二、公共管理的逻辑起点

公共管理的那个在历史和思想上“完全成熟而具有典范形式的发展点”是什么？按照王沪宁的理解，“离开政治谈行政是不合适的，同样，离开行政谈政治也是不合适的。有一点可以确定：行政（即公共管理）与国家权力有非常密切的关联。”政治与公共管理共同的关联点就是它们围绕着的共同的主题“人与社会”，它们“均发生在人与人之间，人与社会（或）集团之、社会与社会之间，……除去种种富丽堂皇和高深莫测，余下的依然是人与社会。”因此，政治和公共管理的历史和思想便围绕着“人与社会”这个主题而徐徐展开。王沪宁写道：“亚里士多德的名言：‘人是天生的政治动物’，是对这个观念最概括的总结。马克思本人对亚氏的这一结论甚表赞同，在《经济学手稿》和巨著《资本论》中均有借鉴。人首先作为个体，其次作为必得在一定群体中生活的个体。……个体加入群体，便有种种问题发生：个人为何介入集体生活？个体与集体的关系如何？集体如何组织？集体如何活动？集体中统治与被统治的关系如何确定？集体中权力的结构和权限若何？个体对集体有何权利和义务？如此等等，不一而足，都是任何社会这个主题的构成因素”。

也就是说，人组成社会之后，每个人将面临着超越个体状态之外的种种复杂关系问题。“由于他们的需要即他们的本性，以及他们求得满足的方式，把他们联系起来（两性关系、交换、分工），所以他们必然要发生相互关系。”特别是，为了生存必须进行生产，“为了进行生产，人们便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系范围内，才会有他们对自然的关系，才会有生产”。随着物质生产活动的推进，这种人与人之间的社会关系多层次、多向度地展开，从简单到复杂，从直接到间接，从局部到整体，展现了无比繁复的网络。人们生活在社会中，生活在这个网络中。

在这种复杂的社会关系中，有一种事物至关重要，这就是“需要”。“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿。因此，第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料……第二个事实是，已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足需要而用的工具又引起新的需要”。对此，王浦劬指出，这种获得了社会内容和特性的人们的需要，就是利益。需要是利益的主观基础，利益是需要的社会形态。人们对物质生活的需要和追求，构成了物质利益的基本内容，人们对于精神生活的需要和追求，构成了精神利益的基本内容。因此，也有学者将利益界定为：人们能够满足自身需要的物质财富和精神财富之和。

在任何利益背后，都隐藏着特定的社会关系，利益反映着特定时期人与人之间的社会关系，而错综复杂的社会关系也必然在人的主体性和现实性的基础上体现为各种不同的利益，其中比较典型的是私人利益和公共利益之分。黑格尔曾写到：“社会就是各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在形式普遍性中的联合。这种联合通过成员的需要，通过维护他们特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来。”可见，私人利益之间、私人利益与公共利益之间、不同组织和不同层面的公共利益之间存在合作与冲突的张力，正是这种张力构成了公共管理的逻辑起点。本书把这种不同层面的各类私人利益与公共利益之间的合作与冲突的张力统一称作利益竞合（interests co-opetition）。对此，不同理论视角不同，但都有详细的阐释，并指向利益竞合这一共同点。

（一）社会契约视角

按照契约论的观点，公共管理与国家、公共权力同步产生，其基础在于社会契约。而社会契约恰恰体现了私人利益与公共利益之间的合作与矛盾问题。霍布斯认为，人的本性是利己的，人常常受自己内心止境的欲望的驱使，从而人的激情常常凌驾于理性之上。最初，人们生活在自然状态下人人自由，但自私的本性和无止境的欲望很容易造成两个人想获得同样东西而不能共享的情形，易产生仇恨，每一个人都企图用伤害他人的手段来达到自己的目的。即所谓“人与人的关系是狼与狼的关系”。人们彼此斗争的原因是猜疑（求安全）、荣誉（求名）和竞争（求利），因而形成“一切人反对一切人的战争”。这种冲突状态下，“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍和短寿”。在这种情况下，为了实现“生存”这一符合共同利益的内容，人们从私人利益的冲突开始走向合作，在自然法的指引下，订立社会契约，形成集体，交出他们的一切权利和权力，交给一个人或一些人组成的会议，使他们担当起集体人格，以维护公共利益。在这个过程中，个人利益彼此一致，并与公共利益融合。洛克的契约论也体现了这种利益竞合的状态，他的自然状态与霍布斯所描述的利益冲突的战争情形截然不同，相反，这是一种自由而不放任的状态。但这种社会也有缺陷，就是它既没有一种明文规定的法律作为裁决人们之间纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得到执行。为了保护人生和财产安全等私人利益，人们相互订立契约，自愿放弃自己的执行权和处罚权，交给指定的人，制定符合公共利益的法律，形成国家。卢梭的社会契约观点虽与霍布斯、洛克有所不同，但其中利益竞合依旧是关键所在。他认为，自由是人性的产物，人们只是为了自己的利益才会订立社会契约，转让自己的自由。在私人利益与公共利益的关系方面，他描述了其从冲突性向合作性一致性的转化：人们在缔结社会契约时，每个人自身的一切权利全部转让给集体。由于任何一个结合者也同样这样做，他就可以从集体那里获得自己所让渡给别人的同样权利，得到自己所丧失的一切东西的等价物，并且以更大的力量来保全自己的所有。这种矛盾中的统一充分展示了利益竞合的本质。

