第17章 主题研讨：经济发展与经济法（16）
2.政府信息公开的概念及范围
信息在《现代汉语词典》中的解释为用符号传送的报道，报道的内容是接收符号者预先不知道的。政府信息顾名思义就是指政府将自身所掌握的群众预先不知道的内容用符号传送的报道。但是，学界对政府信息的定义也有很多种解释，本文采取我国《政府信息公开条例》第2条中对政府信息的定义，即本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。[3]通过本条例的定义我们不难发现政府信息的范围不仅包括公共信息，同时也应该包括个人信息，例如灾难发生后政府所公布的受害人的具体信息等。政府信息公开字面含义就是以政府的名义将这些信息向公众进行公布，但本文认为学者刘恒等在《政府信息公开制度》一书中所下的定义更为准确，即政府信息公开，是指国家行政机关和法律、法规授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开。[4]
（二）突发事件与政府信息公开问题法学理论依据与必要性
1.突发事件与政府信息公开问题法学理论依据
（1）公众知情权理论。知情权又称为“知悉权”、“了解权”，最早由美国新闻编辑库柏提出，它的基本含义是指公民有权知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民知悉，获取信息尤其是公民信息的权利。[5]知情权是公民行使国家权利的基础，如果公民连获取基本政府信息的权利都无法得到满足，则很难行使宪法和法律所赋予的权利。
我国宪法虽然没有明确规定我国公民享有知情权，但是宪法中规定的很多公民所享有的权利都是以知情权为基础的。例如我国《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这条规定明确了国家的权利属于人民，人民可以通过各种途径进行国家事务的管理，但是人民行使管理国家事务的前提是知悉国家的必要信息，因此，知情权应当视为公民的基本权利，这也是政府要进行信息公开的理论依据。
（2）危机沟通理论。“危机沟通理论是指在突发事件应对中，政府与社会公众进行信息交流和交换，以达到对事件进行有效控制的结果。在现实的突发事件应对中，危机沟通就是指政府对危机信息的公开及公众对政府信息的反馈。”[6]在突发事件发生之后，社会公众由于无法得知有关事件较为准确的信息，一般处于焦虑与恐惧状态，政府在此时应当做到及时公布信息，取得公众信任，安抚公众情绪，以负责任的态度发布有关灾难的信息，这样才有可能取得公众的信任与支持，从而与公众一起度过危机。如果在突发事件发生后，政府不能与公众做到有效的配合，就很难取得公众的信任，就会在社会中形成一股焦虑的气氛，最终可能会导致政府机构的瘫痪。
（3）公共治理理论。治理理论主要研究如何通过政府与民间的合作，以多元、互动、自主为其价值取向，改善中央政府，特别是地方政府的治理结构，提高其效率，增强民主。[7]通过对此理论的阐述，我们不难看出要想以互动的方式加强政府与民间的合作，政府就必须将自己所掌握的必要信息对公众进行及时公布，让公众了解政府的动向，这样公众才能更好地与政府进行合作。尤其在突发事件发生之后，在极端紧迫和焦虑的境况下，政府更应该将所掌握的有关突发事件的必要信息进行公布，让在事件中受害的公众不仅成为被救助的对象，同时也要成为救助灾难的主人，政府通过公开信息与公众进行互动，收集公众的反馈信息，让公众成为治理的主体。
2.突发事件中政府信息公开的必要性
（1）政府信息公开是公民行使监督权的前提。宪法中明确规定我国公民享有监督权，但监督权行使的前提一定是政府进行相关事件的信息公开，保障公民的知情权。如果政府不进行任何信息的披露，公民也就无从得知相关信息，也就更谈不上什么监督。在突发事件发生后，政府就更需要进行信息公开，因为在灾难救援过程中会涉及一些捐款、救助等一系列的信息，这些信息如果不及时进行公开，很容易引起公众的猜疑，产生对政府的不信任，这样就不利于救援工作的展开。突发事件发生后，政府及时地进行信息公开，让公众监督政府，及时收集公众的反馈意见，与公众形成良性互动，不仅有利于灾难的救援，同时也有利于树立政府的威信。
