第7章 自由乃城市之基(1)

【录以备考的迁徙自由】

传统中国之城，凡比较知名的，差不多都起于行政中心和军事重镇。纯粹以自由市场立城者，有也是有的，不过顶多就是些小集镇。围起个城墙来的去处，没有不是官家主导的。那里当然也有市井生活，不过照例处于“为辅的”地位罢了。

这些特质，与我在斯科菲尔德教授课上听到的英国早期城市，实在大相径庭。近代帝制崩塌、战乱动荡把中国闹得“国将不国”，城市的地位当然也大变。不过从一般阅读得到的印象，中国的城市还是财产与权力的庇护之地。例如湖南农民运动席卷三湘之时，据青年毛泽东的考察，重要的土豪劣绅……几乎都跑光了，他们中间，头等的跑到上海，次等的跑到汉口，三等的跑到长沙，四等的跑到县城。此外还有天津的租界，无论末代皇帝、军阀还是达官贵人，谁倒了霉都可以进去躲一阵的。

即使对于中国革命者而言，城市也是个好地方。孙中山策动的那些军事行动，离开了香港、广州这样鱼龙混杂的城市生态，不好想象。中共一大选了上海石库门为会议地点，偶然之中也有绝非偶然的因素。至于后来的“农村包围城市”，并不是城市不重要，而是太重要，只是一时敌强我弱拿不下来，非迂回夺取不可。

城市的实际分量很重，被方方面面看得更重。这样的地方，可以允许自由进出吗？从这个角度想，从1912年的《中华民国临时约法》、1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》到1954年的第一部《中华人民共和国宪法》（第九十条），一以贯之地把“迁徙自由”列为公民的一项基本权利，还真的殊为不易。我的看法，与其说这来自传统与牢靠的社会共识，还不如说是那个时代“与国际接轨”的产物吧。

据亲历者回忆，1954年第一部宪法关于迁徙自由权的规定，来得极不容易。这位回忆者是董成美教授，时任中华人民共和国宪法起草委员会编辑组总编辑。董先生毕业于北京大学政治系，后到人民大学法律系任教，1951年后调任国务院和全国人大机关工作。他在2003年12月接受的一次采访中讲道：“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。”

这段石破天惊的文字，收在《1954年宪法与新中国宪政》（湖南人民出版社，附录7，“关于制定1954年宪法若干历史情况的回忆——董成美教授访谈录”）。那本书的编著者是人民大学法学院韩大元教授，一位知名的宪法学家。我看过关于他的报道，印象深的是为了收集第一部宪法的资料，韩教授带着他的学生从按规定不允许复印的档案馆里，一个字一个字抄回了宪法起草委员会7次讨论的纪要。我很自然地相信，以如此态度治学的，编书一定认真。

可是对毛主席不赞成迁徙自由的回忆，网上也有质疑声。一是孤证，因为没有其他人的旁证说明此说为真。二是董先生于2008年辞世，死无对证。孤证说有点道理，因为我也想看看还有没有类似的回忆或更直接的记载，表明毛主席确实反对迁徙自由权入宪。找来找去，没有发现。

只是在同一篇采访中，董成美先生还说了一句：“但是后来宪法仍做了规定（指迁徙自由权），没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”关于这一点，即某些毛主席不赞成的条款最后还是被写入1954年宪法，却还有类似的例证。如《建国以来毛泽东文稿》保留的对1954年宪法起草过程的16条批语，其中第一条批语是“不写为好”，针对的是“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威和信仰宗教自由的权利”，毛泽东在“游行、示威”旁画了两条竖线，打一问号，并在上方写了这条批语。但是，最后的宪法文本并没有采纳毛泽东的意见。对此，韩大元的评论是，“在宪法制定过程中，毛泽东的工作作风是民主的”。

董成美关于迁徙自由权的回忆，倒是没有讲得很清楚，毛主席的反对意见究竟是在什么场合说的，究竟是一种深思熟虑的不同意，还是对迁徙自由的一般性议论而已。反正我自己读后的第一反应，是觉得毛主席他老人家自己也是农民之子，也是不可抗拒的由乡入城历史潮流里的一分子，怎么就对人们在城乡之间的“来回移动”抱有那么大的反感呢？

其实，不赞成把迁徙自由写入宪法的，还有毛主席的秘书、时任宪法草委副秘书长的田家英。蔡定剑在他的《宪法精解》（法律出版社2010年版）中提到：“在讨论时，有人问田家英为什么没有写迁徙自由。他解释说，主要原因还不是怕农民进城，也不是怕建设时搬迁不了的问题。原条文规定了居住自由，可以包括迁徙自由，居住自由比迁徙自由更广泛。比如一个人有多处居所，今天在这里住，明天在那里住，这并非迁徙。”最后是邓小平一锤定音：写上“迁徙”，少费唇舌。

