第4章 社会保障基金
4.1 复习笔记
一、社会保障基金概述
1．社会保障基金的界定及分类
（1）社会保障基金的界定
社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中提存、积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度得以确立并能够解决特定社会问题的物质基础。
（2）社会保障基金的分类
①按基金运营管理方式分类
a．财政拨款形成的社会保障基金
财政性社会保障基金直接来源于国家税收，通过经常性预算和财政拨款的形式形成，其结构与功能，通常取决于国家的社会保障规模以及财政体制与相关社会保障制度的结合程度。
b．强制性征缴形成的社会保障基金
强制性征缴形成的社会保障基金是指政府依照社会保障或相关立法，强制要求雇主、雇员或规定范围的国民缴纳社会保障费（税）形成的社会保障基金。
c．多元组合形成的社会保障基金
多元组合形成的社会保障基金是指国家和政府通过多种渠道筹集到的社会保障资金。社会福利基金是多元组合形成的社会保障基金的典型代表。
②按社会保障项目的专门用途及其功能分类
a．社会救助基金
社会救助基金是指国家通过经常性预算和财政性拨款等形成的，专门用于救助困难群体的社会保障基金。根据资金的来源渠道，社会救助基金可以分为政府财政性基金和民间慈善基金。
b．社会保险基金
社会保险基金是指用于保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本需要的基金。社会保险基金一般由老年遗属残障保险基金、健康护理保险基金、失业保险基金、工伤保险基金等构成。社会保险基金的来源有：国家、雇主、劳动者个人；负担方式有：三方负担型、双方负担型、单方负担型。
c．社会福利基金
社会福利基金是指国家和社会用于提高人民物质和精神文化生活水平而建立的社会保障基金，包括财政性福利基金、社会化福利基金和企业自有的福利基金。社会福利基金的目的是保障和维持社会成员一定的生活质量，是高层次的保障。
d．军人保障基金
军人保障基金是为实施军人社会保障而筹集、积累的资金，它包括优抚基金、安置基金、军人保险基金等。
e．全国社会保障基金
中国政府于2000年9月建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”。全国社会保障基金作为国家社会保障储备基金，在社会保险基金和社会救助基金出现财务危机时，充当着补充、调剂基金的作用。全国社会保障基金的来源主要有中央财政拨款、国有股减持收入、彩票发行收入和包括经营收益在内的其他收入。
2．社会保障基金的性质
社会保障基金是从国民收入的初次分配和再分配过程中形成的一种消费性社会后备基金。从社会保障基金的运行看，国民收入经过初次分配形成国家、企业或集体、个人的原始收入，再通过政府财政拨款、企业或单位统筹以及个人缴费等再分配方式建立社会保障基金；然后，根据一定的法定条件对不同项目的社会保障对象提供经济补偿或福利服务，通过对一部分国民的收入进行分配和再分配，从而改变国民收入原有的比例，使国家、企业和个人三者之间的分配比例发生变化，即将一部分原属于国家和企业的份额转移到个人消费领域。
二、社会保障基金的筹集
1．社会保障基金的来源
（1）政府财政支持
国家财政对社会保障的支持可以概括为三种方式：
①财政拨款，即政府直接拨款实施社会保障项目，社会救助基金、军入保障基金及有关公共福利基金主要由政府财政拨款形成。
②实行税收优惠或让利，这是一种间接资助形式，它又可以分为三种形式：国家允许社会保障机构强制地向企业和个人征收税前社会保险费，国家对社会保障机构筹集的基金实行免税优待，以及对社会保障对象享受的社会保障待遇不征税。国家让利表现为国家对存储于国家金融机构的社会保障基金，或对社会保障机构用于投资的资金，给予较高的利率优惠。③承担社会保障管理费用。
（2）雇主和个人缴费
①雇主承担社会保障责任的方式就是为其雇员向社会保险机构缴纳社会保险费。它一般按雇员工资总额的一定百分比缴纳，由社会保险机构依法强制征收。
②个人负担的社会保障费用包括两个方面：
a．法定社会保险制度通常要求劳动者承担相应的缴费义务；
b．社会成员在享受有关社会福利尤其是社会服务时，也可能需要承担有限的付费义务。
（3）社会筹资
社会筹资的渠道主要有社会捐赠和发行彩票。
①社会捐赠是许多国家筹集社会保障资金的一个非正式的却又非常流行的渠道，其特点是以善爱之心为道德基础，以自愿捐献为基本特征，由民间慈善公益团体负责征集并用于各种社会救助与福利事业。
②发行福利彩票是许多国家筹集社会保障基金的经常性渠道。它完全由公众自由参与，所筹集的资金用于兴办各种社会福利事业，是对政府社会保障基金尤其是社会福利基金的重要补充。
（4）其他渠道
包括社会福利服务收费、基金运营收益、发行特种国债、国际援助等。随着社会保障制度对市场机制的重视与利用，适当收费成了社会福利事业的重要财政来源，而基金运营收益则成了基金制社会保障制度安排的重要保证。
2．社会保障基金的筹措方式
（1）征税方式
征税方式是政府根据国家立法规范，运用行政权力采取税收形式强制筹措社会保险资金的一种筹资方式。
（2）收费方式
收费方式是指政府职能部门依据有关法律规范，强制向企业与劳动者征收并用于特定社会保障项目的筹资方式。
（3）强制储蓄方式
强制储蓄方式也称个人账户制，是指雇员和雇主按规定的缴费率将社会保险费存入为雇员设立的个人账户，需要时按规定从个人账户中支取的一种筹资模式。
（4）其他方式
①发行福利彩票，可以募集到相当数量的社会保障基金；
②向服务对象收取一定的服务费用；
③社会募捐。
三、社会保障基金的给付
1．社会保障基金给付原则
（1）保障受保障者基本生活需要的原则
