第2号案例 国务院和省级政府都认定：不告知听证权利，通过伪造被征收人签名骗得的征地批复不该受到法律保护

——安徽《486号征地批复》和江苏《250号用地通知》被否定案

【核心提示】

知情权和听证权既是被征地农民的基本权利，也是实现土地征收工作公开、公正、公平的程序性要求和保障，任何单位和个人都不得随意剥夺。未尽到告知义务，甚至通过伪造被征收人签名的方式骗得的征地批复，不该受到法律保护。

【关键词】

伪造签名 告知 听证权 征地批复

【案情回顾 一】

2010年8月23日，濉溪县国土资源局拟定建设用地项目呈报材料，逐级上报至安徽省人民政府。同年11月16日，安徽省人民政府作出《关于濉溪县2010年第三批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2010〕486号，下称《486号征地批复》），批准征收濉溪县濉溪镇杜庙村等村集体建设用地19.5297公顷，作为该县2010年第三批次城镇建设用地。

期间，征收实施单位曾将《征地补偿标准安置途径及社会保障措施告知书》送给杜庙村村委会，并由村委会负责人签收。

杜庙村村民不服《486号征地批复》，认为自己对此不知情，征收实施单位没有尽到告知义务，剥夺了他们听证的权利，侵害了知情权、异议权等合法权益。2011年10月，村民向安徽省人民政府申请行政复议，省政府维持了自己作出的《486号征地批复》。于是，村民又向国务院申请复议。

【办案结果】

2014年1月，国务院作出国复〔2013〕397号《行政复议裁决书》，认定《486号征地批复》不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，下称《28号土地管理决定》）规定，裁决确认《486号征地批复》违法。

【案情回顾 二】

2009年，江苏省泰州市国土资源局（下称泰州国土局）向该市海陵区京泰路街道宫涵村村委会送达泰国土〔2009〕第14号《征地告知书》，告知拟将包括张某某等村民宅基地在内的集体土地征为国有土地。村委会签收后，在《征地告知书送达证明》盖章确认。

2009年9月，泰州国土局编制建设用地项目呈报材料，逐级上报至江苏省人民政府批准。10月12日，省政府作出《关于批准泰州市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》（苏政地〔2009〕250号，下称《250号用地通知》），核准同意了该批次征地审批。

泰州国土局随后依据《250号用地通知》开展征地工作，因为被征收人（村民）事先并没有听说过集体土地征收一事，且认为征收补偿过低，严重损害了自身利益，于是对《用地通知》提起复议。

【办案结果】

江苏省人民政府在其作出的〔2010〕苏行复第125号《行政复议决定书》中决定“依法撤销《关于批准泰州市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》中涉及批准征收泰州市海陵区京泰路街道土地的具体行政行为”。

【律师说法】

上述两个案例中，征收实施单位在土地征收报批前，都没有依法履行告知义务，也没有落实听证政策，甚至存在伪造被征收人签名的严重违法行为，因而最终导致征地批复被撤销或被确认违法。

知情权和听证权既是被征地农民的基本权利，也是实现征地工作公开、公正、公平的程序性要求和保障，任何单位和个人都不得随意剥夺。未尽到告知义务，甚至通过伪造被征收人签名的方式骗得的征地批复，不该受到法律保护。

因为征地拆迁关系着人民群众切身利益，事关社会秩序稳定，国家一直都对此予以高度重视。为了改进征地工作作风，化解征地拆迁中的矛盾纠纷，妥善解决群众实际困难，维护正常的生产生活秩序及社会和谐稳定，征地过程中的公开、透明和协商至关重要。《28号土地管理决定》第十四条明确要求：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。2010年5月5日，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》指出，征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。

