第1章 序(1)

管益忻

跨过四个年头，经过上百次修改的《关于国有企业改革的指导意见》，于2015年9月13日，由中共中央、国务院印发。随后两月，为之配套的各项重点改革文件相继出台。这个被称为“顶层设计”的文件，是指导和推动国企改革的纲领性文件，也是中国国企改革发展史上的里程碑。

重启国企改革的号角已经吹响，落实国企改革顶层设计，需要采取三项重要的步骤：第一，把国企改革顶层设计讲明白，讲透彻，以利国企干部职工的理解；第二，把改革的总体规划自上而下地转变为实施意见；第三，搞好试点，推动全局，把各项改革措施扎扎实实推向前。

现在放在读者面前的《国企改革顶层设计解析》一书，是我国目前唯一正式出版的关于解析国企改革顶层设计的著作，可谓应时之作。在新一轮国企改革背景下，其社会价值非常突出。这本书把文件分成60个要点进行解析，基本上回答了为什么要改革，改革的焦点是什么，怎样搞国企改革，影响国企改革的因素是什么等问题。为十五万家国企阐明改革的理论与观点，实是政府与企业管理者改革战略必读的指南。

在这本书中，李锦通过对《关于国有企业改革的指导意见》和主要配套文件的分析，阐述了国有企业改革的指导思想、基本原则与目标，陈述国企分类、现代企业制度、完善国资监管体制、混合所有制、防止国有资产流失等方面的观点。这些观点，多是在文件发表或者事件发生第一时间公开发表，是原汁原味的“实战”纪录，对每一项改革的前因后果都有阐述，使人们能够了解改革遇到过什么争论，分歧焦点是什么，顶层设计是怎样寻找到最大公约数，把这场决定中华民族命运的“关键一步”走出来的。我十分赞服李锦的超前的大局敏感、深厚的经济学素养、善于提出对策的能力和深入浅出而直爽明快的解读风格。

李锦的国企研究在近年间异军突起，是近五年来出现在我国媒体上最多、影响最大的国企学者，被媒体称为中国国企改革政策与新闻“第一解读人”、“国企舆论旗手”，在经济学界也引起广泛关注。在等待国企顶层设计出台的漫长时间，面对多方面的关注和非议，李锦回答媒体上千次访问，增信释疑，适应了信息社会对新闻疾迅而有深度的诉求，而且他的研究成果深受体制内外的媒体同样欢迎。在大众讨论政策和影响政策的互联网时代，彰显出很大的影响力，能动员更多的人关注国企改革。他的一些经济理论文章，在经济学家周报上先行发表，我常得先睹之快。

这本书的特点，最突出的是“顶天立地”的气势，站得高，抓得准。近几年的中央全会、两会、中央经济工作会与国资委会议，包括中央关于国企改革重大决策出台或者中央主要领导重要指示发表，李锦总是第一个站出来做出重磅解读，发挥舆论引领的“龙头”作用。习近平提出国资改革中“反暴利”问题，李锦马上做国企改革历史教训与混合经济“防暴”研究，提出改革方案与防止国有资产流失的文件同时出台的建议。习近平在东北关于国企的讲话，也是李锦第一个写出文章解读，并在新华网、人民网、新浪网、搜狐网等网站的首页头条发表。

其次，超前预测、敢于判断的胆识，觉悟早，出手快。作为一名在“文革”后期就在基层调研且随改革开放而成长起来的经济学人，他观察了改革全过程，目睹了中国政府和社会各界所采取的应对之策。他能发现哪些是有共性的，哪些是现在特有的；哪些是世界观，哪些是方法论问题，能立即做出判断。2011年分类改革被提出之后，国内的专家学者分歧是很大的，官方是禁谈的。然而李锦多方呼吁，独自坚持三年多，几十次对媒体发表观点，呼吁国企改革必须从分类开始，而且要列为第一项。最终，这个观点被写入文件中，且列为改革第一项，这是对李锦研究的一个认可。

再之，李锦具有很强的逻辑分析能力，常一针见血，说得直爽、鲜明。他能够从极为复杂的现象中归纳出条理分明的合乎逻辑的发展事物轨迹。央企高管薪酬改革开始，他立即提出差异化标准，《京华时报》用一个整版发表他的“行政价与市场价”的观点，并提出市场化方向与职业经理人制度。

