第21章 主题研讨：经济发展与经济法（20）

[5] 中国CDM项目官方受理申请最新进展（截至2012年7月25日）2012-08-22，详见http：//cdm.ccchina.gov.cn/web/NewsInfo.asp？NewsId=6230，访问日期：2013-01-02。

[6] 中国CDM项目注册最新进展（截至2012年8月23日），详见http：//cdm.ccchina.gov.cn/web/NewsInfo.asp？NewsId=6230，访问日期：2013-01-02。

[7] 国家发改委CDM项目数据库发布的项目信息和统计数据，详见http：//cdm.ccchina.gov.cn/web/item_data.asp？ColumnId=63，访问日期：2013-01-02。

[8] 李瑾：《国内碳市场发展现状及建议》，载《认证技术》，2011（5）。

[9] 王颖春：《唐茂松：自愿减排市场需注重“顶层设计”》，载《中国证券报》，2011-06-27。

[10] 辉腾锡勒风电场项目于2005年6月26日正式在联合国气候变化框架公约秘书处注册成功，从而成为中国第一个注册成功的CDM项目、世界第一个注册成功的风电项目。载http：//www.easy-carbon.com/newscontent.asp？type=news＆id=27，访问日期：2011-10-16。

[11] 欧盟排放交易体系（EU ETS）是迄今为止世界上规模最大最成功的碳排放交易体系，也是唯一的多国家间、多行业间的排放交易体系。自2008年以来，欧盟积极利用《京都议定书》的三种履约机制开展碳交易，与此同时，EU ETS在2012年《京都议定书》第一减排承诺期满后，对EU ETS外部的减排信用抵消使用作出了更加严格的限制，包括但不限于仅使用来自最不发达国家的碳减排抵消信用。此外，欧盟碳市场的金融化发展十分迅速。美国芝加哥气候交易所（CCX）是世界上具有较大影响力的自愿型碳交易体系。虽然受到美国政策的影响，CCX在2010年12月31日停止了运营，但其本身所开展的碳交易经验和取得的成果，对世界很多国家和地区的碳交易制度都产生了较深远的影响，其发起或参与成立的一些气候交易所表现出更强劲的发展势头。在CCX交易平台影响下的其他交易所的碳产品金融化趋势十分明显，如芝加哥气候期货交易所（CCFE），通过碳排放权的期货和期权的交易，将CCX交易平台的影响力和规模进一步扩大。

[12] 中国人民大学气候变化与低碳经济研究所：《低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根》，210页，北京，石油工业出版社，2010。

[13] 于定勇：《构建中国碳排放交易体制的若干法律问题探讨》，载《经济研究导刊》，2011（1）。

[14] 冷罗生：《构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》，2010（2）。

[15] 美国芝加哥气候交易所（CCX）就是这种情况的典型成功范例。2001年3月布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布退出《议定书》，不承认美国应承担在《议定书》中规定的强制性碳减排义务。但是，美国国内关于碳排放权交易的研究和实践并没有就此中断。自2003年启动以来，CCX是世界上第一个、北美唯一的、自愿的、独立的、第三方可核证的具有法律约束力的温室气体减排交易体系。虽然CCX已经终止运行，但是其提供的良好制度规范和实践经验，对其他国家和地区的碳排放权交易所的构建和运行都产生了深远的影响，在全球碳市场竞争中具有强劲的竞争力和发展潜力。

[16] 类似的观点在其他文章中都有论述：“尽管我国业已建立了北京环境交易所、上海能源交易所和天津排放权交易所等机构，但这些排污权交易机构设计碳减排量的交易十分微小，究其原因，主要是国家在碳交易方面的政策不很明朗，我国没有强制减排义务，所以企业现实需求不大。”熊彬：《刍议我国碳交易法律机制之建构》，载《法制与社会》，2011（7）。

[17] 国家发展改革委关于印发《温室气体自愿减排交易活动管理暂行办法》的通知，详见http：//cdm.ccchina.gov.cn/web/NewsInfo.asp？NewsId=6230，访问日期：2012-08-24。

