第8章 专题(7)
袁对其与清政府的连续性的强调既体现在上述闪烁其词的提法中，更体现在其行动之中。1913年2月22日隆裕太后去世后，袁世凯立即派国务员、前清大臣荫昌等进宫致祭。国务总理赵秉钧等军政要员也前往紫禁城吊唁。国务院发出两则通告，第一则要求国民进行哀悼，称“敬维大清隆裕太后，外观大势，内审舆情，以大公无私之心，成亘古共和之局”，第二则要求民国政府各官署下半旗二十七日，官员配套黑纱。民国政府为隆裕太后举行了隆重的“国葬”，尤其是在大和门前广场举行了一个特殊的“国民哀悼会”，参议院议长吴景濂在祭文中盛赞隆裕太后以尧舜禅让之心，赞同“共和之美”，哀悼会还宣布为太后设立铜像，表彰她为共和所立下的功勋。袁所做的这些安排，都提示我们他内心真正的确信。
其他党派与报界对民国政府的两种正当性来源的争论，也一度引发冲突。1912年7月6日，君宪派人士主导的《国民公报》刊登时评，称南京临时政府为“假政府”。同盟会方面则认为《国民公报》不承认清帝逊位前的南京临时政府的合法性，其心可诛。当日，《国风日报》白逾桓（同盟会干事）、《民主报》仇亮（同盟会员）、《国光新闻》田桐（同盟会干事），纠集了包括了《民主报》、《国光报》、《民意报》、《女学报》、《亚东新报》等七家报纸的工作人员一行人，浩浩荡荡前往《国民公报》报馆声讨，痛殴《国民公报》经理徐佛苏、主笔蓝公武，捣毁报馆机器财物。《国民公报》从次日起停刊，连带着该馆代印的《新纪元报》等几家报纸也一并停印。
作为革命派政统观念产物的《临时约法》
尽管革命派与北洋集团就政统来源有巨大的认识分歧，但就法统而言，双方都承认1912年南京临时参议院制定的《中华民国临时约法》是当时适用的临时宪法。但这一宪法是南京临时参议院为约束北洋集团单方面制定的，立宪过程并无北洋集团参与。而当它一旦开始生效，北洋集团就发现处处受掣肘。
汇聚在南京的革命派就采用何种宪政体制，从一开始就存在巨大的意见分歧。孙文主张美国式总统制，而宋教仁主张议会制（即责任内阁制）。但随着南北议和的进行，由袁世凯出任民国临时大总统已成定局，宪法讨论的性质就发生了变化，革命党人最紧迫的考虑，变成了如何利用宪法来约束袁世凯。因而，孙文的态度发生了一百八十度的大转弯，从赞成总统制转向赞同议会制。[24]这种转向本身，颇能表明南京方面“因人设法”的特征。
而对袁世凯来说，这个法从一开始就与他的实力不匹配，束手束脚。他既不能解散议会，也不能自主任命国务员，他的命令需要经过国务员的副署才能生效，国会在财政与外交上的一系列监督权力，都让他难以迅速地作出行政决定。当然，袁在一开始并没有充分意识到这些束缚，但随着他展开行政，这些束缚就马上凸显出来。
《临时约法》通过不久，1912年3月10日，袁世凯在北京宣誓就职临时大总统后，当即发布大赦令。[25]这一行为放在中国朝代更替的语境当中，无疑具有强烈的象征意义，即一个新朝代的开始。然而袁世凯在行使这一权力的时候，既没有经过南京临时参议院同意，也没有经过国务员副署，这明显违反了《临时约法》的规定。南京方面伍廷芳等人提出质疑。好在南京临时参议院对袁仍有相当善意期待，没有追究这件事，而是对大赦令给予了追认。[26]
但接下来的事情就不同了。唐绍仪内阁中同盟会会员占到一半，唐绍仪又认真执行国务员的副署权，这就对袁世凯构成很大制约。袁世凯通过种种手段，迫使唐绍仪辞职。为了让参议院通过陆徵祥内阁名单，袁世凯煞费苦心，但组阁成功之后，总理陆徵祥很快遭遇到了参议院的弹劾，称病住院。代理总理赵秉钧拼命与同盟会拉关系，才得以“转正”，组阁成功。凡此种种，都让袁世凯深感《临时约法》束缚之森严。1913年袁世凯为解决财政危机向四国银行团借款，就故意绕开了国会。但被国会发现之后，还是造成了一场宪政危机，最后袁只有借助进步党搅局来避免国会的报复。
北洋政府的开局并不顺利。它面临着沉重的内外压力，如蒙藏分离势力与俄英列强勾结制造的边疆危机、遣散南方30万军队的财政压力、中原的白朗起义等等。面对内外危机，袁世凯迫切需要集中行政权力来应对危机。在这一背景下，《临时约法》对总统权力的束缚日益显得难以令人忍受。
