一、纠纷调解制度概述

自由、公平、正义等一直为人类所追求，可人类社会却每每陷入冲突与纷争中，人类社会若要延续下去，就必须化解这些冲突与纷争。为此，人类创造了多种纠纷解决机制，如神断、调解、司法判决等。

调解被西方学者誉为中国纠纷解决制度中的“东方经验”或“东方之花”。多年来，调解在解决民事纠纷、防止矛盾激化、维护城乡社会稳定方面发挥了独特的作用。

（一）中国古代调解制度的产生与发展

在原始社会中，纠纷和矛盾的解决通常是由当事者所在的氏族解决的；部落之间的纠纷和争端，是由有关的部落首领，按照原始社会长期形成的习俗、习惯，相互协商解决的。而对氏族个别不遵守习惯的人，则依靠社会舆论和社会道德的力量，采取调和的办法，从而达到调整相互之间的关系，维持正常社会秩序和生产秩序的目的。可以说，这是调解的原始形式。

在奴隶制社会中，同样确立了调解制度对于解决冲突和纠纷的地位。据史料记载，周代的地方官吏中就有“调人”之设，职能是“司万民之难而谐和之”，也就是调解纠纷的人。而在春秋时期，孔子可谓是我国古代调解制度理念的首倡者，他憧憬着“必也使无讼乎”的社会，在孔子当鲁国的司寇时，竭力主张用调解的方式处理家庭内部的讼争。

在封建社会，调解则始终被封建统治阶级作为推行礼治和德化的工具。孔子的无讼理念得到进一步推广和发展，民间调解延续不衰，官府调解也受到重视，不断改进，调解显示出强大的生命力。汉代设有“乡啬夫”调解民间争讼，唐代的乡里讼事，则先由里正、村正、坊正调解。宋代是调解制度发展的关键时期，调解制度得到法律确认，调解被引入司法程序。劝解息讼仍然是地方官的职责，地方官为官“当以职务教化为先，刑罚为后”。只有当双方当事人各持己见，不听教化，调解无效时，才采用判决形式。从宋代的有关调解和判决的运用上看，当时调解并没有一个统一的模式，完全由司法官按照自己的理念和诉讼实际情况自行决定。元、明、清时期，调解的法律特性得到进一步发展。在元朝，调解被广泛用于解决民事纠纷，乡里设社，社长负有对婚姻、家财、田宅、债务等方面争讼的调解职责。元朝还强调各级司法机关对民事纠纷的调解作用。双方接受调解之后，调解意见就具有法律效力。到了明朝，关于调解的制度已经相当完备，其标志是明初在大规模立法活动基本完成的情况下制定了影响深远的《教民榜文》。当时在基层设有里老人理讼制度。里老人具有半公职人员的性质，由乡民推举，州县政府任命。里老人对不孝不悌或好盗者，将其姓名写在申明亭上以示警戒，当其改过自新后就去掉。里老人对于婚户、田土等一般纠纷有权在申明亭劝导解决。里老人理讼不论裁决好坏都不得向上陈告，裁决仅是平息争端而不评判公正与否，提倡忍让息讼，不到万不得已，不参与诉讼等。清代仍然延用了调解的纠纷解决方式，清末制定的《大清民事诉讼法典》仍有调解结案的规定。

中国古代调解制度的形式多样化，基本上形成了民间调解与官府调解并重，相辅相成，构成了一个相对严密的机制。一般来讲有民间的自行调解、宗族调解、乡治调解、官府调解。

民间自行调解是纠纷双方当事人各自邀请乡邻、亲友、长辈或在当地民众中有威望的人出面说合、劝导、调停，从而消除纷争。宗族调解是指宗族成员之间发生纠纷时，族长依照家法族规进行调解。乡治调解则是一种具有半官半民性质的调解，自周代起，我国就有了自治组织。春秋战国时期的“调人”，就是当时乡治组织的负责人，秦汉的“乡蔷夫”，南北朝直至唐代时的“里长”“里正”，元代的“社长”，明清时的“里老”“甲长”“保正”等，都是乡治调解的主持人，这种调解通常是有官府批令，并应当将调解的结果报给官府，如果乡治调解成功，则请求销案；如果调解不成，则需要禀复说明两造不愿私休，从而转由官府的审理。

官府调解是在行政长官的主持下对民事案件或轻微刑事案件的调解。我国古代司法与行政合二为一，大量的民事案件集中于州县衙门，组织主持调解的主体主要是州县官，是诉讼内的调解。故在中国古代司法调解包含在官府调解形式之内。

中国的调解历史悠久，其原因在于：①中国封建社会历史很长，又缺乏成文的民事法律作为审判根据。②中国的传统文化与道德均提倡以和为贵，以让为贤。所以遇有民事权益纠纷，双方当事人习惯于在当地邀集同乡、同族中长辈耆老进行调解、鉴证。从婚丧嫁娶到买卖土地房产、继承遗产等纠纷，一般都愿在当地调解解决。

