第4章 公共部门战略管理

4.1 复习笔记

一、公共部门战略管理的性质

1．战略与战略管理

（1）战略的含义

战略是指一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而战术或策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。

（2）战略管理的含义

战略管理是指管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。

2．战略管理的特征

（1）战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。

（2）战略管理着重于较长远和总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。

（3）战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。

（4）战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理并不是一种采用精密、明晰的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉对于制定良好的战略决策至关重要。

（5）战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。

（6）战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考的特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”是指脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。

3．公共部门重视战略管理的原因

（1）更加复杂和不确定的环境。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。

（2）公共部门角色的变化。从20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，相反，“小政府”无论在理论或实践上均获取了人们的认同和支持。

（3）国际化和国际竞争力的挑战。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。

（4）公共利益的挑战。公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。

二、战略管理的过程

1．战略管理过程

指战略管理活动客观的、逻辑的和系统的过程和步骤。战略管理过程在本质上是一个促进学习和行动的过程，而不只是一个正式的控制系统。

2．战略管理过程的主要环节

（1）环境分析。主要任务是运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。

（2）战略规划。指在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程，战略规划的主要内容有：

①展现愿景和确认、陈述任务；

②确认重要的环境变化及趋势的议题；

③决定机关要强调的主要价值；

④选择重大的关切性议题领域；

⑤设定基本的、明确的策略方向；

⑥选择恰当的策略；

⑦创设执行这些策略方向的行动议程。

（3）战略实施。指建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。主要包括的活动有：

①明确实际目标与进展的指标；

②进行有效的资源配置；

③建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；

④建立和发展有效的沟通与协调机制；

⑤促进变革，克服变革的阻力；

⑥通过社会及政府营销，促进战略实施。

（4）战略评估。指监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：

①检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。

②衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。

③战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。

三、公共部门战略规划与战略管理

1．战略规划与战略管理

（1）战略规划。指组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。

（2）战略管理。指管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，也可以将其理解为制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。

（3）战略管理与战略规划的区别

①侧重点不同。战略规划的重点是制定最优战略决策，而战略管理的重点是生产战略成果。战略规划是管理计划，而战略管理是管理的结果。

②表现形式不同。战略规划是一个分析过程，而战略管理是一个组织的行动过程。

③内涵不同。战略规划的重点集中在商业、经济和技术方面的变数。战略管理的重点扩展到心理学，社会学和政治变数。

④涉及的范围不同。战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。

2．战略规划的过程

图4-1展示了一个规范性的战略规划模式。

（1）发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值、需要介入的单位和人员，特定的步骤以及方法等。

（2）确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。使命乃是组织存在的目的，而战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。规划者要在利害关系人分析的基础上，明确组织的使命，回答如下问题：

①我们的角色是什么；

②我们所要满足的社会及政治需求是什么；

③我们如何行动去满足这些需求；

④我们应如何回应利害关系人；

⑤我们的主要价值为何；

⑥我们不同于其他组织的条件为何。

（3）进行SWOT分析。主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作出最好的回应。

（4）确认组织所面临的战略议题。战略议题，乃是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织或管理发生影响。本阶段的主要工作乃是确认组织面临的这些基本政策选择，包括列举战略议题的清单，并以优先顺序予以排列。

（5）战略选择。在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。

3．SWOT分析与战略规划

（1）SWOT分析是指通过了解组织自身的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，从而制定良好战略的方法。其中，S代表strength（优势）, W代表weakness（弱势）, O代表opportunity（机会）, T代表threat（威胁）, S、W是内部因素，O、T是外部因素。SWOT分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。

（2）建造SWOT矩阵的步骤

①列出组织的关键外部机会；

②列出组织的关键外部威胁；

③列出组织的关键内部优势；

④列出组织的关键内部弱点；

⑤将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；

⑥将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；

⑦将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；

⑧将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。

（3）SWOT矩阵不同的战略匹配

①优势—机会（SO）战略

SO战略是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用WO、ST或WT战略而达到能够采用SO战略的状况。

②弱点—机会（WO）战略

WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。

③优势—威胁（ST）战略

ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。

④弱点—威胁（WT）战略

WT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略，一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织的确处于不安全或不确定的境地。

四、公共部门战略管理的问题与改进

1．战略管理在公共部门应用的正面效果

（1）提供战略性发展方向。战略管理集中于组织本身的能力与外部环境，对于组织未来发展的愿景提供了战略性的前瞻性的思考，为组织的发展提供了战略方向。

（2）指导资源配置的优先顺序。任何组织都是在资源稀缺状况下进行运转的，在资源有限的情况下，如何将有限资源运用于发展的关键领域是管理者必须进行的选择。通过战略管理，可以将有限资源用于战略性、关键性的发展领域。

（3）强化组织对环境的适应能力。战略管理十分重视对环境的感知、分析与判断，十分重视对外部环境变迁的管理。这种特性有助于组织在动荡、多元、复杂环境下的运作和管理，有助于强化组织的适应能力。

（4）设定了追求卓越的标准。战略管理为组织设计了一套未来发展的愿景，可以为组织的运作设计追求卓越的标准，为组织发展定位。

（5）提供了控制和评估的基础。战略管理十分重视战略执行与评估问题，这为评估组织的绩效，实施控制提供了良好的基础。

2．公共部门战略管理的问题以及限制

（1）公共部门战略管理的问题及限制

①政府任期的短期性和行动取向。政府是有任期的，在2～4年的政治任期之内很难发展长期战略。

②公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。法律确定了政府机关在什么时候、什么地点将如何做。战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，的确该阐明立法意图。

③公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。

④可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析方法如成本—效益方法也不能抓住那些无形的东西。

⑤公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。

⑥由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。

⑦与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。

（2）公共部门战略管理的改进

①公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，发展前瞻性思考。

②政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。

③在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。

④重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利益。

⑤追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可以接受的战略实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好得多。

⑥殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可能的。得到成功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。