第12章 今天的政府管理监督仍是旧制度的一种体制1

在法国的封建制度土崩瓦解之后，城市自由仍具活力。即使领主不再统治乡村，城市依旧拥有自治权。像这样自治的城市，我们在17世纪末依然能够发现，这样的城市遍布许多小型的民主共和国。人民自由地选举出对自己负责的行政官，公共生活积极活跃，这些城市为自己的权利和自治感到万分的荣耀和珍惜。

选举制度直至1692年才第一次大范围取消。各种职务得以在城市中通过购买获得，国王开始在各个城市中向居民们出售可以永久统治他人的权力。【p198】

这就把城市自由和人民应该享有的权利一起推向了坟墓。法官的完全独立是一个好的司法的先决条件，当问题只与法官有牵扯时，官爵的买卖双方都是受益的，但是当关系到行政体制的时候，买卖官爵一直是十分有害的，因为他们很难保证购买官职的人达到所要求的责任感、服从和热诚。旧君主制政府却是深谙此道，为防止那些强加于城市的制度用在自己身上，他们步步谨慎，始终不会出卖总督和总督代理的职位。

这场伟大革命的掀起不带有任何政治目的，然而它却很顺利地完成了，这实在是难以引起历史的重视。出于对民主性的害怕，路易十一限制了城市自由，而路易十四把城市自由卖给所能购买的城市，也间接地摧毁了城市自由。这一切都是出于财政的目的，想以城市自由为交易换取一些收益。即使他不想废除城市自由而又不小心废除了城市自由，那也是意外或者暂时的。更让人难以理解的是，这种做法竟没有丝毫改变地坚持了80年。在这一段时期，选举城市官员的权利曾经在城市中七次出售，当城市感觉到其中的好处时，这种权利又被收回再度出售。这种行为的目的可谓是昭然若揭，自然也不会去在意人们的讨论。1722年敕令的前言中讲道：“因为财政所需，我们需要一种减轻负担的最妥善的办法。”这种办法虽然妥善，但是对于承受这奇怪捐税的人却无异于是毁灭性的打击。在1764年一位总督向财政总监写信说道：“让我感到十分吃惊的是，历来购买城市官职所付的钱，数额竟然如此之大。这笔财政收入本应该是投入到城市中那些有益的事业中，为城市赚取利益。然而结果却是城市只感觉到了这些官职所享有的特权和来自政府的重重压迫。”这可以说是旧制度的最可耻的一个特点。

我们很难精确地描绘出18世纪城市管理的情况。古老的体制在每一个城市都有残留，并且以其独有的方式被各个城市所运用，无论城市政权的根源如何改变，这也与我们方才所讲的相吻合。在法国，两座绝对相同的城市或许不存在，但是相似的存在却不可避免，只是被这种差异性所产生的错觉所掩盖。

一项治理城市的专业法规在1764年由政府监制而成。各个省的总督必须以奏文的方式将整个城市当时的行事方式记录下来。根据这次调查我所搜集到的部分文献获知，差不多所有的城市的行事方式及管理方式都基本相同。哪怕是存在一些差异，也只是表面上的，并没有更深层次的不同。

有两个会议来决定政府的一切职权的方式是最为常见的一种，不论是大城市还是小城市。

第一个会议的主要成员是城市官员，并按城市规模来确定会议人数，这叫作城市政府，是市镇执行权力的结构。它的成员是在国王设立选举制或者能够在城市中买卖官爵时，经过选举产生的，他们所行使的权力都是临时权力。每当国王要收回这些官职并再度出售时，他们便通过一些财政手段，长期享有这种职权。不过，这是一种很少见的特殊情况，因为这种职权会随着中央政权的吸纳和集中而变得一文不值。城市官员是没有薪金的，取而代之的是他们享有的免税政策和一系列特权。他们拥有集体的行政权，所以彼此之间不存在任何等级顺序。市政不能由行政官独自掌控。市政府的主席被称作市长，而行政官则是城市中另一个独立的存在。