保障基本生活需要要求社会保障给付水平标准既不能过高，给经济、财政带来沉重的负担；也不能过低，以致无法实现保障功能。
（2）随物价变动调整待遇水平的原则
社会保障基金给付的标准需要随物价的变动而调整，其目的还是在于保障社会成员的基本生活需求，不至于因物价上涨而导致生活水平下降。
（3）共享经济增长成果的原则
社会保障待遇给付还应当尽可能地通过扩大制度的覆盖面来使全体国民不同程度地得到保障，让全体国民分享经济发展的成果。
2．社会保障基金给付方式
（1）货币支付
社会保障基金基本上以货币形式筹集，同时货币作为一般等价物具有很大的灵活性和适应性，领取者有较大的自由支配空间，所以，社会保障基金的给付方式大部分采取货币形式。
（2）实物支付
实物支付是指政府直接为社会成员提供特定物资的一种社会保障给付方式，这种给付方式在社会救助、社会福利与军人保障制度中都有不同程度的采用。
（3）服务支付
服务支付是指通过为所需要的社会成员提供服务及服务设施而实现保障目的的一种社会保障给付方式。
3．不同种类社会保障基金的给付
（1）社会救助待遇给付
社会救助待遇给付是指社会成员在陷入生存危机或不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的物质帮助。社会救助待遇的给付需要满足两个条件：
①社会成员确因发生不可抗力而致基本生活来源中断，或因丧失劳动能力而无生活来源，或因负担过重等因素造成生活低于一般水平；
②个人提出申请，并经调查，确属需要救助。
（2）社会保险待遇给付
社会保险是现代社会保障体系中最重要的子系统，它以现金给付为主、服务支付为辅。尽管各社会保险项目性质一致，但在待遇给付方面却存在着较大差异，并需要采取不同的手段才能完成这一环节的任务。
（3）社会福利待遇给付
在社会福利待遇的实现形式中，主要是提供设施和服务，货币形式比较少见，只在社会福利体系中发挥辅助作用。提供设施是指政府和社会通过举办各种社会福利事业，兴建福利设施，以提供服务的形式来体现社会福利待遇。
四、社会保障基金投资运营
1．社会保障基金投资运营的必要性
（1）它有利于社会保障基金的保值增值；
（2）它有利于减轻政府、企业和个人的负担；
（3）社会保障基金投资运营，还可以促进社会经济的发展。
2．社会保障基金投资运营风险和投资原则
（1）社会保障基金投资运营风险
①系统性风险
社会保障基金投资运营中的系统性风险是指对基金而言是外部的、无法在组合投资中被分散的风险，是所有投资者要承担的、由市场共同性因素所影响的风险。系统性风险主要有政治风险、政策风险、利率风险、经济周期风险、购买力风险和市场缺陷风险。
②非系统性风险
社会保障基金投资运营中的非系统性风险是指风险来源为非全局性、理论上可以通过基金管理者的操作进行防范、化解的具体风险。非系统性风验主要表现为投资项目风险、流动性风险和管理风险。
（2）社会保障基金投资原则
社会保障基金管理和运营在投资时往往把安全性原则放在首位，同时遵循收益性原则、分散投资原则，并兼顾流动性原则，力求在保证基金投资安全的前提下，达到收益最大化。
①安全性原则
社会保障基金投资运营的安全性原则是指社会保障基金投资经办机构必须绝对保证用于投资的社会保障基金能够按期如数收回，并取得预期投资收益。
②收益性原则
收益是社会保障基金实现自我增值的重要途径，也是衡量社会保障基金投资成败的关键指标。
③分散化原则
社会保障基金投资运营必须遵循分散投资的原则，要考虑多元化的投资组合方式，以分散投资风险，并促使社会保障基金的投资运营在总体性、长期性、稳定性基础上实现安全增长。
④流动性原则
社会保障基金需要保持一定份额的基金能够及时满足社会保障待遇的给付。因此，社会保障基金在投资运营过程中，需要选择流动性较好的金融工具进行投资。
3．社会保障基金投资工具
（1）金融投资①储蓄存款
储蓄存款是指社会保障基金管理机构把基金存入银行，以取得一定利息的投资方式。储蓄存款的优点是安全可靠，投资风险相对较低，收益稳定，流动性较好，而且操作简便，省事省力。其缺点是收益相对偏低，不能有效化解通货膨胀的威胁。
②债券
债券分为政府债券和企业债券两种。
③股票
股票是股份证书的简称，是股份公司为筹集资金而发行给股东作为持股凭证并借以取得股息和红利的一种有价证券。
（2）实业投资
不动产投资在经济持续发展的情况下可以保证有较高的盈利率，安全性也有保证，能在一定程度上防范通货膨胀风险，但一般投资周期长，流动性也差。
4．社会保障基金运营方式
（1）稳健型运营方式
稳健型运营方式是指基金的运营在规避运营风险的前提下获得投资收益，选择的投资项目主要集中于风险较低、收益稳定的银行存款、债券投资、信托理财等项目上。
（2）风险型运营方式
风险运营方式是指基金以追求投资收益最大化为目标的一种投资方式，选择的投资项目主要是高风险、高收益的项目，包括股票、房地产、实业或者创建投资基金。
（3）组合型运营方式
组合型运营方式是指采用稳健运营与风险运营相结合的组合运营方式，是社会保障基金投资方式中最普遍的一种。不同国家基金投资的方向和比例不同，在资本市场成熟、发达的条件下，股票与债券占有较大比例，其次才是其他投资工具。
五、社会保障基金管理体制
1．社会保障基金管理机构
（1）纵向分类
①高层管理机构，主要负责社会保障的全面立法，制定社会保障政策，实施监督，属于领导和决策层次；
②中层管理机构，负责具体贯彻社会保障的立法和政策，制定地方性实施细则和补充规定，属于辅助和传递层次；
③基层管理机构，其职责是执行国家法令和上级机关的要求，属于社会保障的执行层次。
（2）横向分类
①社会保障主管机构，负责社会保障政策的决策和协调管理；
②社会保障经办机构，负责社会保障费的征缴和发放；
③社会保障基金经营机构，负责社会保障基金的投资运营和保值增值；