（2）政府信息公开有助于安抚突发事件发生后公众的焦躁情绪。突发事件的破坏性与突发性往往会给社会公众带来致命性的打击，例如汶川地震的发生让很多群众失去了亲人，同时还要忍受不断的余震风波，如果在此时政府不能够及时公开有关地震的相关信息，而是采取类似唐山大地震时的隐瞒方式，这样会让受灾的群众因得不到可靠信息而长期处于焦虑之中，而且不在灾区的群众也会因为得不到有关灾区的相关信息而进行无端地猜疑，这样就会导致在灾难发生后的信息不对称，从而影响救援工作的展开，也不利于稳定受灾群众的焦躁情绪。因此，在突发事件发生后，政府应当及时公开有关事件的准确信息，不仅可以安抚受灾群众的焦躁情绪，同时也有利于救援工作的有效开展。
（3）政府信息公开是新媒体时代的必然要求。当今时代，随着传媒技术的发展，信息传播已经远不像以前那样闭塞，一个事件刚刚发生几分钟甚至几秒钟之内就有可能被群众传播到互联网，想要隐瞒或者是遮掩几乎已经不可能。突发事件的破坏力强，影响大，这就要求政府必须及时做好相关信息的发布工作，及时辟谣，稳定民心，否则很容易造成信息传播不准确，造成更大的伤害，因此在新媒体时代，政府信息公开已经成为必然。
（三）突发事件与政府信息公开问题的研究现状
1.国外研究现状
对于政府信息公开问题的研究国外要远远早于国内，瑞典的《出版自由法》被公认为是世界第一部与信息公开有关的立法。[8]但是，真正出现对政府信息公开问题的研究热潮是在第二次世界大战之后，美国被认为是信息公开制度最完善的国家，在第二次世界大战后美国出台了一系列有关信息公开的法律文件例如《行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的政府法》等，这些法律条文的出现在立法上保障了政府的信息公开。[9]日本、澳大利亚等西方国家也在第二次世界大战以后出台了一系列的有关政府信息公开制度的法律条文，这些法律条文的制定确保了信息公开的有效性。通过文献的梳理，国外学者对突发事件中政府信息公开的研究主要集中在两个方面，一方面是有关突发事件的预警机制问题，另一方面是有关突发事件过程中的危机管理问题。罗伯特·希斯的《危机管理》、劳伦斯·巴顿著的《组织危机管理》、迈克尔·里杰斯特《危机公关》[10]等书籍分别在突发事件过程中的危机管理、情境沟通等方面对西方的政府信息公开做了阐述。
2.国内研究现状
我国对突发事件中政府信息公开问题的研究开始于20世纪90年代，受西方有关信息公开制定立法的影响，我国从20世纪90年代开始也逐步制定了一些法律制定，如《政府信息公开条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等都是随着我国信息公开制度逐步完善而随之建立起来的。以这些条例为基础，我国学者从不同方面对此问题展开了研究。通过文献的梳理，我国学者对突发事件中政府信息公开问题的研究主要集中在以下几个方面：第一，主要研究我国近几年的信息公开制度如王少辉的《迈向阳光政府：我国政府信息公开制度研究》，此书运用比较分析与案例研究的方法探讨了与政府信息公开制度相关的重要理论问题，并提出了解决问题的对策和建议；第二，主要研究我国政府在突发事件中的危机管理问题如贺文发的《突发事件与信息公开：危机传播中的政府、媒体与公众》、王宏伟的《重大突发事件应争机制研究》，都以重大突发事件为研究案例，分析了我国在突发事件中的危机传播以及政府信息公开在其中的作用；第三，主要是一些硕博论文对政府信息公开问题的研究，这些论文对此问题的研究主要集中在突发事件发生后政府信息公开过程中存在的问题，但这些问题没有与案例进行很好的结合，视角比较单一。
二、我国在应对突发事件政府信息公开过程中存在的问题以及原因分析