公民的居住和迁徙自由权最后还是写进了1954年宪法。1954—1956年是我国历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人数达7700万，包括大量农民进入城镇居住并被企业招工（见《当代中国研究》2007年第4期）。可是，很快也遇到新问题。有人检索法律文档，发现从1955年6月到1957年12月，政府先后就“建立经常户口登记制度”“防止农民盲目流入城市”“制止农村人口外流”等问题发布了7份政策文件，实际上限制农民进城。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”（《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1994年版，第18页）从此，多了一个中文词——“盲流”。由于防止、制止、禁止的重点是农民进城，所以这一称号多半用来称呼在城里被看见的农民。

1975年在“文革”的高潮里修宪，迁徙自由权被正式拿下。其实，早在1961年国家动员2000万城里人回乡之后，城乡壁垒就已经高高筑起。“文革”后又来一场“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”的运动，外加2000万知青和干部再次出城入乡，在实际生活里早没了影的迁徙自由，被从宪法文本上删除，谁也不觉得不正常。

历史转了一大圈。再回头看，即使毛主席本人在起草1954年宪法时没有表示过反对意见，那种“认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动”的观念，在上层建筑里还是相当有市场。是不是可以这样看，与其把1954年“迁徙自由”入宪看成“正常的”“成熟的”状态，把后来该权利出宪看作是对神圣宪法准则的违背，还不如说公民在城乡之间的迁徙自由还远没有被视为与生命一体的抽象权利。它只能服从“种种不同的实际”，在某种情况下可以存在，在另外一种情况下则轻易被限制直至废除。

迁徙自由权重新入宪，怕要另选一条路，即先从实际情况允许广泛地重现该项自由，再经由观念上的更新与抽象达成。

【限制迁徙自由的理由】

上节文字发送给编辑之后，又阅读到一些有关迁徙自由的资料。急于告知读者的是，早在宣告“公民拥有居住和迁徙自由”的1954年宪法发布之前，限制迁徙自由的政策和做法就已经出台了。所以，上文要修订：不是1954年之后“遇到了新问题”，而是早在第一部宪法颁布之前，政府就着手限制迁徙自由。

先看中央人民政府内务部社会司于1950年11月26日发表于《人民日报》的一篇文告——“应劝阻农民盲目向城市流动”（收入于建嵘主编的《中国农民问题研究资料汇编》，第二卷下册）。该文列举了当时农民进城找工作的现象后，指出“必须大力说服农民，以克服农民盲目向城市流动的情绪”。至于必须劝阻农民进城的理由，文告点到“浪费国家许多钱财，影响社会秩序，而且给各地人民政府增加了许多不必要的困难”；同时，“对于农民来说也很不利，因为他们盲目跑到城市，一时找不到工作，便只好卖掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”。全文最可圈可点之处，是下面这句话：“目前的劳动就业主要是解决失业问题，而农村的剩余劳动力并不是失业者，他们有地种，有饭吃。”

两年多后，1954年宪法尚没有诞生，政务院于1953年4月17日发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，提出“由于城市建设尚在开始，劳动力需用有限，农民盲目入城的结果，在城市，使失业人口增加，造成处理上的困难；在农村，则又因劳动力的减少，使春耕播种大受影响，造成农业生产上的损失”。解决的办法，就是不但要“劝”，而且要“止”，包括“不得开给介绍信”“动员还乡”“不得擅自到乡村招收工人”等。

又过了不到一年，内务部、劳动部于1954年3月12日发布《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》。查对了一下，1954年宪法通过的日期是同年9月20日，所以此指示早于宪法半年，内容无非是过往的政策还是没有解决问题，所以必须进一步“劝止”。

这样看，在公民迁徙自由权正式入宪之前，农民进城的权利在新中国的实际生活中已经受到了限制。问题是，1954年宪法写入了迁徙自由权，是不是就此清理、审查、停止与宪法原则相违背的规定与政策呢？没有。因为上文讲到的从1955年6月到1957年12月，政府先后就“经常建立户口登记制度”“防止农民盲目流入城市”“制止农村人口外流”等问题发布的7份政策文件，一以贯之地限制农民进城。