④社会保障监督机构，负责对社会保障事业实施全面的监督管理。
（3）按管理形式分类
①政府部门直接管理的独立机构以及在政府监督之下的自治性的各种协会
这种形式通常由政府内的一个或几个部门管理和监督社会保障政策的实施，社会保障业务由政府部门直接管理的独立机构承担。
我国社会保障基金的管理体制可以概括为“分类管理”和“分散管理”两个特征。分类管理是指我国社会保障基金基本上按照社会保障项目的分类进行管理的；分散管理是指我国社会保障基金由不同的部门进行管理。
②由受政府委托管理社会保险业务的工会组织
这种形式通常由政府指定的部门进行监督，社会保障业务的具体经办由自治性的各种协会（理事会或基金会）进行管理。
2．社会保障基金管理模式
（1）政府集中型管理模式
政府集中型管理模式是指由政府或政府委托的公共管理部门负责社会保障基金的管理。这种管理模式具有规模经济效应，降低了管理成本，最大限度地实现了国家、社会的发展目标；但也容易引发效率低下、基金收益率低及被挪用等问题。
（2）私营竞争型管理模式
私营竞争型管理模式是指政府运用市场规则，由私营的基金管理机构管理社会保障基金，政府的职责在于监督。这种管理模式受政治影响较小，因而可以产生最佳的资金配置，使得投资收益最大化，有助于国内金融市场的完善和发展；但是市场竞争也容易导致管理成本上升，同时分散化的私营投资管理往往导致经济的规模效应消失。
3．社会保障基金的监管
（1）社会保障基金监管的定义
社会保障基金的监管是指国家授权专门机构依法对社会保障基金的征缴、运营、发放等过程进行监督管理的过程，是社会保障基金管理过程中的重要一环，是确保基金安全并实现保值增值的必不可少的过程。
（2）社会保障基金的监管目标
基金监管的目标简单地说就是为了消除或降低不安全因素，最大限度地保障基金的安全。具体来说，基金监管要达到维持劳动者合法权益、确保基金安全完整、实现基金保值增值和维持社会稳定的目标。
（3）社会保障基金监管的主要内容
①建立和完善社会保障基金投资运营规则、机构资格认定和制定规范运营机构运作的各类准则；
②通过具体的监管方式和手段，监督实施各类基金管理规则，实现对社会保障基金运营的有效监管。
（4）社会保障基金监管的基本原则
①安全性原则
这一原则要求社会保障基金的监管必须以维护社会稳定为目标，这是基金监管的首要原则。
②法制化原则
这一原则要求用法律确定监管对象的权利、义务以及管理和运营的行为标准，用法律确定监管机构的法律地位、监管职责及行为标准和管理办法，用法律确定监管机构与其他机构之间的关系。
③公正性原则
这一原财要求监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法律规章为准绳，运用行政、经济和法律手段，对经办机构及有关机构的违规违纪行为予以监督检查。
④独立性原则
这一原则要求监管机构与监督对象、其他机构既要密切合作，又要划清职责界限，互不干涉；监管机构对经办机构和运营机构执法时，应保持相对独立性。
⑤审慎性原则
这一原则要求监管机构的监督检查要适度，要管而不死、活而不乱。
⑥科学性原则
这一原则要求监管机构必须运用先进的科学技术手段，建立健全法律体系和监测评估体系，做到监管科学合理。
（5）健全的管理体制的特点
①有一个统一的国家社会保障行政主管部门，或有一个或数个主管不同类型的社会保障项目的行政主管部门；
②社会保障主管部门与社会保障经办机构要严格分开，后者要接受前者的监督；
③制定完善和健全的法律法规体系，保障社会保障基金的运营安全，并实现基金的保值和增值。
4.2 课后习题详解
一、名词解释
1．社会保障基金（social security fund）
答：社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中提存、积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度得以确立并能够解决特定社会问题的物质基础。
2．养老保险基金（pension fund）
答：养老保险基金是为了应付未来不测事件，为了应付未来支付养老金的需要，确保养老保险项目顺利实施而有计划地积累、储备的资金及其利息。养老保险基金是为兴办、维护和发展养老保险事业而储备的专项基金，主要用于退出社会劳动后的老年人的基本生活。养老保险基金是一个综合的概念，它包括基本养老保险基金、企业补充养老保险基金和个人储蓄养老保险基金，是社会保险基金的重要组成部分。为确保基本养老金的按时足额发放，近年来中国政府努力提高基本养老保险基金的统筹层次，逐步实行省级统筹，不断加大基本财政投入。
3．现收现付（pay as you go）
答：现收现付又称统筹分摊方式，这种方式以“横向平衡”原则为依据，先作出近年内需支付的保险费用的测算，然后以支定收，将这笔费用按一定的提取比例分摊到参加保险的各个单位。这种方式体现了社会保险互助互济的调剂职能，可避免物价上涨后基金贬值的危险。但由于只以现实收支为基础，对被保险者的权利义务关系缺乏数量上的长期规划，因此，当保险费用逐年增加，提取比例不断上升之后，可能出现企业、国家负担过重的困境。
4．完全积累（fully funded）
答：完全积累又称预提分摊方式，这种方式以“纵向平衡”原则为依据，在对一些有关的人口健康和社会经济发展指标进行宏观上的长期测算之后，将被保险者在享受保险待遇期间的费用总和按一定的提取比例分摊到整个投保期间，并对已提取但尚未支付的保险基金进行有计划的管理和运营。优点在于可以用长期积累的基金对付可预见的和未能预见到的风险，缺点在于积累的基金要承担保值增值的风险。
5．债券（bond）
