第9章 为联邦调查局而生，为联邦调查局而活(2)

关于斯通对胡佛的青睐有加，当然也带有一定的偶然性：斯通对司法部进行抨击的时间虽然很长了，但他对司法部包括其下属的调查局的运作，还缺乏足够的了解。到底哪些人应该留下，哪些人应该滚蛋，他心中没有把握，便去找商业部部长赫伯特·胡佛等其他内阁成员商量。由于商业部部长助理、前调查局特工劳伦斯·里奇素与埃德加·胡佛交好，听说调查局正在物色新任局长，便向赫伯特·胡佛这位未来的总统作了推荐。而商业部部长对司法部里那位能干的同姓小伙子也素有耳闻，遂向斯通作了大力推荐。不过，埃德加所得到的职务并不是永久性的，所以他的晋升并没有公开见报。斯通有言在先：“在我找到适合此职务的人选以前，我准备亲自抓一抓调查局的工作。”因此，埃德加必须使出浑身解数，好好地做出一番成绩，使斯通这位新老板相信，他正是适合此职务的最佳人选。

人在江湖，身不由己

1924年5月10日胡佛上任时，调查局可谓满目疮痍。有人甚至议论说要想使其摆脱惨淡经营的局面，应将其职能划归特工局，将司法部就此逐出侦探界。在帕尔默时期，胡佛的新任上司、司法部部长哈兰·斯通始终坚决抨击调查局打击和迫害异己的行动。1921年，他加入了反对司法部从事非法活动的抗议委员会，并呼吁国会对调查局实施调查。尽管如此，斯通仍笃信调查局是“一个必要的执法工具”。不管怎样，这都只是一种微弱的认可。

按照斯通对调查局之言行所持的众人皆知的态度，胡佛的日子不可能过得太舒心。如果说斯通并不想废除调查局，那么他就是要使之在一个与以往截然不同的基础上继续存在下去，斯通制定了一套严格的方针和路线作为改组的法则。他指示胡佛限制调查局的活动范围，该局“仅限于遵照我和一名常务助理部长的指示来调查违法行动”。他还命令胡佛裁员，调开“那些不胜任和靠不住的人”。后来，他又主张只聘用“品行端正、能干的人，优先录用受过法律知识培训的人”。将调查局的业务范围严格限制在“调查违法行为”之内，这就意味着撤销情报处并终结对政治信仰及同类案件的调查。为确保不产生误解，斯通一再指出：“调查局不干预个人的政治见解和其他形式的个人言论。它只干预美国法律明文禁止的行为。”

为此，胡佛宣布了关于对激进分子问题不染指的新政策：“我局不调查无损于联邦形象的事件。没有一个政府会禁止娱乐性的激进思想。我们不浪费时间搜集我们不能利用的情报。”胡佛还说他不会公开口头反共，因为假如他“一旦发表演说，范围扩及‘红色威胁’，那么，局里的特工们自然就会对此暗示心领神会，开始四处搜寻激进分子”。斯通的方针有效地遏止了胡佛的国内监控活动。直至1936年，富兰克林·D.罗斯福才下令恢复此类活动。

1924年，美国公民自由协会会长罗杰·鲍德温走访了胡佛和斯通，以确认激进案件调查处的取消。同胡佛谈话之后，鲍德温在美国公民自由协会文件上写道：“我们对胡佛所持态度的估计是错误的。这种估计来源于上届政府执政时调查局工作上的某些过失，而此间胡佛扮演的无疑是个身不由己的角色。他对我谈及的调查局管理工作的细节和变化均表明，调查局的所做所为符合我们任何人所提的每条建议的要求，这些建议正在按照斯通已宣布的方针政策付诸实施。”鲍德温为胡佛勾勒出的公民自由意志论者的肖像引起了斯通的兴致。他致函胡佛说：“这是一种令人尴尬的赞誉，但我们不得不像忍受燥热气候一般忍受它。”

20世纪20年代，胡佛给美国公民自由协会会员留下的良好印象持续了多年。在他后来的政治生涯中，每当他受到民权自由意志论者甚至是美国公民自由协会会员的抨击时，他都可以仰仗如罗·鲍德温和莫里斯·厄恩斯那样的美国公民自由协会中的名人的支持。

如果说美国公民自由协会对调查局放弃反激进活动感到欣慰的话，那么主张反共的院外活动集团则绝无同感。在此后的12年内，反共分子曾徒劳地请求白宫、司法部部长及调查局局长恢复情报处的活动。事实上，恢复调查局的反共活动是私人院外活动集团此后12年内的最高目标。

