第五节　火灾原因认定的可诉性

对火灾事故调查提起行政诉讼，是指人民法院基于公民、法人或其他组织的请求，对消防机构在火灾事故调查过程中的具体行政行为的合法性进行审查并做出裁判，解决行政争议的诉讼活动。行政诉讼的客体是被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的公安机关消防机构在火调工作中做出的具体行政行为。

关于火灾原因调查是否可诉的问题，理论界和实务界均存在严重的分歧，有必要进行深入的讨论。

一、火灾原因认定的可诉性争议

火灾原因认定是否具有可诉性在现行的法律法规中并未明确规定，由于缺乏统一标准，司法实践中有的法院受理了当事人的诉讼申请，而有的不予受理，反映出在这一问题上存在着模糊认识，也影响司法的权威和公正。

（一）火灾原因认定属于行政诉讼受案范围的理由

支持火灾原因认定行为具有可诉性者认为，公安机关消防机构作出的火灾原因认定结论属于行政诉讼受案范围的理由如下。

1.火灾原因认定是公安机关消防机构的行政行为

《消防法》规定，对火灾原因的认定是公安机关消防机构实施监督管理的一种外部管理行为，是公安机关消防机构的法定职责。《火灾事故调查规定》中明确指出：火灾原因调查的主体是县级以上公安机关的消防机构。火灾原因认定是公安机关消防机构履行法定职责的行政行为。

2.火灾原因认定是具体行政行为

公安机关消防机构的火灾事故认定一旦作出，即成为火灾责任人承担民事责任甚至刑事责任的重要依据，可以说对当事人的权利义务影响重大，它不仅适用于特定的火灾事故及特定的当事人，且是对特定的火灾事故及特定的当事人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。而且火灾原因一经认定，非经法定程序，公安消防机构及火灾事故特定当事人不得随意变更，都要受该认定内容的约束。因此，火灾原因认定是具有强制力的行政行为，能产生行政法意义上的法律效果。

3.公安部的有关批复不具备法律效力

公安部在2000年以批复（公安部2000年3月20日就福建省公安厅关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的请示的批复——《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》）的形式否定了火灾事故认定行政诉讼的可能。该批复明确：“火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利和义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。”

有些学者撰文指出这个批复超越了公安部的法定职权，违背《立法法》《行政诉讼法》的相关规定及《行政法》的基本原理，应不具有法律效力。

（二）火灾原因认定不属于行政诉讼受案范围的理由

支持火灾原因认定行为具有不可诉性者认为，公安机关消防机构作出的火灾原因认定结论是不可诉的，其理由如下。

1.法律法规没有明文规定受理的，法院不应受理

《消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失”，以上法律法规授权公安机关消防机构依职责对火灾原因作出认定，当事人如对公安机关消防机构的火灾原因认定不服的，有关法规明确了当事人可在规定的时间内向上一级公安机关消防机构申请复核，对认定结论能否提起行政诉讼，法律法规没有规定。法律法规没有明文规定受理的，法院不应受理。

2.火灾原因认定不属于具体行政行为

具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。

火灾原因认定并未指明公民的权利义务，不属于具体行政行为。火灾原因认定仅对事故原因进行分析、判断，是一种事实性认定，并未直接确定当事人的权利义务。如果说火灾原因认定对当事人的权利义务产生了影响，也仅是间接的而非直接的，当事人可以对公安机关消防机构根据火灾原因认定书的行政处罚提起行政复议或行政诉讼，却不能直接诉求撤销火灾原因认定，火灾原因认定本身不具有可诉性。

3.火灾原因认定是一种证据，不可以诉讼

火灾原因认定是公安消防机构技术鉴定部门或者其委托的专业技术部门，运用科学技术方法，通过对火灾现场提取的痕迹物证进行技术鉴定等方法，对火灾这一特定法律事实的产生原因进行的客观事实评价，其性质是一种调查方法，是一种专业技术鉴定行为，技术鉴定不属于行政诉讼受案范围。它是一种鉴定结论，只具有认定事实的证据作用，不具有行政决定的效力，不属于行政诉讼受案范围。它与交通事故责任认定及医疗事故鉴定一样，都是一种专业技术鉴定，不具有行政决定的效力。当事人对火灾原因认定结论不服，不能提起行政诉讼。

可见，可诉论与不可诉论的主要分歧在于两点：其一是火灾原因认定行为是否属于具体行政行为；其二是火灾原因认定行为是技术鉴定行为还是行政确认行为。

二、火灾原因认定行为属于具体行政行为

衡量某一行政行为是否为具体行政行为主要看它是否具备以下特征：第一，对象的特定性。具体行政行为是以特定的行政相对人为对象的。第二，适用范围的一次性。具体行政行为不具有普遍适用性，只能适用一次，不能反复适用。第三，表现形式的具体性。具体行政行为表现为作出具体处理决定的行为。