答：债券是政府、金融机构、工商企业等机构直接向社会借债筹措资金时，向投资者发行，并且承诺按一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。债券的本质是债的证明书，具有法律效力。债券购买者与发行者之间是一种债权债务关系，债券发行人即债务人，投资者（或债券持有人）即债权人。债券是一种有价证券，是社会各类经济主体为筹措资金而向债券投资者出具的，并且承诺按一定利率定期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证。由于债券的利息通常是事先确定的，所以，债券又被称为固定利息证券。
6．股票（stock）
答：股票是指股份有限公司筹集资本时向出资人发行的股份凭证，代表着其持有者（即股东）对股份公司的所有权，这种所有权是一种综合权利，如参加股东大会、投票表决、参与公司的重大决策、收取股息或分享红利等。同一类别的每十股票所代表的公司所有权是相等的。每个股东所拥有的公司所有权份额的大小，取决于其持有的股票数量占公司总股本的比重。股票一般可以通过买卖方式有偿转让，股东能通过股票转让收回其投资，但不能要求公司返还其出资。股东与公司之间的关系不是债权债务关系。股东是公司的所有者，以其出资额为限对公司负有限责任，承担风险、分享收益。
二、复习思考题
1．社会保障基金可以分为几类？
答：根据不同的标准，社会保障基金被分为不同的种类，具体包括：
（1）按基金运营管理方式分类
①财政拨款形成的社会保障基金
财政性社会保障基金直接来源于国家税收，通过经常性预算和财政拨款的形式形成，其结构与功能，通常取决于国家的社会保障规模以及财政体制与相关社会保障制度的结合程度。一般来说，社会救助基金、社会福利基金和军人保障基金以国家财政资助为主导，甚至完全由国家财政拨款形成。
②强制性征缴形成的社会保障基金
强制性征缴形成的社会保障基金是指政府依照社会保障或相关立法，强制要求雇主、雇员或规定范围的国民缴纳社会保障费（税）形成的社会保障基金。强制性征缴形成的社会保障基金主要有各种社会保险基金，其来源于按工资额的一定比率征收的社会保险费（税），通常由雇主与雇员分担缴费责任，国家财政也视情况进行适当补助，是国家、雇主、雇员等在社会保险方面责任共担机制的具体体现。
③多元组合形成的社会保障基金
多元组合形成的社会保障基金是指国家和政府通过多种渠道筹集到的社会保障资金。社会福利基金是多元组合形成的社会保障基金的典型代表。社会福利基金是整个社会保障基金的一个有机组成部分，与财政性或强制性征缴形成的社会保障基金不同的是，社会福利基金在多数情况下都是一种混合型社会保障基金，其中既有来自国家财政拨款的份额，也有来自服务收费的份额，还可能有来自民间捐献或发行福利彩票的份额。
（2）按社会保障项目的专门用途及其功能分类
①社会救助基金
社会救助基金是指国家通过经常性预算和财政性拨款等形成的，专门用于救助困难群体的社会保障基金。根据资金的来源渠道，社会救助基金可以分为政府财政性基金和民间慈善基金。社会救助通常通过非供款与无偿援助的方式，为贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助，从而帮助他们摆脱生存危机，以维护社会稳定，促进和谐发展，具有最低保障性、救助对象普遍性、权益义务单向性、按需分配等特点。按社会救助项目分类，社会救助基金通常分为最低生活保障基金、灾害救助基金、失业救助基金、住房救助基金、医疗救助基金、教育救助基金等。
②社会保险基金
社会保险基金是指用于保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本需要的基金。大多数国家的社会保险基金由雇主与雇员缴费形成，同时，国家给予税收和利率优惠，以及适当的财政资助，体现国家、雇主和雇员三方责任共担的原则。社会保险基金一般由老年遗属残障保险基金、健康护理保险基金、失业保险基金、工伤保险基金等构成。在中国，由养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金构成。
③社会福利基金
社会福利基金是指国家和社会用于提高人民物质和精神文化生活水平而建立的社会保障基金，包括财政性福利基金、社会化福利基金和企业自有的福利基金。社会福利基金不同于社会救济基金，它的目的不是济贫，而是保障和维持社会成员一定的生活质量，因而是高层次的保障。中国的社会福利基金来源主要是财政拨款、企业自筹、发行福利彩票以及社会捐赠等。社会福利基金对保障社会成员的基本生活需要，促进社会公平，实现经济社会发展成果共享起着非常重要的作用。
④军人保障基金
军人保障基金是为实施军人社会保障而筹集、积累的资金，它包括优抚基金、安置基金、军人保险基金等。其中，优抚基金是指国家和社会筹集的、用于保障法定优抚对象的基本生活和褒扬军人、抚恤军烈属等的特殊社会保障基金；安置基金是国家和社会筹集的、用于退休军人安置的专项资金；军人保险基金是为了确保现役军人能够与地方社会保险制度接轨而筹集的专项资金，它主要来源于国家财政拨款。
⑤全国社会保障基金
为了筹集和积累社会保障资金，合理分摊社会保障转型成本，并更好地应对人口老龄化，中国政府于2000年9月建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”。全国社会保障基金作为国家社会保障储备基金，在社会保险基金和社会救助基金出现财务危机时，充当着补充、调剂基金的作用。全国社会保障基金的来源主要有中央财政拨款、国有股减持收入、彩票发行收入和包括经营收益在内的其他收入。
2．社会保障基金的主要来源有哪些？
答：世界各国的社会保障基金的来源并不完全相同。多数国家的社会保障基金由政府、雇主和雇员三方分担。除此之外，社会组织、企业和个人赞助，社会福利有奖募捐和互助储金会等也是社会保障基金的来源渠道。主要有三种负担方式：
（1）三方负担型。由雇主、雇员和政府三方负担，不少国家采取这种方式。
