新修订的《行政诉讼法》正式实施后对政府工作可能产生的影响
新修订的《行政诉讼法》将于5月1日正式实施，不可避免会对政府工作产生影响，各方面都很关注。近日我们就此做了初步研究和梳理，邀请中国政法大学副校长马怀德、法学院院长薛刚凌和法治政府研究院副院长王敬波，中国人民大学法学院喻文光副教授，北京观韬律师事务所行政诉讼律师吕立秋等专家进行了座谈，现将有关情况整理如下：
一、新修订的《行政诉讼法》对政府工作既会产生积极影响，也可能带来新的挑战
新法对61个条文作出修改，被称为进入了“民告官”的“2.0时代”。
从挑战看，一是相关案件数量可能会有所上升。新法受案范围从8类扩到12类，立案条件偏重程序审查，只要符合起诉条件就“应当登记立案”，且“可以口头起诉”。特别是首次将行政合同纳入受案范围，随着“PPP模式”等政府购买服务方式在实践中大量出现，该类型的案件或将增加。同时，一些群众和团体对新法抱有较高期望值，选择行政诉讼解决纠纷的意愿将有所增强。但专家普遍认为，不太会出现相关案件的“井喷式”增长。二是“红头文件”被纳入附带审查范围。原《行政诉讼法》规定，法院只对具体行政行为进行审查，但实践中一些违法具体行政行为所依据的往往是各级政府和有关部门下发的“红头文件”。新法将诸多条款中的“具体行政行为”改为“行政行为”，且首次明确法院可以根据原告请求，对国务院部门和地方政府及其部门制定的规章以下的规范性文件进行审查。这意味着今后“红头文件”将承担更大法律责任。当然，这也有利于倒逼政府进一步强化对各类“红头文件”的合法性审查。三是复议机关当“被告”的几率明显增加。新法规定，复议机关无论是“维持”还是“改变”下级机关决定，都要当被告。这与旧法规定只有“改变”才当被告相比，上级机关当被告的概率明显增加。这一规定的目的是强化复议制度的功能，推动行政争议在行政机关内部得到化解。但也有专家担心，如处理不好，有可能影响复议机关的积极性，不排除有些上级机关担心当被告不受理复议，或强压下级机关一味妥协让步。四是行政机关负责人的压力加大。新法首次将行政首长出庭应诉写入条文，并规定对拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。应当看到，与国外一般采取公职律师出庭相比，这些规定具有明显的“中国特色”。从江苏等全国10多个省市的实践看，推行行政首长出庭应诉制度效果还是不错的。“追究刑事责任”是原《行政诉讼法》就已规定的，实施25年来全国尚无一例，此次增加“拘留”规定，具有更多震慑作用。五是跨区域案件应诉的因素更加复杂。新法首次规定跨区域管辖，我国首批跨区域法院已陆续挂牌。跨区域管辖可突破地方保护主义、防止诉讼“主客场”。这一制度尚在试点阶段，但对政府应诉的影响需要密切关注，特别是跨区域的环境保护、土地征用等案件，各地具体政策不一、补偿标准各异，可能存在“同案不同判决”的情况。
从机遇看，一是新法将更有利于理性解决官民纠纷。自1989年颁布《行政诉讼法》以来，行政诉讼在化解行政争议、缓解官民矛盾中的作用日益凸显。与信访相比，行政诉讼更加理性、更具权威，能更好做到“案结事了”。二是协调矛盾更简便，促进社会和谐。新法增设了简易程序，特别是规定了可以调解处理的情形，也就是对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解制度也是中国司法制度的一大特色，可以避免官民“针锋相对”，有利社会稳定。三是推动法治政府建设。实践证明，行政诉讼在推动依法行政中发挥着不可替代的作用。新法的修订是依法治国的大势所趋，虽然政府部门短期内可能会有一定的不适应，但长期看，新法在加强政府自身建设、塑造法治政府形象、提高政府公信力等的正面作用将逐步释放。
二、应高度重视新《行政诉讼法》实施后的应诉工作
当前，各界对新法讨论的焦点并不是“民告官”，而是“官出庭”。对此，必须理性认识，及早准备，准确把握立法意图，合理引导社会预期，切实提高依法施政水平。
一方面，应鼓励各级行政机关负责人出庭应诉。领导干部是依法执政的“关键少数”。出庭应诉是领导干部践行法治理念的重要一步。首先，行政首长出庭应诉，与普通百姓平起平坐，容易拉近相互关系，可增强群众对行政机关的理解和信任，可展现政府亲民为民、敢于负责、乐于接受监督的态度决心，更好体现政府的公信力。其次，行政首长率先垂范、带头守法，向社会传递出信仰法治、敬畏法律、捍卫法治的精神价值。专家认为，行政首长出一次法庭，超过10次社会普法课的效果。再者，行政首长出庭是对政府工作人员最好的法制教育课。庭审现场的“唇枪舌剑”比主席台上的“高谈阔论”更容易让官员有切身的体会，有利于提高各级公务员依法履职的能力，有利于督促政府部门把个案得失及时转化为依法行政的经验教训，进而整体提高依法履职水平。
另一方面，要切实纠正“逢诉避出庭”和“凡诉必出庭”两个极端认识。解读“行政首长出庭应诉制度”不能望文生义、断文取义。新法第三条规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”从“应当出庭”到“可以委托”，实际上预留了口子。首先，“可以委托”不能成为“逢诉避出庭”的借口。据统计，全国行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉的比例不到1‰。行政首长不愿出庭、不敢出庭的主要原因还是思想观念问题。有的觉得没面子、失身份；有的习惯于发号施令，生怕出庭“露怯”；有的害怕承担败诉风险，顾虑行政追责“秋后算账”。正因如此，立法上“应当出庭”是应然要求、“可以委托”是或然规定，强化了行政首长出庭应诉的要求。其次，“应当出庭”不必过度解读为“凡诉必出庭”。如，行政首长出庭应诉工作走在全国前列的江苏省，2008年行政首长出庭应诉率为50%。从实践看，行政首长即便出庭，也不是“单枪匹马”，可以委托行政诉讼专业律师参与，甚至全权委托律师处理。因此，行政首长出庭应诉更多体现的是一种姿态和榜样。专家认为，当前的主要矛盾不是行政首长应诉太多影响工作，而是应诉太少起不到示范作用，这就需要在必要性和可行性之间找到一个合理的平衡点。
三、加快各项配套措施和相关细则的出台
一是加强与有关司法部门的沟通，完善法律解释。国务院应主动加强与全国人大、最高法院等的沟通，推动出台有关法律解释。比如关于行政合同，行政机关是按照民事诉讼法“谁主张、谁举证”的原则承担证明责任，还是依照行政诉讼法举证倒置的原则承担证明责任？这对行政机关的影响非常大。再比如，“行政机关负责人”还不是一个严格的法律概念，是指“一把手”，还是副职等都应当进一步明确。
二是完善政府配套制度，做好制度衔接。要加快完善对规范性文件的合法审查，及时清理一些自相矛盾、存在冲突的规范性文件。针对行政复议中可能出现的新问题，加强研究和配套制度建设，发挥好行政复议在解决纠纷中的积极作用。当前，一些地方针对新法，已经开始完善政府应诉工作机制，要同时加以指导。
三是加快政府法律顾问队伍建设步伐。对政府而言，面对新法的“新常态”，必须依靠专业的法律顾问团队。法律顾问制度的建立，有利于行政机关加强对事前、事中、事后等各个法律环节的把关。现在，这方面总体上还是“短板”，应加快推进。同时要加强公务员法律培训，提高应诉能力。