四、公共物品与公共管理

任何社会的维持和发展都需要各类资源，有满足生命需要的阳光、空气、水，有满足基本生活需要的衣、食、住、行，有满足精神文化需要的教育、文学、艺术、体育，也有关系到整个共同体秩序的伦理道德规范、法律、制度、防务、治安。这些资源被学者总称为物品。这些物品可以分为天然物品（natural goods）和经济物品（economic goods）两大类，前者由自然原因而形成，后者则因人的智力和体力投入而生成。既然有人的智力和体力投入，也就需要有补偿，所以，凡是经济类物品都需要处理需求与供给、成本与收益这些基本关系，而为了获得更多更好的收益，生产、经营等管理问题就出现了。根据性质及由此决定的供给和消费方式的不同，经济物品大体上又可分为两类：那些由个人或单个组织投入且用来满足私人个别需要的物品，被称为“私人物品”（private goods）；而由公共资金或资源投入用于满足社会公共需要的物品，被称为“公共物品”（public goods）。

最早对公共物品问题进行思考的是英国思想家大卫·休谟（David Hume），他认为，某些对每个人都有益的事情，却难以由个人来完成，而只能通过集体行动来实现，所以需要政府。亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中论述君主（政府）的义务时，详细描述了公共物品的类别、提供方式、资金来源和公平性问题。他提出，公共物品“对于一个社会当然是有很大收益的，但就其性质来说，由个人或少数人办理，那所得利润决不能补偿其所消费。所以这种事业不能期望个人或少数人出来创办或维持”。19世纪末20世纪初的一些欧洲经济学家也对其进行了深入的研究。在此问题领域，最具代表性的贡献来自美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A．Samuelson）。1954年，他发表了《公共支出的纯理论》（Pure Theory of Public Expenditure）一文。在文中，萨缪尔森将休谟想表达的内容用公共物品（public goods）概念表达。萨缪尔森指出，在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制则办不到，而必须从税收中通过预算支出来解决，这就是公共物品。在以后的《经济学》一书中，他进一步解释：

“与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。……因此，存在两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。”

在萨缪尔森研究的基础上，学者们把对公共物品的理解进一步加以充实。詹姆斯·布坎南认为，任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都被定义为公共物品。按照这个界定，凡是由团体提供的产品都是公共物品。这个定义稍显粗糙。此后，曼瑟尔·奥尔森在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，一个公共的或集体的物品可以定义为：集团中任何个人的消费都不妨碍同时被其他人消费的物品。丹尼斯·缪勒（Dannis Mueller）的理解比较数理化，他说，公共物品就是“能以零的边际成本给所有社会成员听同等数量的物品。”这些学者们形成共识，认为公共物品具有两大主要特征：非竞争性和非排他性。由此，公共物品可以定义为：与私人物品相对，一般情况下，具有非竞争性与非排他性的物品。它有三种可能，即非竞争性物品、非排他性物品和既有非竞争性又有非排他性物品。

1）非竞争性（non-rivalrous）

非竞争性就是指从总量上看，一个人对公共物品的消费不会减少或影响他人对这种物品的消费机会和消费数量，增加更多的消费者并不会妨碍其他人收益。例如公共电视系统，电视信号发射后，北京的甲收看中央电视台的节目丝毫不影响远在上海的乙在同一时间收看同一节目。这种非竞争性的特点在私人物品中并不存在。非行政性是由利益不可分割性（indivisibility of benefits）决定的。公共物品一般都具有利益不可分割性，正是这种不可分割性，使得增加一名消费者的边际成本为零。当一种公共物品提供给所有的社会成员消费时，只要某个人消费该物品的边际成本为零，排除任何一个能从其中享受边际利益的人，都会违背帕累托最优原则。

2）非排他性（non-excludable）

非排他性是指公共物品一旦被提供，就没有任何使用的条件或门槛，因此一个人对公共产品的使用不能排斥他人对该物品的使用。换一种说法，一旦公共物品被生产出来了，任何个人都可以自由地消费，不需要经过其他人或组织的许可，也不需要支付成本就能从该产品的消费者得到好处。若要在众多消费者中将其中的任何人排除在外是不可能的或无效率的。如普通公路，一个人不论是否为其修筑付出成本，都可以使用。

同时具备非竞争性和非排他性特征的物品一般被称为纯粹公共物品（pure public goods）。最典型的例子是国防，任何人在接受国防保护时，不妨碍他人也同时受到保护。而且，要排除某个不付费者从中收益有较大困难或缺乏效率。

与纯粹公共物品相对的一个概念是私人物品（private goods）。所谓私人物品，指普通市场上常见的，同时具有竞争性和排他性的物品。例如，一个平板电脑，在A使用时，其他人就不能使用。如果这个平板电脑是A的，其他人就没有权利拥有。其他人若要使用就必须征得A同意或付费。这种排他性较易做到。

纯粹公共物品和私人物品是一条谱系的两个极端，大多数物品则处于其中间状态，可能只具有其中一类特征：或者具有竞争性，不具有排他性；或者具有排他性，不具有竞争性。这种不能同时具有非竞争性和非排他性两个特征的物品被统称准公共物品（quasi-public goods）。具体而言，它们是：

1）俱乐部产品（club goods）

俱乐部物品也被称为可收费物品，之所以叫俱乐部是因为加入要有一定的条件，这种条件可能是一定数额会费、特定的身份、贵族的血统等等，通过限定消费资格，使该物品的收益成员限定在特定的消费群体，将非成员排除在外，即对外是排他性。不过，一旦加入后就可以共享利益，一般情况下，一个成员对物品的消费不会减少另外成员对物品的消费，即具有非竞争性。因此，俱乐部产品的特点是消费上具有非竞争性，但是具有排他性。

2）公共资源（common pool resource）

公共资源与俱乐部产品正好相反。在使用上没有排他性，但在消费上具有竞争性。比如养老保险、医疗保险等社会基本保障，以及卫生保健、住房、中小学教育等。不论人们收入水平如何都应该消费或得到的，使用上不应该有排他性。理论上对这种物品进行消费的限定条件不能确定，或者即使能够确定却很难实施。但是，此类在消费上却具有竞争性，往往有一个拥挤点（point of congestion），超过这个拥挤点，就会呈现人多资源少的局面，每个人彼此竞争，一个人对物品的消费会引起另一个人对该物品消费或受益减少。过了拥挤点后，增加一个消费者的边际成本不再为零，而是大于零。

虽然，在理论上可以进行以上这种细分，但现实中它们之间的界限并不一定如此明显。一般情况下把除私人物品之外的，准公共物品和纯公共物品，都看作公共物品。