（2）双方负担型。一是雇主和雇员双方负担型，这是大多数国家采取的方式；二是由雇员和政府双方负担，部分国家的部分社会保险项目采取这种分担方式；三是由雇主和政府双方负担。
（3）单方负担型。绝大多数国家的工伤保险缴费均由雇主一方承担；而过去一些社会主义国家的国家保险则是由政府全部负担。
在一个国家内部，并不是只采取一种负担方式，大多是因不同社会保险项目的要求不同而多种负担方式并存。
3．社会保障基金的投资原则是什么？
答：社会保障基金管理和运营在投资时往往把安全性原则放在首位，同时遵循收益性原则、分散投资原则，并兼顾流动性原则，力求在保证基金投资安全的前提下，达到收益最大化。
（1）安全性原则
社会保障基金投资运营的安全性原则是指社会保障基金投资经办机构必须绝对保证用于投资的社会保障基金能够按期如数收回，并取得预期投资收益。社会保障基金是对保障对象未来给付的负债，是用来支付保障对象基本生活保障待遇的积累金，在被保险人遭遇事故需要这笔资金时，社会保障管理机构必须能予以给付。
（2）收益性原则
收益是社会保障基金实现自我增值的重要途径，也是衡量社会保障基金投资成败的关键指标。从理论上讲，由于通货膨胀、工资增长及替代率等因素的影响，也必然需要社会保障基金投资有较好的收益，这样才能使社会保障基金在不断积累的过程中不断增值。在实践中，要实现社会保障基金投资运营安全和收益的双重目标并不容易，因为通常情况下收益与风险呈正相关关系，两者很难兼顾。社会保障基金投资应该将投资的经济效益和社会效益兼顾起来，必须与政府的公共目标保持一致。
（3）分散化原则
社会保障基金投资运营必须遵循分散投资的原则，要考虑多元化的投资组合方式，以分散投资风险，并促使社会保障基金的投资运营在总体性、长期性、稳定性基础上实现安全增长。在社会保障基金的投资组合中，既要包括固定收益金融工具，又要包括权益工具；既要包括低风险的投资工具，又要包括高风险、高收益的投资工具；既要有中长期工具，又要有短期工具。对于进行国际投资的社会保障基金，还要考虑投资于不同国家或地区的金融工具。
（4）流动性原则
尽管社会保障基金的支出通常是有计划的，不会发生像商业性财产保险那样因突发性大灾害导致资金支付高峰的不确定性现象，但同样需要保持一定份额的基金能够及时满足社会保障待遇的给付。因此，社会保障基金在投资运营过程中，需要选择流动性较好的金融工具进行投资。社会保障基金投资不能一味地追求收益性而忽视流动性，这就要求社会保障基金投资经办机构要善于选择流动性较好的金融工具进行投资。
4．社会保障基金的主要投资渠道有哪些？
答：从各国社会保障基金投资运营的实践来看，可供选择的投资工具包括金融投资和实业投资两大类。
（1）金融投资
社会保障基金投资的金融投资工具包括储蓄存款、债券、公司股票、贷款、以资产为基础的证券和衍生证券等。
①储蓄存款
储蓄存款是指社会保障基金管理机构把基金存入银行，以取得一定利息的投资方式。储蓄存款有活期和定期之分，活期可随时提现，但利息较低；定期较活期利息高，但一般只能到期提取。定期又有时间长短之分，时间越长，利息率越高。储蓄存款的优点是安全可靠，投资风险相对较低，收益稳定，流动性较好，而且操作简便，省事省力。其缺点是收益相对偏低，不能有效化解通货膨胀的威胁。在社会保障基金刚刚进入资本市场时，储蓄存款所占比例较高，但随着投资工具选择的多样化，比重逐步降低，只用来做短期投资工具，以满足流动性需要。
②债券
债券分为政府债券和企业债券两种。政府债券有很好的信誉，偿还有保证，安全性强，无风险，而且在急需时可以随时变现，具有较强的流动性是社会保障基金的重要投资工具。同时，购买政府债券也为国家重点建设提供了资金，因而许多国家鼓励把社会保障基金投资于政府债券。政府债券的收益一般高于银行利息，但其投资收益也并不高，因而在社会保障基金投资中所占比例也不能太大。企业债券的风险一般处于政府债券和股票之间，收益也一般高于政府债券。企业债券的风险程度因企业的资信程度而不同，各国政府通常对社会保障基金投资的企业债券等级有所限制，以防止过高的投资风险。
③股票
股票是股份证书的简称，是股份公司为筹集资金而发行给股东作为持股凭证并借以取得股息和红利的一种有价证券。一方面股票代表的是对股票发行单位资产的所有权，它能够使投资保值增值；另一方面，投资股票的收入不像债券那样预先就确定了，而是随着企业和公司经营状况而不断变化，以货币表示的企业或公司的名义收入能够随着通货膨胀率作相应变化，从而保持其实际收入不变，这样，红利在一定程度上也能抵制通货膨胀的影响。但是，与银行存款、债券等投资工具相比，股票投资风险较大。它的风险主要来源于两个方面：股市的风险和股票发行单位的风险。股市的风险主要由整个经济形势决定；更主要的是来自股票发行单位的风险。
（2）实业投资
实业投资包括房地产、基础设施等不动产投资。
不动产投资在经济持续发展的情况下可以保证有较高的盈利率，安全性也有保证，能在一定程度上防范通货膨胀风险，但一般投资周期长，流动性也差。
各国实践表明，为回避高风险，成熟的社会保障基金通常采取多元化的资产组合，而资产组合形式又取决于资本市场的发育程度。
5．社会保障基金的监管原则是什么？
答：社会保障基金的监管原则包括：
（1）安全性原则
这一原则要求社会保障基金的监管必须以维护社会稳定为目标，这是基金监管的首要原则。（2）法制化原则
这一原则要求用法律确定监管对象的权利、义务以及管理和运营的行为标准，用法律确定监管机构的法律地位、监管职责及行为标准和管理办法，用法律确定监管机构与其他机构之间的关系。
（3）公正性原则
这一原财要求监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法律规章为准绳，运用行政、经济和法律手段，对经办机构及有关机构的违规违纪行为予以监督检查。