海事法院对跨省水污染纠纷的管辖权问题研究

严厚福[1]

【内容提要】

当前我国跨省水污染事件主要是地方政府执法不严导致的。由于地方保护主义的影响，按照行政区划设置的普通法院，包括环保法庭，很难为受害人提供公正的司法救济。而海事法院不按行政区划设置，更能抵抗地方保护主义的影响，并且海事法院现有的制度安排为其管辖跨省水污染纠纷提供了良好的基础，因此，由海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权，更有利于保护受害人的合法权益。

【关键词】

·跨省水污染

·海事法院

·普通法院

·管辖司法救济

一、跨省水污染纠纷及其司法救济现状

进入21世纪以来，我国的特大、重大水污染事件层出不穷，严重危害了人民群众的生命和财产安全。在这些特大、重大水污染事件中，有一部分属于跨省水污染。跨省水污染不但会给生态环境和受害人造成严重的伤害，而且经常导致上下游地区政府和居民之间的发生激烈的冲突。最典型的莫过于2001年发生在浙江嘉兴的“沉船拦污事件”。浙江省嘉兴市秀洲区自从20世纪90年代以来，频频遭受来自江苏省苏州市吴江盛泽镇麻溪江的跨界水污染，群众意见极大，但是一直得不到解决。2001年11月21日深夜，嘉兴数千名村民自筹资金100万元，动用8台推土机、数万只麻袋，自沉28条水泥船截断河流，堵塞麻溪江上盛泽至嘉兴间的航道，以此阻断来自盛泽镇的污水。该事件震惊了中央政府，时任国务院总理朱镕基和副总理温家宝先后作出批示，要求水利部、国家环保总局和相关地方政府部门妥善处理该事件。此后，在许多跨省界的河流或湖泊，都发生过跨界水污染纠纷，[2]造成了重大的生态和社会影响。

然而，这些跨省水污染纠纷，大多数并未得到妥善处理——无论是行政处理还是司法处理。近年来，跨省水污染的行政处理有了一定程度的进展，但行政处理很少涉及对受害人的救济。对受害人的救济主要依靠司法途径，但跨省水污染纠纷中的司法救济非常薄弱。[3]众所周知的松花江特大水污染事件，根据中央人民政府网站公布的数据，对黑龙江省松花江沿岸600多万人民群众的生产和生活造成严重影响，仅哈尔滨相关企业就减少产值12亿元，直接经济损失达到5.6亿元。[4]这还不包括沿江居民所受的人身、财产损失，但受害人提起的所有损害赔偿诉讼均未被法院受理，受害人事实上没有获得任何救济。深受污染之害却无法获得救济，使得跨省水污染纠纷经常演变为群体性事件，严重威胁了社会的和谐稳定。

为了解决水污染纠纷的司法救济问题，司法机关和学术界都进行了积极探索，环保法庭的异军突起就是一个明证。环保法庭的出现给解决水污染司法救济问题带来了一丝曙光。然而，按照行政区划设置的环保法庭，由于众所周知的地方保护主义，很难解决好跨省水污染纠纷的司法救济问题。本文认为，考虑到我国的海事法院并非按照行政区划设置，并且在处理与海相通的可航水域的由船舶或港口作业导致的水污染方面具有丰富的经验，将跨省水污染纠纷的司法管辖权授予海事法院，将有助于解决棘手的跨省水污染纠纷司法救济问题。

二、跨省水污染纠纷产生的背景及行政处理的局限性

在分析通过海事法院解决跨省水污染纠纷的优势之前，我们应当先探究跨界水污染纠纷产生的背景。在此基础上，我们才能理解为何现行的以行政区划设置的普通法院难以公正地解决跨界水污染纠纷。