火灾原因认定无疑应当属于具体行政行为。首先，它是针对特定的行政相对人而作出的，即针对某一特定火灾案件中的利害关系人而作出的。其次，它只能针对某一特定火灾案件中的行政相对人一次适用。最后，它的表现形式是具体的，属于具体行政行为中的行政确认行为。这种行政确认是针对特定火灾案件中的行政相对人所涉及的火灾原因和火灾事故责任这一特定确定事项而作出的确认，通过对这些需要确认的事项进行确定、认可，以达到确定行政相对人是否具有某种法律地位，是否享有某种权利，是否应当承担某种义务的目的。因此，在一定意义上说，火灾原因认定不是一种独立的具体行政行为，而是火灾调查这一具体行政行为的一个环节。但是，我们看问题和分析问题应当坚持辩证的观点，独立和不独立都是相对而言的。火灾原因认定行为相对于火灾调查这一具体行政行为来说是附属的，而相对于火灾调查的每一个子行为而言，则又是独立的。况且，这也并不能成为妨碍其具有可诉性的一个理由，因为在行政法学理论上并没有确立排除非独立的具体行政行为可诉性的理论。

三、火灾原因认定行为是特殊形式的行政确认行为

火灾原因认定行为是一种行政确认行为，其确认过程是公安消防机构依照法定程序，基于严格的现场询问、现场勘查、技术鉴定等方法，针对特定事项所进行的认定，其表现形式是技术鉴定结论《火灾原因认定书》。

1.火灾原因认定行为不同于一般的技术鉴定行为

火灾鉴定结论与普通的鉴定结论存在区别。普通鉴定结论只是鉴定机构凭借自己的专业技术和设备对有关问题作出的技术性结论，并不规定当事人的法律地位，也不影响相对人的权利义务关系，凡有资质的机构或个人均可作出，而且不受行政区域的限制。而作为火灾原因认定结论的技术鉴定行为，则具有严格的地域性和职权专属性。根据《消防法》和《火灾事故调查规定》，县级以上公安机关消防机构是唯一有权在所辖区域调查、认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任的职能部门，公安消防机构作出火灾原因认定是其法定职责。其行为具有严格的地域性和职权专属性，不同于一般的技术鉴定行为。

2.火灾原因认定行为不是纯粹的技术鉴定

纯粹的技术鉴定是以数据或鉴定标准为依据，通过仪器设备的测定，客观地反映事实，即使需要主观判定，主观判定的成分或比重很少，而且主观判定的根据已得到公认，因果关系明显，不再需要仔细地推理得出结论。但火灾原因认定主观因素较多，从目前情况看，由于缺乏物证，以及鉴定技术的落后，主要是主观判定，仪器设备能够提供易于判定结论案例的比例不高。

到目前为止，尚没有形成火灾原因认定的标准体系，没有标准，“自由裁量”的幅度就很大。虽然人们对于火灾发生、蔓延的规律有所认识，但火灾的发生与发展过程十分复杂，目前的认识尚不能满足现实的需要，在这种情况下，认定结论的正确性受认定者水平的影响较重，可以说，火灾原因认定作为鉴定的条件尚不完全成熟。

火灾原因认定是以“不排除”为结论，它与以正面确认为结论的鉴定存在不同。查阅《火灾原因认定书》，在结论中最多出现的是“不排除某某火灾原因的可能”，“不排除”与“确认”存在本质的区别。火灾的成因众多，大类别有10个，小类别不计其数。鉴定必须对火灾成因进行具体的描述，具体的描述应当属于小类别的范畴，由于火灾成因小类别的众多，难以一一排尽，常常以“不排除”作为结论，但它并非认定了“火灾成因”。

四、火灾原因认定的可诉性分析

讨论火灾原因认定行为的可诉性本质上是讨论其法律救济途径，形式上是确定其行为的监督方式。《火灾事故调查规定》（2012）取消了公安机关消防机构送达《火灾事故认定书》时的“告知”义务，隐含了火灾原因认定的不可诉性。《火灾事故调查规定》（2012）第三十五条规定“当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请”。第四十条规定“复核以一次为限”。也就是说，当事人对火灾事故认定有异议的只能提出“复核”，而复核的结论就是“最终裁定”。复核是监督的一种方式，但它属于内部监督，仅仅有内部监督往往是不够的，外部监督是一种不可或缺的方式。火灾事故认定行为的可诉性，要求公安消防部门要严格按照国家法律制度的设计，接受法院的司法监督。确认火灾事故认定行为的可诉性，实际上也确认了其法律救济另一途径。当然，确认了火灾原因认定行为的可诉性，也并不意味着法院就可以对火灾原因认定行为进行全面审查，司法权对于行政权的介入存在一定的限度。在现代法治国家，一般都承认司法权对行政权的界限，即法院应该尊重行政机关对事实的判断，而不是代替行政机关对事实进行判断。根据《行政诉讼法》规定，人民法院对具体行政行为是否合法进行审查。据此，虽然法院可以审查该类行为，但在一般情况下，法院只能够对其进行认定的过程予以合法性审查，对其所履行的程序进行合法性审查，对其认定的动机进行合法性审查。而涉及具体的技术性问题和具体的认定内容，法院则不应当轻易介入。一般来说，除非消防部门的火灾原因认定具有重大且明显的瑕疵，否则，法院不宜进行实体性审查。

因此，当事人对火灾事故认定有异议时，必须进一步分析如认定结论“错误”的属性，是属于“程序错误”还是“技术错误”，“程序错误”向法院提出诉求，“技术错误”则“向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请”。由于火灾原因认定的专业性和复杂性，且复核的一次性，在复核申请前必须完成必要的“功课”：向从事火灾原因认定的消防机构提取“火灾原因认定材料”，请专家进行分析，申请“现场勘验”，请有资质的司法鉴定机构进行现场勘验，提取检材，进行物证鉴定，获取有价值的火灾原因认定证明材料，促使复核结果更接近“真实”。