让联邦调查局改头换面

1924年春，胡佛接管调查局时，柯立芝总统的“大清仓”行动正在各级政府机关中进行。哈定总统当政时期的官员深受蒂波脱多姆丑闻（1924年，蒙大拿州参议员波顿·K.惠勒控告司法部长哈利·多尔蒂阻挠对内务部长阿尔伯特·B.佛尔在怀俄明州蒂波脱多姆出售海军战备用油一事的调查。为了报复，多尔蒂让彭斯派调查局的侦探到蒙大拿州收集有关惠勒的罪证，以使其名誉扫地。司法部根据调查局的调查结果起草了一份失之草率的起诉书，控告惠勒在联邦机构面前代表一个当事人行事，这是违犯联邦法令的）中表现出来的那种商业与政治间的肮脏关系的腐蚀。他们均被取代，换上了一批风头十足而又不善弄权的人物。哈兰·F.斯通便是深得柯立芝政府青睐的官员代表。但新一代官员中一扫政客劣习，持科学态度的领导人的杰出典范当推“另一个胡佛”——在上届政府中就任商业部长的赫伯特·C.胡佛。此人集商业与政治才华于一身，是一尊锐意进取、思想开明的偶像（两位胡佛并无血缘关系）。

事实上，赫伯特·胡佛的开拓思想成为胡佛此后九年中治理调查局的指导方针。赫伯特·胡佛在管理战时食品及战后欧洲赈济事务中的杰出工作被传为佳话，因此1924年的赫伯特在人们心中声望极高。他以伟大的工程设计师而名噪一时。他倡导的科学编制管理法使全体现代管理家趋之若鹜。紧步赫伯特·胡佛后尘的精明的为官者，如J.埃德加·胡佛企望着与之共受“伟大的工程设计师”的声望。由于采纳了这种思想，J.埃德加·胡佛作为善于用科学之道解决政府遗留问题的新型领导入之一脱颖而出。在20世纪，胡佛将此方法成功地引入警务工作。这种成功不仅影响着其余生的领导方法，而且使其成为科学执法之真谛的导师和象征。

埃德加·胡佛的升迁深得报界拥戴，因为其教养、智慧、记忆力甚至连其打高尔夫球都被视为改良运动的标志，他被认为是热衷于组织管理、效率和控制等问题的锐意进取的事业领导人。改良运动的特征就是两大政党和商业界都期待研究社会浪费和低效率等问题的解决方法。埃德加·胡佛在处理调查局组织机构和规章纪律方面的现存问题上，所表现出的道义上的热情仅仅是他效法那些在本世纪初才跻身政府中的具有改良思想的政府官员的一个例子。在很大程度上，这些人背景相同。他们都是倍受围攻的中产阶级的后裔，他们都年富力强、颇有教养，他们通常来自那些试图找回已失落在都市化和工业化进程中的公民纯洁性的老式家庭。

改良运动为胡佛树立了一个明确的学习楷模，使他少走了弯路。改良运动自诩“一剂根治陈腐的昏庸政客的解药”。威廉·彭斯是无以复加的反面形象。对胡佛之了解根本谈不上透彻的记者们只是简单地将胡佛描写成声名狼藉的彭斯的对立面人物。报界建议胡佛“第一，用心研究威廉·彭斯的官场言行与奋斗目标，研究——研究——再研究，而后烂熟于心；第二，要为彭斯先生所不为，不为彭斯先生所为”。在这一方面，至少胡佛一开始的作为就没有走彭斯的老路。也许他不是“赫伯特·胡佛第二”，至少那时还不是，但他却能尽量不当“威廉·彭斯第二”。

威廉·彭斯的所做所为使老式侦探的形象一落千丈。胡佛甚至因“全无侦探习气”而受推崇。人们称赞他一扫调查局“足蹬橡胶皮靴，手提黑色提灯，留着假胡须”的老传统，更新了传统的办事程序。记者们热衷于描绘胡佛的做法与老多尔蒂、彭斯的政体有天壤之别，于是他们连篇累牍地撰文歌颂这位新局长执政时全新的宗旨和才干。公众期待着一场新的观念革新，摈弃帕尔默和彭斯的传统，而胡佛正是合适的代表人。

30岁不到的年轻人胡佛作为司法部调查局的局长，接替了无人同情的彭斯的工作。人们饶有兴趣地注意到，对胡佛先生委此重任的正是当年帕尔默在华盛顿狂热讨共时的最活跃的反对者之一。人们希望胡佛先生在斯通先生更为英明的领导下不要忘却帕尔默时期的教训。要使美国人民确信：司法部是名副其实的司法部，而不是一个歇斯底里、不善纳异议的司法部。