（4）独立性原则
这一原则要求监管机构与监督对象、其他机构既要密切合作，又要划清职责界限，互不干涉；监管机构对经办机构和运营机构执法时，应保持相对独立性。
（5）审慎性原则
这一原则要求监管机构的监督检查要适度，要管而不死、活而不乱。
（6）科学性原则
这一原则要求监管机构必须运用先进的科学技术手段，建立健全法律体系和监测评估体系，做到监管科学合理
4.3 考研真题详解
一、概念题
财政性社会保障基金[天津财大2007年研]
答：财政性社会保障基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。在现代社会保障制度中，最主要的责任主体是政府，政府财政拨款便成为社会保障基金的一个固定的、主要的来源。许多国家将社会保障基金直接纳入国家的财政预算。有的国家虽然社会保障基金在财政预算系统之外运行，也通过财政专户对其进行密切监控；有的国家建立了完全独立于国家财政预算系统之外的社会保险基金系统（如新加坡、智利等），国家财政仍承担对社会救济、社会福利事业的直接拨款责任，有时还对系统之外的社会保障基金给予适当的援助。
二、简答题
1．简述社会保障基金的特点和作用。[华中农大2009年研]
答：社会保障基金是社会保障制度的物质基础，是社会保障制度正常运转和社会保障目标得以实现的基本保证，它不但关系到国家和社会的稳定，也与每一个参保人切身利益相关。
（1）社会保障基金的特点
社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的资金。社会保障基金是国家为保障劳动者和公民的基本生存权利而建立的物质保障。它具有如下特点：
①强制性
社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定建立起的专用资金。无论其筹资渠道源于企业、个人还是政府，都具有强制性特点，任何单位、机构与个人都不能违反法律的规定，都不能强调自己的特殊性，躲避缴纳社会保障费的责任。
②储备性
社会保障制度是一个国家对特定系统性、纯粹性风险进行风险管理的方式，风险的防范需要事前储备充足的资金。无论社会保障基金采用哪种方式筹集，都具有储备性，不同的筹集方式只是在基金储备规模大小、基金应对风险周期长短与基金收支结构方面存在差异。
③互济性
社会保障制度作为针对特定风险的一种防范制度安排，决定了保障基金给付以特定风险为主要依据，部分社会保障项目的基金给付与给付对象承担的责任具有相关性，但也有部分社会保障项目不需要给付对象承担社会保障责任，也有权享受特定社会保障待遇，这决定了社会保障基金具有互济性特点。
（2）社会保障基金的作用
社会保障基金的作用主要可以从两个不同的角度来理解，其一是为社会保障制度的实施提供资金支持来稳定社会；其二是作为一种重要的货币资源，合理使用能促进国民经济发展。具体表现为：
①对全体公民提供基本生活保障，保持社会稳定
社会保障制度的目的是让每个公民免于贫困，当公民面临劳动能力缺失、疾病、重大灾害等情况时，可能导致部分家庭和个人陷人贫困。社会保障基金的给付能让陷入贫困的家庭和个人维持基本生活，有利于社会的稳定。
②对公民提供相关保障，有利于公民身心健康
社会保障基金的及时给付能保障公民的基本生活，在实现社会稳定的同时，还能够为公民提供相应的保障措施，使其顺利回归社会生活，有利于公民的身心健康。
③发挥基金的资源要素功能，促进经济发展
社会保障基金作为一种货币形态的资源，通过各种资金融通渠道，不仅能实现自身的保值增值，而且对促进国民经济的发展具有重要作用。
2．试比较社会保险征税模式与征费模式。[人大2004年研]
答：（1）征税模式
税收是国家财政基本的、稳定的来源，其特点是标准统一、强制征收、统收统用。通过征税方式形成社会保障基金，是许多国家尤其是西方国家的官场做法。一方面，财政性社会保障基金必然来自于税收（少数情形下，国家也可以通过发行特种债券筹集社会保障资金）；另一方面，实行现收现付制的国家（尤其是福利国家）也采取征税方式来筹集社会保障基金。因此，征税方式是社会保障最为重要的筹资方式之一。
征税方式的优点在于强制性强，负担公平，有利于提升社会保障的社会化程度。不足之处在于税收形成财政资金后只能通过年度预算来安排，且通常以年度收支平衡为基本目标，导致事实上无法积累社会保障基金，进而无法抗拒周期性的社会保障风险，如一旦遇到经济危机导致大批工人失业，或者人口老龄化趋势加快等情况，均可能因缺乏社会保障基金积累而对国家财政造成巨大冲击。
（2）征费模式
征费方式一般限于社会保险，但因社会保险在现代社会保障体系中占有特别重要的地位，其收支规模甚至占到一些国家社会保障制度收支规模的80%以上，从而使这种筹资方是与征税方式几乎享有同等重要的地位。征费方式的特点是在强制征收的同时具有一定的灵活性，如既可以采取类别费率，也可以采取综合费率；既可以混合筹集，也可以分项筹集。对社会保险费的征收，通常在国家税务系统之外设立单独的系统来承担。
3．简述社会保障基金投资运营的意义。[人大2006年研]
答：社会保障基金投资运营的意义有：
（1）有利于社会保障基金的保值增值
（2）有利于减轻政府，企业和个人的负担
如果社会保障基金能够保值，可以保证收益人的福利不会因时间的推移而下降；如果社会保障基金能够增值，还可以保证受益人未来的福利增长。
（3）促进社会经济的发展
社会保障基金的投资运营，还能促进社会经济的发展，因为社会保障基金投入社会化再生产过程中，并实行社会保障基金的增值，由此带来社会总产出的增长，从而起到加速经济发展的作用。
4．试述如何实现社会保险基金的保值和增值？我国的社会保障基金的管理怎么运行？[华中农大2009年研]答：（1）关于社会保险基金保值增值