（二）马克思主义视角

如果说社会契约视角是在抽象的人性论和自然状态的层面上，从想象的个体与社会关系，逻辑地推演出私人利益与公共利益的利益竞合产生公共权力和公共管理的话，马克思、恩格斯则在民族学（人类学）的基础上，历史地展现了私人利益和公共利益的利益竞合产生公共权力和公共管理的现实过程。

马克思、恩格斯在分析人类学、历史学资料的过程中提出，最初的人类是成群结队地走出森林来到陆地生活，单独的个体由于无法与猛兽及自然界抗争，生命得不到保障。为了维护个体利益，形成集体，组织起来共同劳动和分配，个体利益融入集体利益，从而形成原始公社制度，处于氏族社会。在氏族社会中，公共联系、社会、纪律和劳动规则都靠习惯和传统力量来维持，全靠族长或妇女享有的威信或尊敬来维持，没有专门从事公共管理的等级。恩格斯指出，这种人人平等自由，个人利益消融于公共利益，不存在任何统治和奴役的氏族社会生活，既表明氏族制度的伟大，也表明氏族制度的局限性。它的存在以生产力发展水平十分低下为前提，这意味着，这种制度最终将被生产力的发展所摧毁。原始的氏族公社虽没有专门的公共管理机关，但依旧存在公共权力萌芽的土壤，这就是社会的公共利益或共同利益。因为，维护公共利益，保障其不被破坏，就必须依靠某种公共权力。“一开始就存在一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会监督下，却不能不由个别成员来但当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职位，在任何时候的原始公社中，例如在最古老的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”使公共权力逐渐成为一种脱离社会、相对独立力量而存在的重要促发因素是与公共利益相对立的私人利益的出现。作为相对独立力量而存在的这种公共权力所维护的虽然也是公共利益，但其与原始社会中国的公共利益有着本质的差别。这个时期，私人利益的出现是社会生产发展导致的分工的结果。“分工不仅使物质活动和精神活动、享受和劳动、生产和消费由各种不同的人来分担这种情况成为可能，而且成为现实”，“与这种分工同时出现的还有分配，而且是劳动及其产品的不平等分配”，从某种意义上，“分工和私有制是两个同义语，一个是就活动而言，另一个是就活动的产品而言。”由此，伴随着分工的发展，私人利益出现。私人利益一出现就与公共利益产生矛盾和冲突。起初，这种矛盾只是所产生的个人利益与所有相互交往的人们的共同利益的矛盾。但随着阶级和阶级差别出现，所有相互交往的人们的共同利益不复存在。此时，私人利益所对抗的实际上是那些政治上占统治地位并代表社会的统治阶级的公共利益。日益凸显矛盾使得公共利益陷入危机。为了维护这种公共利益，保障社会统一，使得剧烈冲突的私人利益与公共利益通过某种形式在表面上达到平衡，就需要一种更强大的力量进行社会管理，因而国家公共管理的权力出现。“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是采取一种虚幻的共同体形式。”由此可见，马克思、恩格斯的研究从历史和现实的角度充分解释了公共管理的产生是基于私人利益和公共利益的利益竞合。

与此同时，大规模的连续不断的社会分工，也使得掌握公共管理公职的特殊阶层出现，专门从事社会公共管理的机构产生。“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话就需要有公共的机构。”最终，国家产生并行使着政治统治功能和社会管理功能，前者属于政治学范畴，后者属于公共管理领域。当然，马克思和恩格斯认为，在国家的活动中，政治统治与公共管理职能相辅相承，公共管理职能取决于政治统治；而政治统治的维持又必须以公共管理职能为基础。因此，对于国家来说，既不能没有政治统治，也不能没有公共管理。

（三）新制度主义视角

新制度主义把马克思主义理论中公共管理起源的主要观点定义为掠夺论或剥削论，将其与契约论相对，并指出，掠夺论过于强调私人利益与公共利益冲突的一面，而契约论过于强调私人利益与公共管理融合的另一面，因此这两种视角虽然能够在逻辑或历史中找到一定佐证，但都不全面。新制度主义力求将两个方面就结合起来，提出在构建国家及其公共管理机构的过程中带有契约和掠夺的双重属性。持这种观点的代表是道格拉斯·诺斯（Douglass North）。诺斯将契约论和掠夺论统一起来的关键是创造了“暴力潜能分配论”。所谓“暴力潜能”（violence potential）具有丰富的内涵，它类似于企业拥有的资金、劳动力、技术等生产要素后所具备的“生产能力”，既包括军队、警察、监狱等暴力工具，也包括权威、特权、垄断权等“无形资产”。若暴力潜能在公民之间进行平等分配，私人利益与公共利益的竞合关系中，合作大于冲突，此时即契约论的公共管理产生途径；若暴力潜能分配并不平等，私人利益与公共利益的竞合关系中，冲突大于合作，此时即掠夺论的公共管理产生途径。

通过上述分析，可以发现，虽然社会契约视角、马克思主义视角和新制度主义视角侧重点不同，表述各异，理论路径也有较大区别，但对于公共管理职能产生的本质认识却是同一的，都认为，私人利益与公共利益之间的冲突与合作所形成的利益竞合是公共管理的逻辑起点（见表2-1）。