1913年立宪讨论及其失败
在1913年新组建的国会中，国民党人占据多数，不仅掌握了立法权，而且对行政权也虎视眈眈。国会正是在这一形势下开始制宪，行政与立法两权的冲突日益激化。袁世凯希望进一步扩展总统权力，革去国会对于任命国务员、大使、公使及缔结条约的同意权，争取自主制定官制权、紧急命令权以及财政紧急处分权等等。而由国民党人主导的国会制宪会议则希望建立以议会为中心的责任内阁制/议会制，使总统成为虚位元首——这意味着架空袁世凯的权力。
国会制宪会议从1913年7月讨论至10月底，形成《天坛宪法草案》。相比于《临时约法》，议会权力在以下方面有一些变动：第一，设立国会委员会，在国会闭会期间，全权代表国会行使各项权力；第二，国会获得宪法解释权；第三，区分了弹劾权和不信任权。仿效美国的制度，由众议院提出针对总统和国务员的弹劾议案，但并没有遵循由参议院在最高法院首席大法官主持下进行审理的美国范例。对弹劾出席人数和表决人数，也比《临时约法》标准更宽，对国务员更是如此。弹劾可针对国务员的一切违法行为进行，受弹劾后免去职位并剥夺公权。而在不信任权的行使上，也降低了门槛，列席员过半数即可通过不信任议案，但对列席人数没有规定，推定按照一般议事规则，过半数开议。如此，在极端情况下，只要四分之一以上议员赞成，即可倒阁。
在制宪过程中，袁世凯就两项权力反复与制宪会议进行交涉，一项是总统不经国会同意任命国务员的权力，另一项是大总统对于国会的解散权。这两项权力并非不合责任内阁制的要求：总统任命国务员需经议会同意，是总统制的要求，但并非典型的责任内阁制的要求；而行政首脑解散议会的权力，原本就是责任内阁制的核心制度之一。但最终在《天坛宪法草案》中，袁的这两项关键权力没有得到实现。对于前者，《天坛宪法草案》要求“国务总理之任命，须得众议院同意。国务总理在国会闭会期间出缺时，总统经国会委员会之同意，得为总理之任命”。此外规定，国务员受到国会不信任决议时，大总统必须免其职。对于后者，《天坛宪法草案》规定，总统解散众议院必须得到参议院三分之二同意。将门槛增加到三分之二后，总统解散议会几无可能。
在权力要求得不到制宪会议满足之后，10月25日，袁世凯通电各省军民长官，反对《天坛宪法草案》，谓“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”。[27]各省长官多属北洋集团，许多人在回复中提出解散国民党、取消国民党议员资格与《天坛宪法草案》。11月4日，袁世凯即以国会议员与“二次革命”乱党勾结为名解散国民党，剥夺国民党籍议员资格438人。此令一出，国会达不到开会所需的半数，运作必将陷入瘫痪。于是众参两院相继向总统提出质询，指出总统的法令存在极大的法律瑕疵：第一，叛乱的国民党与隶属国民党之议员是两回事，没有参与叛乱的议员仅因其国民党籍而受牵连，被剥夺议员资格，不合法理；有些前国民党议员早已脱离国民党，改入他党，有的在“二次革命”时已发表声明对国民党表示谴责，仍受牵连，更不合理。对于议员是否参加叛乱，政府也没有根据《临时约法》第二十六条，移交司法审判，查明其罪。第二，议员资格审查权属于国会两院而非政府，大总统并无权力取消议员资格；总统直接通知增补议员以填补空缺，也违反了《议院法》第十三条递补手续应由国会启动的规定。
12月23日，国务院对两院质询作出正式答复。答复书从内容上可以分为两个实质部分，第一关于质询程序，第二关于实体问题。答复书首先讨论法律程序：首先，议会的质问权的行使应以《临时约法》与《国会组织法》两部根本法为主，《议院法》为从。《临时约法》第十九条与《国会组织法》第十四条规定质问权为议院职责之一，但并非议员职责之一，所以不论《议院法》中对质询书联署人数下限作出何种规定，质问权的行使不能不由议院提出。但议院要开会，就必须达到法定人数。既然现在议院达不到法定人数，那就无权作出质询。其次，11月13日，两院议长已经正式通告，由于两院议员不足法定人数， 从14日起停发议事日程。既然议事日程都已经停发，两院再提出质询，于程序不合，此其二。国务院在此就像一个刑事案件的律师一样，试图通过找警察的程序错误而驳回起诉。联署议员质问的是：政府取消部分议员资格，以至国会达不到合法半数，正当依据何在？而政府的反驳是：既然没有半数，就不合程序，连质问权也没有，政府没有答复义务。