①社会保险基金是社会保障基金中最庞大、也是最重要的一种基金，它是社会保障制度的物质基础与财政保证。社会保险基金的保值增值是各国社会保障基金管理中的一个非常重要而又比较困难的问题。
②要实现社会保险基金保值增值，就必须有步骤地增加社会保险基金投资工具，放宽社会保险基金对高收益、高风险产品的投资限制，建立科学的投资组合，实现多元化投资。
构建投资组合，具体可以选择以下投资方式：
a．储蓄。即将基金存入银行，以获得利息收入。其收益率低，风险也低。
b．购买债券。包括政府债券和企业债券、金融债券。
c．股票投资。从发达国家经验看，尽管社会保险基金投资于股市风险高，但其投资收益也是高的。
d．证券投资基金。指委托专业投资机构间接投资股市，可以有效规避风险。
e．投资于不动产及各类贷款。如抵押贷款、工商业贷款、住房贷款、个人贷款等。
上述投资方式按风险和收益由小及大依次排列是储蓄、政府债券、企业债券、抵押贷款、公司贷款、股票和不动产。对社会保险基金只有采取不同形式进行投资运营，使其增值率超过社会平均利润率和物价上涨率，获得更多的收益，才能具备抵御各种风险的能力。
③要确保社会保险基金投资的安全性、流动性和盈利性，加强对社会保险基金投资管理。具体措施有：
a．对社会保险基金投资应实行法制管理。b．建立专门的社会保险投资机构。
c．建立社会保险基金投资监督机制。成立由财政、审计、纪检、计划等部门组成的监督机构，对有关投资方案的合理性、投资的收益情况等方面事先监督，避免或减少基金投资中的不合理性、盲目性。
d．规定社会保险基金单独立帐，便于监督管理。
（2）我国社会保障基金的管理运行
为了筹集和积累社会保障资金，合理分摊社会保障转型成本并更好地应对人口老龄化，我国政府于2000年9月建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”。
全国社会保障基金由中央政府直接筹集、管理。它作为国家社会保障储备基金，既不同于社会保险基金，也不同于其他社会保障基金，而是在社会保险基金和社会救助基金出现财务危机时，充当着补充、调剂基金的作用。当然，在保值增值方面，全国社会保障基金作为储备基金，与基金制的社会保险基金是相同的。
全国社会保障基金的管理单位是全国社会保障基金理事会，它受中央政府、国务院的委托，负责管理作为国家社会保障储备基金的全国社会保障基金。全国社会保障基金理事会的内部组织架构由理事大会、理事长和相关业务部门组成。
5．简述社会保障资金管理的内容。[华中农大2008年研]
答：社会保障资金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。社会保障资金管理机构应由国家、单位、享受者的代表组成，资金一般由政府、单位、享受者承担，作为资金所有权的自然延伸，三方均具有当然的管理权。社会保障的资金管理内容包括：
（1）筹集社会保障资金
资金一般包括国家、单位、个人按一定比例缴纳的部分，以及私人和社会团体捐助等。
（2）支付社会保障待遇
支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等。
（3）管理、运营社会保障资金
管理、运营社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运营这笔资金，使其保值、增值。
（4）建立社会保障预算
建立国家用来反映各项社会保障资金的预算，包括政府一般性税收收入安排的各项社会保障资金和养老、失业、医疗、工伤、女工生育保险及住房等各项基金收支活动的计划。
三、论述题
1．为什么要建立全国社保基金？[人大2009年研]
答：全国社会保障基金是国家重要的战略储备，它肩负着化解社会保障制度转型中出现的历史债务和应对人口老龄化带来的养老金支付高峰的重要职责，是我国社会保障制度保持良性运行的重要保证。
（1）建立全国社会保障基金有利于应对我国养老体系面临的严峻挑战
挑战主要表现在：
①人口老龄化的速度加快，养老金负担增长迅猛
今后相当长一段时间内，我国养老体系将面临着老龄人口数量大，养老负担总量高，增长速度很快；老龄人口比例高，人口赡养比加大等问题，每个劳动力身上需要承担的养老义务比以往更重。更重要的是，我国未富先老，这意味着我国在尚处于发展中阶段时期就必须迎接“银发危机”的挑战，我们所遇到的困难将更多、更大。
②国家基本养老保险尚不健全，覆盖面较窄、历史包袱较重
养老体系的核心部分，是国家基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活，统一政策、强制实施的一种养老制度，具有低水平、广覆盖、强制性的基本特征。我国基本养老保险在城镇地区的覆盖面还相当有限。除了城镇以外，占全国总人口60%的农民还没有基本养老保险。当前，我国经济社会发展中出现的一些新情况新问题，如计划生育政策后家庭规模缩小、家庭养老模式功能减弱、失地农民农民工养老无着落等，反映出扩大基本养老保障覆盖面的迫切性。
基本养老保险的另一个问题，就是历史包袱重。随着中国人口老龄化程度的加重，养老金的收支缺口呈加大的趋势，需要采取措施，妥善解决个人账户的占用问题，实现养老基金的预先积累。否则，人口老龄化高峰时期我们将面临更大困难。
（2）全国社会保障基金是我国社会保障的重要财力储备
为应对人口老龄化的挑战，世界各国通常的做法一是开源，二是节流。开源主要是提高雇主和雇员的缴费率，增加养老金收入；节流，通常采取推迟退休年龄，严格领取标准，降低养老待遇等办法，减少养老金支出。有些国家采取这些办法后收到一定的成效，但并不理想。
为了保证社会保障资金的增长需要，近年来，中国政府积极调整财政支出结构，在中央与地方财政预算内安排养老保险支出，而且规模逐年增加，此外，加大了社会保险费的征缴力度。通过这些措施，保证了养老金按时足额发放。
