种政策限制并禁止民间的航海贸易活动。即使官方举办的航海活动如火如荼的时候，封建统治者也从未放弃限制民间航海贸易的政策。如朱元璋在明朝建立之初就宣布了“片板不许下海”的规定。此后，在实行有限“开禁”政策的同时，也通过过重的税收政策来限制航海贸易活动。清朝末年，由于民族矛盾的加剧，清政府为维护自己的统治，实行更加严厉的海禁政策。致使中国在鸦片战争中全面失败，丧失了作为主权的航行权。
综上所述，中国封建社会航海业的发展是以官方举办为主线的。官方举办则兴，官方不举办则衰。这与西方社会的海盗掠夺式航海活动形成鲜明的对比，其主要目的是政治、经济和文化交流及为统治者换取满足其奢侈生活的海外珍宝。且航海主体也不是民间的私人企业，而是国家指派的使者，郑和下西洋等莫不是如此。由于没有商业目的的刺激，决定了航海活动的局限性，导致其航海活动将没有历史的延续性，随着统治者的好恶而兴衰。加之封建社会中国的对外政策以闭关锁国和实行海禁为主，并不重视海上贸易，所以作为航海之法的航运管理法并未形成一定的规模，只是一些简单的条款和管理规定。
（四）鸦片战争以后的航运及航运法
清末鸦片战争后，国门被打开，中外海上贸易活动虽有所增加，但由于不平等条约的签订，中国主权丧失殆尽，海上航行权被外国列强所把持，海关、税务均由外国人管理。使我国处于有海无防的地位，海洋产业几乎全部被破坏。航政业务由设在海关的理船厅办理，光绪三十二年，成立邮传部。清政府欲把海关代管的航政权移交邮传部接管，由于当时不平等条约的束缚，未能实现。清朝末年，清政府迫于革命的压力，修改封建法律，曾聘请日本专家起草商法，完成了《海船法》草案，但因清廷的结束，未能颁布施行。
（五）民国时期的海运行政法
早在北洋政府时期，想在当时的交通部设航政管理局，但海关仍不愿放弃航政管理权，航政事务仍由海关代管。自1927年始，当时的国民党政府在海运管理方面先后制定了《航政局组织法》、《海商法》、《船舶法》、《船舶登记法》；在海洋法方面于1931年4月颁布《领海范围定为三海里令》，同年9月颁布《要塞堡垒地带法》；在渔业管理方面，在实业部下设渔业局，负责管理渔政工作，后改隶于农矿部，并于1932年颁布《海洋渔业管理局条例》，在此之前的1929年11月11日颁布了《渔业法》、《渔业法实施细则》等。为促进航运业的发展，于1937年将航政管理权从海关中划出，改为由交通部行使，同时，在广州、上海、汉口、天津、哈尔滨设航政局，执行各种航政法规。