但答复书还是用了一段文字，以“例外状态”来说明袁世凯的理由。“盖以议员多数而为构成内乱之举，系属变出非常，不特《议院法》未规定处理明文，即各国亦无此先例……事关国家治乱，何能执常例以相绳。”[28]联系事情的前因后果来看，这一“例外状态”的宣布，不过是引爆一颗在1913年“二次革命”中就已经埋下的政治地雷。在宋教仁被刺案尚处于司法阶段时，南方的国民党人匆忙起兵反袁，遭到全面镇压。在当时，国民党人的失败不仅仅是在军事上，在法理和舆论层面也是如此。从法理上说，未穷尽法律上的救济手段即诉诸暴力，难免被界定为“叛乱”；从舆论上说，政权过渡刚刚完成，百业待兴，人心思定，尤其是士绅与商人，尤其渴望获得一个和平安定的政治环境，以休养生息。“二次革命”平息之后，整个舆论环境对袁世凯比较有利，袁原本就有机会解散国民党，但袁并未这样做，可见其对国会中的国民党人（他们多数仍留在北京与袁合作）仍有所期待。但国会中的国民党人并未因其南方同志“武斗”的失败而放弃“文斗”，《天坛宪法草案》仍明显表现出了架空袁世凯权力的态势。至此，以“叛乱”为由宣布“例外状态”，就成了袁世凯的最后手段。
从表面现象来看，袁世凯毕竟还是承认国会的“庄严神圣”，并安排了议员的递补。但早在1913年10月26日，袁世凯就已经下令组织一个辅政机关“中央政治会议”，讨论国家大政方针。至1914年1月，经过中央政治会议讨论，袁世凯下令完全解散国会两院。解散的理由是：议院既然不过半数，国会就无法召开；要递补议员的话，需要花费较长时间。但国会之前已经开会9个多月，远超过常规会期（4个月），如今等待递补议员，时间再度延长，就过度偏离正常状态了。而且从程序上说，1913年11月13日两院议长已经发出停发议事日程的通告，议事早已停止。通告劝各议员“与其听个人之浮沉无定，致启国民以轻视国会之心，何如求机关之进步改良，尚留国民以尊重国会之地”。[29]在同一时期，梁启超曾向袁世凯进谏：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”[30]但袁世凯没有采纳。
总统集权体制的诞生
为何要抛弃1912年《中华民国临时约法》，重起炉灶重新设计一个宪法？对此，从外在权力政治角度的解释已经汗牛充栋，但鲜有从内在视角进行解释：袁世凯自己为这次宪政改革提供了什么样的合法性论证？
在1914年3月18日特别制宪会议“约法会议”开幕式上，袁世凯发表演说，攻击1912年《临时约法》：“查《临时约法》为南京临时参议院各省都督指任参议员所议决，无论冠以临时之名，必不适用于正式政府也；即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。”这实际上是从程序与实体上对《临时约法》作出了否定。
5月1日袁公布的《对于增修〈约法〉之意见》又进一步解释：“夫以吾国领土之广，人民之众，国家之财政，人民之生计，复日趋于贫穷；加以纪纲废坠，法制凌杂，行政之秩序，既纷若乱丝，地方之情形，尤危若累卵。积以上种种险象，几于不可终日。而溯厥由来，仍无非《约法》上行政权薄弱之所致。”[31]从国民心理上，民国初创，国民“责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻”。政府有责而无权，不能办成事情，有违国民期望，“群情因之涣散，恐为大乱所由生”。[32]袁世凯要求宪法的制定必须符合国家的传统与国民心理，而不能反其道而行。