可贵的是，李锦摆脱了意识形态的影响，追求客观、实效。他根据自己多年研究的结论，提出不要纠缠于所有权，不要在“股多股少”上转圈子，要在所有权与经营权的分离上下功夫，他提出“两权分理——两把刀论”，这是他关于国企改革的核心思想，是属于他自己的东西，思想是自己的，语言也是自己的，他把这篇长文作为引论列于全书前面，有提纲挈领的功效。

一个学者要有精神、有思想、有激情，更要有正确价值观和使命感，讲究社会效果。2012年荣膺诺贝尔经济学奖的罗斯曾经说：“学者的两大义务，一是要光大先贤的重要思想，二是要让这些重要思想能够到达范围更广的听众。”李锦的《国企改革顶层设计解析》就是上述理念的体现。

全面深化国企改革关系到全面建成小康社会、中华民族的兴亡和全体国民的福祉。积极推进国企改革，包括学者在内的所有公民不可剥夺的权利、不可推卸的责任。李锦对国企改革顶层设计解析，将使得党和国家的重大决策得以深度传播，推动各项改革措施的落实。为此，我郑重推荐这本书。

是为序。

（作者为《经济学家》周报主编、清华大学新经济与新产业研究中心首席专家）

第一章 引论 国企改革的核心是“两权分开”——对《关于深化国有企业改革的指导意见》的理论思考李锦

国企改革顶层设计是2012年12月提出来的，已经跨过四个年头，经过上百次修改，到了2015年9月13日，终于揭开了神秘的面纱。国企改革是十八届三中全会以来的改革难度最大、争议最多的改革，思想观念、理论倾向和既得利益的冲撞阻隔，使其一再拖延公布期。《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》）这份文件公布后，对于国企改革焦点，人们各自做出自己的解释，众说纷纭，莫衷一是。我们并不指望国企改革有速效药，但是仍然为很多人的解读是否找到病根、是否能够解决问题而存有担心。也就是说，我为这场改革能不能有激发国企活力而担心。

从十八届三中全会以来，我做的是国企政策与新闻的解读人的事，接受过上千次媒体的采访。相关新闻发生后，我总在第一时间予以解读，每天都站在风口浪尖上，神经也难以松弛下来。围绕国有企业改革顶层设计的出台，理论界的分野暴露无遗，利益集团对自身的坚持表现充分，体制内外的需求差异明显。在杂音纷陈的舆论场上，重大事件出现时我们不能噤若寒蝉。作为学者，应当坚持正确的立场又要适应媒体的需要，更要符合客观规律，我要求自己做到始终坚守学者良心与思想的自主，恪守“以我为主，有的放矢，解疑释惑，引领社会”的追求，力求“讲真话，说新话、说自己的话”，因此内心备受折磨。

国有企业改革顶层设计，长期在“铁幕”中运行。这个被称为“纲领”和“里程碑”的文件，内容极为丰富，文件长达20页，分8大章节30项内容，其中国企改革的指导思想、基本原则和主要目标，归纳在第一章内。从第二章起对多个改革任务进行了概括性阐述。其中，在分类监管、国资委以“管资本”为主、股权多元化、国企整合的“三个一批”、整体上市、职业经理人等方面亮点频现。按照《指导意见》定下的目标，本轮国企改革给出的时间表是：2020年国有企业在关键性领域取得阶段性成果，国有企业公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国有企业。后三章则是对国有企业改革的保障，我因此称为国企改革“一四三”规划。当然，2020年是这个报告目标体系中唯一的数字，很多事落到实处，得有个过程。这个文件至少要管15年，但是总得提出个时间表，五年突破，是起码的和基本的要求。

显然，顶层设计在很多问题上已经找到最大公约数，文件中也用了很多“既要”、“又要”的词汇，方案明显是在各种不同的声音之间进行调和的产物，而这种看上去非常全面的表述，对操作的人来说，极容易失去对焦点的共识，也容易对什么也不干的人带来托词。因此，社会对其解读至今仍然呈现不同的声音，最大公约数带来最大的解读空间。