事实上，地方保护盛行，一直是中国跨界水污染的主要原因。绝大多数情况下，跨界水污染事件的发生，是因为上游省份相关政府部门执法不严导致的——有时甚至是故意的。以征收排污费为例，“排污费”被很多环保部门称为“开门钱”，排污费的数额与环保部门的业绩、待遇等息息相关。由于排污费主要是按污染物的浓度和数量收费，排污越多，收费也越多。因此，“一些地方的政府部门为了增加排污费的征收数量，便不积极督促排污企业治理污染。特别是在排污只污染下游、不污染本地的情况下就更是如此。”[5]更有甚者，一些地方政府不惜以邻为壑，“故意将一些重污染企业布置在沿河边界地区，下游居民虽然苦不堪言，但对这种行为却无力制止。这样牺牲下游环境发展本地经济，虽然在区域整体看来得不偿失，但对上游行政区来说是利大于弊的，这些领导也往往因为经济的迅速发展显得政绩突出。这种由于缺乏约束政策导致的跨界污染必然会引起相邻行政区之间的矛盾，极易引发环境纠纷。”[6]

其实，“地方政府基于地方利益的考量而殆于履行职责，是极其自然的。”[7]这种“地方保护主义”并非中国特有的现象，在法治水平极高的美国，同样存在类似的问题。“在经济利益的驱动下，当地管制执行官员对当地污染者造成他州，而不是本州污染时，执法会相对宽松。新近研究证明当地执法部门对行政边界地区的企业采取了相对宽松的管制，造成了跨州界污染。”[8]

鉴于跨省水污染纠纷引发的社会问题日益突出，地方各级人民政府加强了对跨省水污染纠纷的行政处理，建立了一些双边或者多边协商的机制。例如，2007年5月，泛珠三角区域福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门两个特别行政区环保部门的负责人汇聚湖南省长沙市，原则通过了《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》。2008年4月，云贵川藏渝等西南5省（区、市）及相邻地区共计11个省（区、市）在四川省成都市共同签署《西南地区及其相邻省区市跨省流域（区域）水污染纠纷协调合作备忘录》。中央层面上，环境保护部在全国设立了六大督查中心，承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作。2008年8月，环境保护部还发布了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。

然而，跨界水污染的行政处理主要关注省界流域断面水质联合监测、联席会商、信息共享、联合执法监督、协同应急处置等行政监管事项，而非对受害人的救济。即便是“协调处理纠纷”，由于受害人和加害人本身很难参与到这种“协调”之中，这种“协调”对受害人的救济效果显然是相当有限的。

因此，通过司法手段加强对跨省水污染受害人的救济，并且确保这种救济的公正性，就显得尤为重要。

三、海事法院管辖跨省水污染纠纷的必要性和可行性分析

既然公正的司法救济对于跨省水污染受害人而言是至关重要的，那么，现有的司法制度安排是否足以为受害人提供公正的救济呢？答案显然是否定的。

有鉴于此，有学者提出由海事法院对跨界的水污染案件进行管辖的设想。[9]部分全国人大代表和全国政协委员也提出建议跨流域水污染案件由海事法院专属管辖的议案。[10]本文认为，由海事法院对跨省水污染纠纷进行司法救济，既是必要的，也是可行的。

（一）现行司法救济体制在解决跨省水污染纠纷中的局限性

1.普通法院的局限性

1996年《水污染防治法》第26条，2008年《水污染防治法》第28条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”对此，吕忠梅教授认为：“在对跨区域水污染处理方面，仅设立行政调处制度，排斥司法处理的进入，使得司法功能在处理此类纠纷中无从发挥作用。”[11]但这条规定的本意只是为跨界水污染的处理提供了一条行政解决的途径，它并没有否定跨界水污染的受害人提起损害赔偿诉讼的诉权。“跨行政区域水污染纠纷……在法律意义上都可以通过政府协商解决，也可以依法通过司法诉讼解决……不排除……有关人民政府协商之后，继续通过诉讼方式解决跨行政区域的水污染纠纷。”[12]事实上，普通法院已经处理过一些跨省水污染损害赔偿案件。

因此，问题的关键不在于普通法院是否能够处理跨省水污染案件，而在于它们是否能够处理好跨省水污染案件。《民事诉讼法》规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”由此，跨省水污染的受害人应当到侵权行为地或者被告住所地人民法院提起诉讼。但问题在于，侵权行为地或者被告住所地的人民法院是否能够公正、及时地解决跨省水污染纠纷？