第一章 绪论

一、问题的提出

（一）研究背景

全球化对人类社会产生深远影响，在带来经济繁荣、政治沟通、文化融合的同时，也使国际社会前所未有地面临一系列超越国界的公共问题。

案例一：1994年墨西哥外资减少、资金外流、外汇储备锐减、货币大幅度贬值、股市下挫、金融市场完全失控。不久，危机波及到拉丁美洲其他国家的金融市场。1997年，一场更加猛烈的金融风暴席卷东南亚地区，世界银行《全球金融发展1998》报告估计，东南亚地区的股市价值暴跌，流失财富约7740亿美元，经济水平倒退了约10年，相当于发生了一场局部战争的损失。与此同时，这场危机不断深化，短短数月，扩散至全球数十个国家。1998年大多数东亚国家经济出现了7%作用的负增长，亚洲地区GDP减少3万亿美元，股市市值损失2万亿美元。俄罗斯经济增长率从1997年的0.4%滑落到1998年的-0.7%。全球经济增长率总体下降1.2%。2008年末，又一场全球性的金融危机爆发，经济学家们认为其危害程度可与1929年的大萧条相比。2009年2月世界出口总值与2008年同期相比，下降幅度超过了30%，石油价格从2008年7月到9月间下跌了69%。

案例二：《千年生态评估》提出人类生命系统的60%已经处于崩溃状态之中。随着人口的增加，到2050年地球生态环境的退化将进一步恶化。目前，海洋和森林对碳的吸收，每年达到30亿到35亿吨，而每年排到空气中的碳达到了70亿吨。如果目前的趋势维持下去，这将使每年的碳排放量达到140亿吨，最终将导致温室效应失控。全球气候加速变暖，厄尔尼诺现象频繁，旱涝异常，海平面持续上升，小岛国家面临灭顶之灾。在不少国家，大范围的森林植被被破坏，二氧化碳的吸收量因此减少。大规模砍伐森林造成严重的水土流失，引发洪涝、泥石流和水土沙化。全球的荒漠化面积已占陆地面积的四分之一以上，影响到100多个国家、地区和全世界六分之一以上的人口。据美国世界观察所统计，每年各种生态难民达到1000万以上。

案例三：禽流感是进入21世纪之后在全球迅速蔓延的一种传染病。这种感染禽类的病毒性感冒的致死率非常高。人类接触H5N1病毒感染的家禽及其粪便，或直接接触H5N1病毒都会受到感染。1997年，中国香港报告了首例人感染H5N1病毒死亡事件。此后，疫情开始向世界其他地区扩散，在东亚一些国家和地区、北美、欧洲和西亚，相继出现禽流感疫情，并发现人感染禽流感死亡事件。以2003年至2005年12月为例，全世界共有140多人感染禽流感，其中80多人死亡。由于禽流感病毒的变异性极强，一旦出现易于传播的禽——人病毒亚种或人——人病毒亚种，将对全人类造成重大威胁。

禽流感的扩散

●1997年5月，香港6人感染神秘病毒死亡，后来确定为N5H1病毒，其中1名3岁男童为人类感染该病毒死亡的首例。

●2003年12月，韩国证实暴发禽流感病毒。荷兰一名兽医在发现出现疫情的养殖场后身亡。

●2004年1月，越南疑似感染禽流感的死亡人数增为13人。另外，老挝、柬埔寨、日本、中国、巴基斯坦和泰国也暴发疫情。

●2004年2月，美国与加拿大证实出现一起死亡案例。

●2004年8月，越南证实出现三起人类死亡案例，马来西亚也暴发疫情。

●2005年1月，柬埔寨传出一起人类死亡案例。后续还有人员死亡。

●2005年3月，朝鲜正式宣布受到禽流感影响。

●2005年7月，印尼宣布首例人类感染禽流感死亡案例。至2006年初，共有16人死于禽流感。

●2005年8月，疫情扩散至哈萨克斯坦、蒙古、俄罗斯的西伯利亚地区。

●2005年10月，罗马尼亚、土耳其、希腊相继暴发疫情。

●2006年1月，伊拉克暴发禽流感疫情。

面对这些挑战，既需要国家间广泛的共识，更需要密切的国际合作与集体行动。

长久以来，对国际事务的研究主要属于国际关系的学科范围。现代意义上的国际关系学产生于20世纪初，它从哲学、历史学、法学等学科中分离而出，是现实的国际社会的斗争与合作在人们观念上的反映，也是人们对国际问题认识日益深化的产物。国际关系范式主要研究对象是以国家为主的各类国际行为主体间的关系。具体而言主要有三类关系：第一类是国家与国家的关系。这种关系既包括合作关系也包括冲突关系，既包括双边关系，也包括多边关系；第二类是国家与非国家行为体的关系。这种关系包括主权国家与政府间组织的关系，如成员国与所参加的国际组织的关系，或是一个国际组织与组织外国家的关系。也包括主权国家与国际非政府组织的关系，例如主权国家与国际红十字会之间的关系。还包括主权国家与非国际行为体中的经济组织例如跨国公司之间的关系；第三类是非国家行为体之间的关系。这种关系包括各类国际组织之间的关系、非政府组织之间的关系、国际组织与非政府组织之间的关系、这两类国际组织与跨国公司之间的关系等。作为关系导向的国际关系范式，有利于加深我们对国际问题的理解，但其侧重于国际关系产生、发展、演变的一般规律和特点，比较接近于大理论（grand theory）。对于类似于我们前面提出的涉及具体问题的案例而言，国际关系虽可以提供一些思考的背景性内容，但总体而言相过于宏大，对问题的解决所起的作用比较间接。