中国国资目前面临两项改革，一项是国资产业结构改革，一项是国资产权结构调整，这两者是相辅相成，互为关系的。这两项改革的同一目的，是寻取“活力”。而我们现在所说的国企改革通常是指产权改革。同样是产权改革，必须寻找一个焦点。在《指导意见》中出现最多的是改革、市场与监管三个词。“监管”这个词出现61次，“改革”这个词出现了50多次，“市场”这个词出现35次，显然市场化是贯穿全文始终的一条主线。然而市场仍然显得宽泛，聚焦点应当是国有企业的市场化经营，从所有权与经营权分开来寻找活力，最后落脚点是国企“活力”。方向，路径，目的，是国有企业改革顶层设计基本的和决定的要素，也是灵魂所在。我们的理论旗帜是经营权改革，而不是所有权改革。只有从理论上弄明白，实践上弄清楚，才不致自己把自己搞乱。

从2012年起，我便对媒体提出：国企改革焦点是经营权，必须将所有权与经营权分开。改革的办法是在所有权与经营权之间切两刀。一刀从组织体制上切开政府与企业的联系，一刀从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使得国有企业成为独立的市场主体，让其充满活力才可能成为现实。这就是我的“两权分离论—两把刀论”。

中国的国企改革有两条路可走，一条是所有权改革，一条是经营权改革。围绕国有化或私有化的学者基本上属于所有权改革论者。我持的是另一条路，经营权改革，把所有权与经营权分开，这是我的两把刀说的理论支持。

在我国经济体制改革整体上追求与市场经济融合的背景下，国家所有权和现实中的公共财产经营权的集中已经不符合现实了。因此，如果仅仅只是从现有的政治经济学理论和法律文本的意义角度来讨论国有企业活力的时候，国企改革的种种做法事实上就成了一个难以实现的目标。因此只有解决所有权与经营权分离，做到政府放权，我们才可能实现社会主义公有制与市场经济的融合。必须从根本上认识到现有理论与法律制度的缺陷、以及支持这种制度背后的指导思想也就是理论的缺陷，必须从指导思想的理论科学化和制度科学化入手，解决所有权与经营权分开问题，才能够找到解决国有企业的突破口。

一、国企改革研讨一年，“股多股少”成为焦点

十八届三中全会结束不久，我们的改革很快就遇到了分歧。这种麻烦是思想理论分歧的反应。

当时，有两件新闻引起媒体的青睐。一件是上海的国企改革方案公布；一件是中石化混合所有制打响第一枪，拿出30%的石油销售请外部资本进行混合所有制经营。

到了隔年三月，混合所有制改革的论坛铺天盖地，一直开到年底。然而，政府智库部门的研讨会，多围绕股权多少来讨论，一方以维护公有制为旗号，防止国有资产流失是主调；一方是鼓吹私有化，显露出消灭国企的意图。显然，讨论的焦点在所有权上，而不是经营权上；是要不要改革，而不是怎样改革。这些论坛，很多加上高层两个字，其实是花高层的钱，出自己的名。其实名也出不了，讲的都是文件上的话，几无新意，媒体对有地位而无实学的专家是根本不买账的。

我是1980年开始从事国企调查与研究的，我对“资本”这个词的研究曾经是下过功夫的。1995年，我在胜利油田住了58天，写出并出版《资本经营论》这本书，我把马克思“资本”这两个字的含义改写了，尽管冒了风险，社会终究接受了，党的十五大把“资本”这个词写进报告，出现9次。还获得山东省社会科学优秀成果奖。2010年底到北京，我在《中国企业报》总编辑任上组织了一场重树国企形象的战役报道。我发现，21世纪第一个十年，在国企改制红利、加入世贸组织、上市募集资金、国企发展多元化、房地产牛市和2009年的投资刺激等多重因素带动下，国企从亏损累累局面走出来，变得做大做强。2003年，中国大陆只有11家公司登上《财富》世界500强。而2015年，这一数字上升为106家，数量稳居世界第二，其中95家为国有企业。国企强则国家强，国企变化带来的信心是令人振奋的。我们的研究也是有话说的，一时间颇成气候。那次报道的文章受到多位领导的重视和批示。此后我研究国企改革五年，五年专做一事。渐渐地，我对于“新国企”这个词产生怀疑。新国企说法当然有道理，改革以来国民经济壮大了多少倍，然而也膨胀了多少倍，可怕的是所有既得利益者也一起壮大了。薪酬膨胀了多少倍，年薪达到上千万，暗地里是腐败能力膨胀了多少倍。既得利益者权力很大，于是改革就变得异常艰难了。我觉得国企“新”在生产力上，特别在规模与速度上，而在生产关系上并没有进入新的境界，腐败进入前所未有的地步。我们实在不好意思再做简单的歌颂了。