（二）近现代调解制度的延续与变革

到了近现代，中国社会发生了巨大变革。受深厚的传统文化的影响，调解制度一致延续下来，虽有曲折，但也得到了完善与发展。辛亥革命后，有的地方有“息讼会”的调解组织，但多数为当地绅士、族长、地主所把持。国民党政府于1931年颁布的《区乡镇坊调解委员会权限规程》，对乡、镇调解委员会的组织、权限、调解方法等作了规定。但由于农村阶级的对立，调解委员会的实际领导权，仍然掌握在绅士、族长、地主手里。抗日战争和解放战争时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政府及各个解放区政府，把人民调解制度推入一个新的发展阶段。自1941年起，各根据地民主政权相继颁布了适用本地区的有关调解工作的单行条例和专门指示，如《山东省调解委员会暂行组织条例》《晋西北村调解暂行办法》等，使调解工作走上了制度化与法律化轨道。人民也相信调解是解决民事纠纷的有力工具，于是大量民事纠纷都在当地及时解决了。

新中国成立后，随着民主与法制建设的加强，调解制度也走上了一条不断完善和发展的道路。在总结建国前人民调解工作经验的基础上，《中华人民共和国宪法》明确了人民调解委员会的地位。为落实宪法的规定，政务院于1954年2月25日通过了《人民调解委员会暂行组织通则》，并公布施行，作为新中国成立后指导人民调解工作的主要依据。这个通则的主要内容有：①在中国范围内农村以乡为单位，城市以街道为单位，普遍建立调解委员会，调解民间一般的民事纠纷与轻微的刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育。②调解委员会在城市由居民代表推选，在乡村由乡人民代表大会推选。调解委员的条件是为人公正，联系群众，热心调解工作。调解委员在任期内如有违法失职的情况，由原推选机构随时撤换改选。③调解纠纷要利用生产空隙时间进行，要以和蔼耐心的态度，倾听当事人的意见，诚恳地说服教育当事人互相谅解，达成协议。④调解不得强迫，也不是诉讼的必经程序；调解不成，不能阻止当事人向法院提起诉讼。调解委员会调解的案件，受基层法院的监督和指导。⑤调解可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并且尽可能就地进行。⑥在进行调解时，除双方及有关当事人必须到场外，根据案件的需要，可以邀请有关单位和群众协助参加调解工作。⑦调解必须双方自愿，不得强迫。⑧调解达成的协议，应当制作调解书，由审判员、书记员签名，并加盖人民法院印章。调解书送达后，即具有法律效力。⑨调解未达成协议或者调解书送达前一方翻悔的，人民法院应当进行审判，不应久调不决。

中国共产党第十一届三中全会后，中国的法制建设逐步走上正轨，各项法律制度被修改完善，调解制度也再次得到了重视。1989年国务院重新制定了《人民调解委员会组织条例》，与1954年《人民调解委员会组织暂行通则》一样，还不是很完善，只规定了人民调解的组织程序，没有全面地对人民调解制度作出完整规定。为了更好地规范人民调解活动，司法部于2002年9月26日发布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解工作的性质、任务和原则等作出规定，确立了我国现行的人民调解制度。最高人民法院于2002年9月16日发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，最高人民法院、司法部又共同于2002年1月1日和2004年2月13日发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》及《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，这些规范性文件对于发挥人民调解的功能虽然起到了重要的指导作用，但却具有以下重要缺陷：第一，其效力层次偏低，与人民调解的重要性不相称；第二，其内容不完整，有关的法规、规章、司法解释或其他规范性文件相互之间的规定还不够协调甚至存在一定的矛盾；第三，经济、社会的发展对人民调解制度提出了新的要求，而原有的调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等许多方面都需要通过立法进一步完善。

1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》将1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定的“着重调解”改为“自愿合法调解”，确立了现行的诉讼调解制度。1999年颁布的《中华人民共和国行政复议法》取消了1990年《中华人民共和国行政复议条例》关于“复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定，2007年颁布的国务院《中华人民共和国行政复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解，在行政复议中也最终确立了调解制度。

随着经济社会发展，我国进入了社会转型期和矛盾凸显期，各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性等特点。与此同时，传统的调解类型也面临种种困境，难以适应及时缓和大量纠纷的现实需要，解决纠纷的作用日趋下降。这使得惯于把人民调解作为“防止纠纷的第一道防线”的国家产生了构筑一种更具实效、更具权威的纠纷解决方式的内在需要，以改变过去各种调解单兵作战、各自为政的调处格局。自2001年起各地开始探索在新的形势下对调解制度进行重构。2003年江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，结合重建调解网络，率先在全国建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制，其他地方如山东陵县、浙江诸暨、上海浦东等也都建立了各具地方特色的大调解机制，并在实践中取得了良好效果。北京探索建立纵横交错的调解网络。在区县、街乡、社区（村）、楼门院（小组）建立起四级较为完善的调解组织，形成了纵向的组织网络；在企事业单位、流动人口集中的区域、建筑工地、旅游景区、集贸市场、大型商场等矛盾纠纷多发的地点建立人民调解组织，形成了横向的组织体系。同时还建立了符合人民调解特点的较为严密的矛盾纠纷预防和信息反馈系统，实现了第一时间发现矛盾纠纷，第一时间介入解决纠纷，成效明显。经过一段时间的探索，《中华人民共和国人民调解法》于2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。这部法律的颁布实施，对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会主义和谐社会的建设，人民调解制度的完善发挥更加重要的作用。