其中，“盲流”的称号一直沿用，政策取向没有改变，唯一变化的是从劝止、预防到制止和紧急制止，政策越来越严。

宪法上白纸黑字写有“迁徙自由”，但实际执行的却是限制农民进城的一整套政策。如此并行不悖，难受不难受？不难受，特别是在我们的上层建筑里看不到有什么好难受的。这是一个直到今天也还值得注意的现象：讲归讲，做归做，谁也不难受。问题是，在这样的氛围里，即便迁徙自由权重新入宪，对实际生活究竟有多大的意义？

关心这一点，与研究制度对人行为影响的学术传统有些干系。至少从道格拉斯·诺斯之后，就不能无视人们的“认知”——也就是我们习惯用的“观念”——在制度变迁中的重要作用。流行之见，“利益”和“观念”可以并列为影响制度变迁的力量。可是所谓的“利益”，难道真的可以摆脱“观念”的纠缠吗？

以怎样看待自由迁徙、农民进城为例，所有关于“实际情况”的分析，以及有关利弊得失的“计算”，没有一处离得开人们的观念与看法。比如上文提到的，农民进城“浪费国家许多钱财，影响社会秩序，而且给各地人民政府增加了许多不必要的困难”云云。这里面的每一点，都离不开人们的观念。“浪费国家许多钱财”，是指什么呢？是政府补贴农民进城吗？如果仅仅补贴流动者，当然对不流动者不公，所以不该发放特别补贴——事实上也没有这回事。那是指政府为此而增加了行政经费吗？这又要运用观念进行运算了：政府本来就有履行公务的责任，公民行使宪法规定的权利，当然要发生相应的公共服务成本，否则要公共财政何用？至于是不是“影响公共秩序”，更是端看我们如何定义社会秩序——允许流动的社会是一种秩序，不准流动的是另外一种——那就与流行的观念息息相关了。

再看“对于农民来说也很不利，因为他们盲目跑到城市，一时找不到工作，便只好卖掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”，那就更有意思了。首先对农民究竟是不是有利，有权下判断的不是农民自己，而是“比农民还关心农民”的别人。此种观念源远流长，到今天依然振振有词的，人数还是多得惊人。换一种看法，身无隔夜粮的“盲流”，其实最缺乏“盲目流动”的经济条件，他们非很快找到工作才有饭吃。“一时找不到工作，便只好卖掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”，有没有呢？应该是有的。但是这里也需要辨析：那时期年度流动的农民以千万计，究竟有多少因为一时找不到工作而流浪，多少是找到了工作、挣得了更高收入而改善了生活的？为免除极小部分因流动受损的农民利益，不惜限制、禁止流动，从而妨碍因流动受益的大部分农民的利益，难道就不值得细加权衡吗？

在1954年宪法前后一系列劝、限、禁农民流动的政策文件中，最具紧迫性的一个理由是，“使春耕播种大受影响，造成农业生产上的损失”。作为一个悠久的农业文明，“不违农时”有广泛的共识。再以当时的农机条件看，农忙时分如果发生大量劳力外流确也可能影响农作。不过我的问题是，写入这点理由的文件是1953年4月发出的，包含“迁徙自由权”的1954宪法是1954年9月通过的。要是担心农民流动损害农业，迁徙自由权不入宪不就得了？或者更精巧一点，规定迁徙自由必须以不妨碍农业生产为前提？

这就涉及社会认知（观念）更麻烦的一个层面：流行观念有彼此矛盾的地方。在这里，劳力外流妨碍春耕是一套逻辑，承认并保护公民的迁徙自由是另外一套。后者认为农民务农并不是他对社会应尽的义务，而不过是争取收入权利的一种实现方式。务农带来的收入高，务农可也。但国家无权强制农民务农，特别是出现高于务农收入的机会时，“农人”也有权转工、转商、转服务。就算此种“较高收入”只不过是一种预期，甚至是一厢情愿的误判，农人转业的权利还是要给予保障。否则，“务农者恒为农”的秩序，猴年马月才能打破？

经济学推理是支持宪法逻辑的。务农收入偏低，其实是务农人数太多，务农者之间的竞争过于激烈。此时农民见异思迁，试试其他机会，本身也会改善农业。如果一时转农为工的人数太多，生之者寡，食之者重，农产品价格连同务农收入将上升，再次吸入劳力与其他资源，以不断达成供求平衡。这里只需两个支点，那就是有可靠的择善而从的权利，外加转来转去的费用尽可能的低。

不过对于农耕历史悠久、工业化刚刚起步的中国而言，观念矛盾是题中应有之义。如何处理矛盾的复杂现实，本来免不了磕磕碰碰。此时，“一边倒”学苏联的国策开始发力。毕竟，“老大哥”的经验连同其支持的观念，在那时是不可抗拒的。