国际关系的基础性问题

●人性应如何界定？

●个人与社会的关系如何？

●社会之间的关系如何？

●国家的特征是什么？

●国家的作用应该是什么？

●国际社会的规范应该是什么？

●国际社会应该如何加以构建以便实现有序？

对国际事务进行研究的另一门学科是国际法学。如果说国际关系注重国际行为体的关系导向，国际法学则立足于规范导向。边沁（Jeremy Bentham）将其称作“国际法理学”，他指出：“涉及到人的行为受法律调整的政治性质而言，在任何情况下，这些人要么属于同一国家，要么属于不同国家。前者的法律是国内的，后者是国际的法理学。”路易斯·亨金也强调国际法是国际政治体系的规范表述。他写道：

“为了确定国际法的特点及其与国际政治体系的关系，以国内法作为一个比喻是有益的。国内的法律，比如荷兰的、美国的、尼日利亚的法律，是该国国内社会的政治体系的表述。国内法是由服务于该社会诸目标的规范、标准、原则、体制和程序所构成的。法律建立和维护秩序，加强可预见性，保护个人及其财产和各种利益，促进人民的福利，乃至进一步促进其他社会的价值。同样，可以推理，国际法是国际社会及政治体系的产物。国际法也是由规范、标准、原则、体制和程序所组成。如同国内法，国际法的宗旨也是建立和维护秩序，加强可预见性，保护‘个人’及其财产和各种利益，乃至其他价值。但是国际社会的，乃至进一步促进其他社会的价值。但是，国际社会的‘个人’不是单个的人，而是各种政治实体，即主要是国家。该社会是国家间的体系，是各国国家的体系。”

可见，国际法的研究对象是作用于国际社会，对国际行为主体间关系产生影响的规范，其重心是如何构建调整国际行为主体间关系的有法律约束力的原则、规则和制度。现实中，国际行为主体间关系是十分复杂的社会关系。从国际行为主体的数量来看，其关系有双边关系和多边关系；在多边关系中，还可分为普遍关系、区域性关系和某些特殊关系。因此，受其影响，国际法也包括一般国际法、区域国际法和特殊国际法。一般国际法是基于普遍关系，对于一切国家都有约束力的规则的总体。特殊国际法与某些特殊关系对应，只约束两个或少数国家。区域国际法基于区域性关系，是区域的国家之间发展起来并适用于它们的规范。由此可见，对于我们前面提到的几个涉及具体问题的案例，规范导向的国际法能够提供某种原则、规则和制度框架，但对于问题的解决尚存一段距离。

对国际问题进行研究的第三种范式为国际公共管理范式。戴维·罗森布罗姆在对公共事务的研究中，为了使人们对公共事务的复杂特质有一个更为深刻和更加全面的理解，曾提供了一个新的知识框架。这个框架由三条相对分明的途径组成，各自对公共事务的研究有着不同的阐述。第一条是政治途径，强调对公共事务的处理是一种政治过程，而政治的内涵就是一种社会关系。第二条是法律途径，强调将公共事务的处理归于法律范畴，而法律是一种制度和规范。第三条是管理途径，把对公共事务的处理视作一种管理行为，涉及组织、预算、决策、执行等因素。与对国内公共事务处理的三条途径相对应，对国际公事务的处理也可以形成三种范式。与政治途径相对应的是，在国际层面是以关系为导向，以政治关系为核心的国际关系范式；与法律途径相对应，在国际层面是以规范为导向的，国际法范式；那么与管理途径相对应，在国际层面则是国际公共管理范式。对此，王乐夫教授认为：

“这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为国家与国家之间的公共事务，其研究往往为国际政治与国际关系学界所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求。这类事务由于突破了民族国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不能得到有效的治理。人们要么寄希望于全球范围内统一的中央权威的形成，要么寄希望于各国间的一纸条约而对违规者一筹莫展。各国政府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。而且，将一切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情绪，使本可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要在国际公共事务的研究中更多地采用公共管理的视角，公共管理研究也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之中。”

从这个角度而言，为了理解国际公共事务领域的集体行动，作为国际关系、国际法与公共管理范式的交叉点，国际公共管理开拓了一个新的视野。

（二）主要问题

根据以上思考，本书立足于国际公共管理范式，试图回答的主要问题是：“如何在理论上构建一个国际公共管理的分析框架，并以此来解释国际事务的事实？”这个主要问题可以被细分为几个子问题，本书的结构就基于对这些子问题的回应：

（1）国际公共管理活动在历史和思想进程中起点是什么，发展的轨迹如何？通过对这个问题的考察，发掘国际公共管理的逻辑起点，展示其历史变迁，描述其时代特征。

（2）谁来进行国际公共管理，管理活动的规范性框架是怎样的？通过对这个问题的回答，将厘清国际公共管理的主体问题，确立国际公共管理主体的角色和定位，并阐述规范国际公共管理主体彼此间关系的制度基础。

（3）为何进行国际公共管理，以何进行国际公共管理？通过对这个问题的思考，探索国际公共管理的动因，描述国际公共管理的行动资源。

（4）如何进行国际公共管理？通过对这个问题的研究，将分析国际公共管理几类模式，思考国际公共管理的工具和工具选择。

（5）中国如何参与国际公共管理？通过对此问题的审视，将本书的落脚点放在国际公共管理与中国的对外战略选择上，从而形成政策建议。