在选举制尚还存在的地方，全民大会选举市政府并参与各个城市的主要事务，它便是我们所说的第二个会议。

在15世纪，全民大会由所有人民组成。因为一份调查的奏文中曾有这样的建议，认为这种习俗更契合先辈的人民特性。那时全体人民掌握着城市官员的选举权，官员们甚至要采纳人民的意见并向人民汇报。这种办法一直沿用到17世纪末。

在18世纪，这个全体会议的人民已经不再是一个整体。代议制成了全民大会的主要形式。民众选举、民众意志已经被全民大会所遗弃，这是我们所必须注重的地方。全民大会的组成成员变成了一些显贵，有的人是由于特殊的身份参加会议的，有的人是由行会或团体所派的，他们所有人都是承载着一些特别的小社会赋予他们的权力。

全民大会的参与者随着时间的改变而出现了大格局的变化：大会中那些享有特权的达官显贵成倍增加，而工业行会的代表却是不断减少或消失。在会议中，手工业者被遗弃，只保留了资产者，因此在全民大会中也只有一些团体代表出席。当时的人们已经开始怀疑甚至看穿了那些自由的假象，所以人们开始对与他们密切相关的政务和事物漠不关心，像隐士一样生活在自己的世界之中。为了改变这一现状，行政官员们曾做过很多努力去唤醒人们在中世纪所建立的城市爱国主义精神，然而人们仍旧抱以一种漠不关心的态度。甚至面对一些相当重要的城市利益，他们都不为所动，对于那些徒有其表的自由选举，人们甚至因为懒得去应付而直接选择弃权。这种重复上演的历史剧目早已变得不再新奇。自奥古斯都开始，废除自由却又想营造一个自由的表象来避免世人的诟病，几乎是所有君王的通用手段。在他们看来，这样做可以将公认的道德力量和唯有专制力量才能给予的种种便利相结合。然而，人们很快就会明白，这种徒有其表而没有任何实实在在的东西在内的所谓的自由终将被人们识破，所以，这样的尝试几乎全部都以失败告终。

因此，18世纪各个城市的政府呈现出了少数人掌权的政治局面。在整个法国，这种小寡头的行政制度很容易导致一些家族掌控城市的所有事务，并且避开公众的耳目，不对公众负责，这样的弊病是这种行政制度最常见的毒瘤。这样的弊病也早已被总督发觉并提出，缩减地方权力，使更多的权力隶属于中央政府是他们所想到的唯一有效的方法。

经常被城市居民所忽略的是，一些制度未经过调查，而是根据总督的建议直接制定出来。这些规定虽然没有进行注册，但是却推翻了各个城市本身的法规，因此，尽管所有城市的行政制度都在被一道道敕令改革着，仍然很难做出一些改变。

某一城市的居民在城市受到如同裁决一般的攻击时说道：“他们万万没想到会有这样的措施，让城市中的所有阶层为之大吃一惊。”

城市的一系列权利被取消，只有得到根据总督报告而发出的御前会议裁决才能够设立入市关卡、征收捐税、抵押、买卖和诉讼，才能够租赁城市财产并施加管理，才能够使用城市收入中富余的部分。御前会议负责城市所有工程的方案制订工作和工程预算工作，而城市的所有工程也必须按照御前会议的指示进行。工程招标一般由国家工程师或建筑工程师主持，由总督或总督代理在一旁监督。这使得人们大为震惊，并不是法国所有的东西都是新的。

中央政府在城市管理中的权力要远大于它的权力，其涉足管理的程度也远大于这项规定所表现出来的范围。

我们在一份18世纪中期财政总监发给各省总督的一份报告中看到这样的内容：“你们必须要特别注意发生在城市会议中的所有事情。会议中的所有决定，以及你们的意见，我必须要得到最为精准的报告，并且第一时间寄送到我这里。”