科学管理大行其道

胡佛虽然最终实现了操纵调查局的勃勃雄心，但按照斯通的法则清理后，使雇员人数被裁减殆尽，只剩下了一副空架。调查局的许多最重要的职责均被解除（调查局从1924年的441名特工减至1925年的402人，到1929年，减至339人）。这种局面虽很不景气，但胡佛仍能发挥其优势。对工作条理性的酷爱曾使胡佛成为帕尔默手下一名克己有术的精明侦探，也曾同样使他成为一名力求解决效率、领导水平等组织管理问题的孜孜不倦、富有创造性的为官者。他呕心沥血地去完成使调查局成为组织有致、指挥严谨的官僚政治典范的任务。此间他表现出了与清除激进主义时同样饱满的热情。在青年时代和在敌侨司及激进处工作期间，胡佛那种集中一切精力、技能、人力和物力，全力以赴解决当务之急的能力就已造就了他与众不同的秉性。眼下，这种能力又被用在对纷纭复杂的官僚政治进行科学和进步的管理上。

赫伯特·胡佛的改良主义的最高价值在于效率。为达此目的，他为联邦政府创立了一种新的职能。他利用政府的有效帮助，使利益相关的组织、事业团体及地方政府能相互交流看法，并确立统一的行为准则，以使之循规蹈矩。这种利用独立的、常常是私人性的组织来贯彻全国规划的政策以“关联主义”而著称。该政策也是赫伯特·胡佛在哈定和柯立芝政府中任商业部长时所倡导的新时期政治的主题之一。同时，它还是赫伯特·胡佛荣任总统的奋斗目标，尽管当时正值经济萧条。20年代，赫伯特·胡佛的治局方针就以这种新时期的政治为本。

埃德加·胡佛最先实施的行动就是将身份识别处变成一个全国性的指纹技术交流中心，这与赫伯特·胡佛在商业部设立简化程序试点处的做法颇为相似，二者都努力将联邦政府变为以提倡讲求效率、精通业务为信条的一支改革力量。对于社会之丑恶现象，埃德加·胡佛同改良主义者持同样的暴露态度。他相信，将丑恶现象暴露在众目睽睽之下就等于将其根除。

历史学家查德·霍夫施塔特认为，暴露社会丑恶现象应该看到，腐化堕落现象无处不在，社会丑行问题堪称一种广为流行的违法行为。改良主义者认为，假如公正的执法者执行公正的法律，那么一切都会好起来。“像暴露主义者一样，胡佛将其披露犯罪的行动诉诸普天下的个人责任”，以此证明社会问题同个人的负疚感不无联系。霍夫施塔特还说：“改良主义思想是一种不同凡响的、愤世嫉俗的思潮。”

改良主义虽然被大多数人所认同，但它也有其阴暗面，将运动过程中出现的使其受挫的步调不一、不以为然和复杂化等现象的原因归咎于移民们，尤其是在实现仁慈目标的过程中，改良主义畏首畏尾。改良主义对解决浪费及腐败现象的操之过急使之不能容忍多元文化主义的存在。于是它便千方百计地将一种概念化的道德规范强加给一个桀骜不驯的社会。霍夫施塔特写道：“在实践上，旨在控制社会的改良主义者常常极不聪明地采用适得其反的改良手段。对秩序的要求似乎过于频繁地鼓励那种貌似先进而实则已非人性化了的工作条件和生活条件的存在，这种要求与共享民主制极不协调。”

埃德加·胡佛对调查局改进的第二项就是建立指纹鉴定处。他在就任局长后的第一次正式讲话（1925年7月）时就谈到了这个问题。在这次讲话中，他将关联主义思想运用于执法事务。他对国际警长协会说：“指纹处的成立是由于国际警长协会全体会员一致认为，倘若要成功地对付现代的犯罪和未来的犯罪，那么在侦察犯罪和惩处罪犯之领域里所取得的任何真正的进展都必将建立在国际合作的坚固基石之上。这并非稀奇古怪或凭空臆造的发明和教条，整个一部人类历史不过是人类协作思想的发展史。”他还对警长们说，随着科学发明的发展，美国必须正视“联合一切保卫文明的力量以对付面临的共同危险”的必要性。他号召执法界共同努力，用科学手段武装“面临共同危险的文明卫士”。此间，胡佛早就酝酿将调查局变成协调全国执法活动的全国性的神经中枢。“一个集中和凝聚着那些紧随时代步伐的执法者的努力的组织在来势凶猛、不可抗拒的世界潮流中应运而生，并不断发展壮大。这些执法者们旨在集中文明卫士、社会卫士们的智慧和能力，以适应时代变幻的严峻考验。”

在斯通的改良主义新体制下，胡佛春风得意。从当学生中的领导者和主日学校教师的时候起，胡佛就热衷于领导学、指挥学、大众动机学等问题。而今，29岁的他已主管着一个拥有650名雇员（441名侦探）的机构。他决心使它高效率、卓有成效地运转。他潜心研究管理官僚机构的技巧。