但是，这些手段都只是治标之策，只能缓解一时的问题。要真正解决中国养老体系的问题，必须在制度安排上进行相应改革，及早预为之谋，为未来的老龄化危机做好准备。
在这样一个背景下，中国政府于2000年做出决定，建立全国社会保障基金，从多种渠道筹集资金，作为国家的长期战略储备，主要用于社会保障事业的发展。
四、案例分析题
2006年，上海社保局养老保险基金腐败案被查处，基本案情是上海年金中心先后将34 5亿元资金通过委托奖金运营方式拆借给一家民营投资公司及其股东。在这一案件中，上海市部分官员严重违反财经纪律、收受贿赂，与不法商人勾结，导致上海年金中心将数十亿的养老保险基金投资高速公路，甚至进军电气市场。上海社保基金腐败案件引起了有关方面的重视。随后，审计署对29个省市区的企业职工社会保险基金进行审计，又发现71亿违规使用，部分资金已经无法追回。[人大2007年研]
针对上述材料，试分析社保基金违规的原因与解决办法。
答：（1）社保基金违规的原因
社会保险基金是指由雇主与雇员共同缴纳社会保险费的方式形成的，用于保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本需要的基金。出现上海社保局养老保险金腐败案和各地社会保障基金的缺口，原因是多方面的，除了一些个人主观因素外，我们应从社会保障基金的管理体制来看。基金管理体制方面的原因主要有：
①基金统筹层次低，基金管理主体分散，影响了基金的存量规模，削弱了基金运营的规模效益
目前地方保险基金的统筹层次不尽相同，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，医疗、生育、工伤保险实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。一些企业还建立了补充医疗保险和补充养老保险，企业是补充保险基金的管理主体。这样的管理体制，使基金节余分散，管理难度增大。
②基金管理制度的约束不够
在保险基金的管理上，国家严格限制了基金的投资渠道，只允许投资国债和银行定期存款。在资本市场发育的初期，防范风险的能力较小，对社保基金的投资范围作出限制是必要的，但是不应当成为一个长期的政策选择。目前，只有国家级社会保险基金有投资管理办法，详细规定了投资的渠道和管理方法，地方结余保险基金的投资渠道还没有打开。
③基金运营不规范
社会保险基金运营主体的非专业性以及过多的行政干预导致基金运营的低效率、高风险并存。从目前社会保险基金的管理机构设置来看，社会保险的事务性管理和基金的运营都是由政府组建的事业性机构即社会保险管理局（中心）来管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市场指导下的商业化运作，这使基金在运营过程中存在很大弊病。
④基金管理法制不健全
出现种种违规操作和资金挪用的情况，事实上表明了没有健全的基金管理法制对管理进行约束和规范，就很难保证庞大的社会保障基金不被侵害，上海社会保障基金案只是一个个案，如果相关法律法规依然不能及时出台，就依然可能出现更多的违规行为。
（2）社保基金违规的解决办法
要解决社会保障基金屡屡遭受挪用和侵占等问题，需要从多方面入手来解决问题。
①建立健全基金管理法律体制，使社会保障基金管理有法可依、有法必依
我国的社会保障法律方面长期处于滞后状态，迫切需要制定和完善包括基金管理方面在内的社会保障法律体系，这是一项长期而根本的措施。
②以社保部门为核心，相关部门辅助进行基金运营的监管
我国养老保险基金的运作跨越了多个部门，社会保障部门直接负责基金的征收和发放，目前还有政府财政拨款对养老保险基金的补充，基金的投资由专业的基金管理公司操作，所有的基金都通过银行托管和流转，最后受益人从个人在银行的养老保险账户上取得养老金。这些部门通过委托代理管理联系在一起。因而，对整个基金运作的监管，应该是以社保部门为主，财政部、证监会、银监会各司其专职又相互协作。在这样的体系下，社会保障部门仍是养老保险基金投资监督的核心力量。其他部门专司本职，只在本部门职责范围内对养老保险基金进行监管。只要权责明晰，就可以保证监管的效率和成果。
③建立专门的养老保险基金投资监管机构
养老保险基金数额巨大且专业性强，而基金的投资也是非常讲究技术与专业的，需要有专门的机构来监管养老保险基金投资。可以建立专业的养老保险基金投资监管部门。而社会保障部门也可以把养老保险基金投资的管理任务独立出来，委托由社保部、企业和职工代表、专家组成的养老保险基金理事会管理。大多数国家的养老保险基金都投资于政府公债，而对投资于股票、债券、房地产等项目有严格限制。基于养老保险基金的特性和我国资本市场的高风险性考虑，应该在证监会下独立设立养老保险基金投资监管司，专门行使证监会对养老保险基金投资的监管职能。
④强化投资管理人的内部风险控制
管理部门的监管是通过外部力量作用约束投资管理人，而内控制度在于通过自身的风险管理，实现基金的稳健与安全。内部控制的职责包括：制定风险管理办法；收集整个投资业务的风险信息；评价投资组合的风险；协调公司内各部门的风险决策；养老保险基金投资风险管理研究。内部风险控制实施好，将会大大减轻上层监管的压力，对养老保险基金的稳健发展也很有利。
⑤充分利用外部监督机制，建立和完善信息披露制度
审计师事务所、精算师事务所、资产评估公司、风险评级公司等中介机构对养老保险基金运营机构的外部监管体系应尽快建立和完善，为监管机构、基金投资人、管理人提供客观、公正的信息，从而加强对基金管理的外部监督。特别要加强审计力量，对庞大的养老保险基金有必要定期和不定期地对其运作实施审查，从帐上发现问题，强化监督。由于中介正处于发展时期，媒体在我国起着越来越重要的社会监督作用，利用媒体对养老保险基金问题进行监督也是很直接有效的手段。