由于我国对政府信息公开的重要程度认识的较晚，而且经历了由封锁到公开的过程，因此会存在很多问题，尤其是近年突发事件频发的年代，加之媒体技术的进步，我国政府在应对突发事件的信息公开过程中存在不少缺陷，下面本文将结合近年来发生的具体案例来分析我国政府在信息公开过程中存在的问题，并且结合问题总结出相应的原因。
（一）我国在应对突发事件政府信息公开过程中存在的问题
1.政府信息公开速度迟缓引发公众不满
自2008年汶川地震以来，我国政府对自然灾害的信息公开速度开始变得迅速，但是对于事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的信息公开速度却依旧迟缓。以2008年的“三鹿奶粉事件”为例，“三鹿奶粉事件”最早的官方信息是2008年9月10日，但是在后来的分析调查过程中发现，早在2008年3月份三鹿集团就已经接到了家长的投诉，在6月份投诉开始大量增加，但是三鹿集团与百度合作屏蔽有关消息，使得信息没能及时公布，此时政府也没有及时进行调查发布相关信息，直至8月份随着肾结石患儿的增多，政府才开始重视进行相关调查，但此时已经延误时机，使得不知情的消费者在这六个月期间依然购买三鹿奶粉，造成严重后果。
2.政府信息公开的内容不实无法满足受众知情权
对于一些社会安全事件，有关事件原因方面的信息调查政府进行公开时往往模棱两可，给出的理由往往不能使公众信服。以“躲猫猫事件”为例，2009年1月30日，玉溪北城镇男子李×因盗伐林木被刑拘，2月12日6时57分死亡，但随后晋安县公安局给出的死亡原因却是李×在与狱友玩“躲猫猫”游戏时被狱友撞击不慎死亡，此事件一经报道立即引起了社会公众的议论。显然这样一种说辞是无法得到公众信服的，随后相关部门立即针对此事展开调查，最终得出的结论是监管人员的体罚虐待致其死亡。类似这样的案例还有很多，由于此类事件政府自身就存在着违法现象，所以在进行相关信息公开时必然会产生一些内容的不真实，但是当今已经进入了媒体时代，丝毫的隐瞒也无法躲过公众的眼睛，因此政府在进行相关信息公开时一定要保证信息的真实可靠。
3.政府进行信息公开时新闻发言人的态度恶劣引发事件恶性循环
对于一些重大的突发性事件的信息发布，政府往往采取召开新闻发布会的形式，此时新闻发言人素质的高低直接影响着信息公开后所达到的后果。[11]以“7·23”温州动车组相撞事件为例，在动车相撞后第三天现场开始对车体进行掩埋，但在一名特警战士的极力阻止下，对列车进行检查，就是这一次检查，又救出了一名女孩名叫项炜伊，在随后的新闻发布会上，面对记者的质疑，铁道部发言人王勇平说出了一句今年的流行语：“这就是个奇迹，不管你信不信，反正我是信了。”在突发事件发生时，人们往往希望听到政府最负责的声音，而由于我国的政府信息公开制度建立较晚，公众对政府所发布的消息本来在一定程度上就持怀疑态度，如果政府在发布消息时却还是一副很强势的态度，就很容易引发公众的不满，不仅不会保障受众的知情权，同时还会让事件朝着坏的方向发展。
4.政府信息公开有始无终引发公众猜疑
我国政府对一些突发事件的信息公开往往存在着有头无尾的现象，尤其是涉及政府本身可能也违法的突发性事件时，在一开始迫于社会公众的压力进行相关部分信息的发布，但随着公众对此事件的关注度的减退，政府的相关信息公开也会不了了之。以前不久发生的“村官江上浮尸”事件为例，今年6月8日，湖南新化县游家镇佛光村村委会主任游×前往县政府上访，次日凌晨，他一动不动地被值班保安抬出政府大楼，丢进一辆越野车后尾厢。5天后，他的尸体出现在资江。此事一经曝光，立即引发公众关注，但对于此事件从目前搜索到的消息来看，政府方面始终没有给出一个确切的答复，只是在事件曝光后称“尸检若见新证据或重启侦查”，随后此事件便无影无踪。对于这类小的突发事件，公众的关注度可能没有重大突发事件的关注度高，但是对于一些有切身利益的公众对于此类事件还是存在关注的，政府对于此类事件也应该进行及时准确的信息发布，这样才会逐渐建立政府威信，赢得公众信任，同时这也是公共治理理论的要求。