从上述规定可知，国家倡导征地工作要公开、透明，杜绝暗箱操作。为了防止征地实施单位不切实履行该职责，《28号土地管理决定》明确要求“拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户签字确认”。其中，拟征土地的现状主要包括：征收人测定的待征土地面积、位置、地上附属物及其现状等。这些现状虽然在理论上是客观确定的，但是在农村地区，历史上的登记备案手续不健全，导致对征地面积等事项认定问题经常发生争议，这就需要征收双方依据法律和实际情况共同确定拟征土地的现实状况，所以“征地调查结果确认表”的送达、确认和听证程序的落实就愈发显得重要。为此，在2004年，国土资源部专门下发了第22号令《国土资源听证规定》。该规定第十九条第一款规定，主管部门（县级以上人民政府国土资源行政主管部门）在报批之前，应当将拟定的拟征地项目的补偿标准和安置方案书面告知当事人，并告知其有要求举行听证的权利。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条也规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。这里最容易被忽视的就是“农户”的意见。两个案例中的“告知工作”也都是止于村委会，村委会没有转达给各农户，征收单位也没有再另行通告农户。如此举措实际就是告知不周全，告知程序不完善。缺失必要的告知程序，必然构成行政程序违法。

对于当事人提出听证申请的，主管部门应当组织听证。符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构，并按照《国土资源听证规定》第二十四条至第三十三条之规定开展相关听证工作。2004年8月28日公布施行的修改后的《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

土地是农民最基本、最重要的生产资料和生活资料，是农民赖以生存之本，对农民意义极为重大。所以，对涉及听证权利告知义务和组织听证活动等相关内容，从法律到规章都作出了强制性规定，予以特别保护，主管部门不得任意变更或摒弃。《28号土地管理决定》明确要求拟征地现状的调查结果应当得到农民和集体经济组织的确认，实质是要求征收人主动询问被征收人是否有异议，而不是被动等待异议投诉、复议或诉讼。

在集体土地征收过程中，征收人和被征收人很容易发展成难以调和的矛盾，要被征收人为征地工作主动签字是比较困难的。正因为如此，包括本案中泰州国土局、濉溪县国土局在内的各地征收实施单位为了避免“麻烦”，不惜采用伪造签名、由村（居）委会盖章放弃听证权、出具对补偿方案和标准无异议确认书等虚假方式，企图瞒天过海，弄虚作假，以骗取征地批复。然而，这么做违反了法律法规等强制性规定，不但构成程序性违法，也侵犯了被征收人的知情权，并极有可能损害被征收人的安置补偿权等一系列合法权益。因此，通过此种违法方式取得的征地批复不具有合法性，不会受到法律的保护。这两个案件中，代理律师正是通过掌握的事实证据，指出“征地调查结果确认表”上的多个签名都是伪造的，此举既反映了确认程序履行不到位，又反映了相关部门未尽到相应职责，弄虚作假，违反了《28号土地管理决定》第十四条的规定，侵犯了被征地农民的知情权。最终以此为突破口，成功地将涉案用地批复予以撤销和确认为违法，从而有效地维护了当事人的合法权益。

【经验提示】

告知被征收人的听证权利，并将拟征地现状的调查结果、安置补偿标准和方案等获得被征地农民和集体经济组织的确认，这是法律、规章中的强制性要求，作为征收人和征收实施单位必须严格遵照执行，切莫怕麻烦、图省事，或意图投机取巧，否则，只会自食行政违法苦果。

作为被征收人的集体经济组织和成员可以特别关注和充分利用前述法定权利，在自身权益受到侵害时，积极寻求法律救济。一方面可以根据《国土资源听证规定》第三十四条、第三十五条的规定，申请追究相关责任人员的行政责任，乃至刑事责任；另一方面就涉案的征地批复提起行政复议，对复议结果不服的再行申请复议或提起诉讼。

【相关规定】

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

（十四）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。

《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》

（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

《国土资源听证规定》（2004年国土资源部第22号令）

第十九条 有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：

（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；

（二）拟定非农业建设占用基本农田方案的。

有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：

（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；

（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；

（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。

第二十条 当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。

第三十四条 法律、法规和规章规定应当听证的事项，当事人要求听证而未组织的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第三十五条 主管部门的拟听证事项经办机构指派人员、听证员、记录员在听证时玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《土地管理法》

第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。