第三节
清代前期的中央与地方行政制度

一 中枢辅政机构和中央行政机关

在清代，辅佐皇帝的中枢机构有议政王大臣会议、内阁和军机处。

议政王大臣会议是清代颇具特色的一种制度。其端绪可追溯到努尔哈赤诸贝勒共议国政的制度。其时，他们除议决军国重务外，甚至还能废立国汗。皇太极继位后，为了削弱和限制诸大贝勒的权力，增加了议政成员。议政的内容既有军国大事，也有制定法规、处理王公大臣等。入关之后，议政王大臣会议仍有很大权力，甚至其决议既定，皇帝亦无可奈何。这就与皇帝集权发生了矛盾。随着国内局势的发展和康熙帝政治上的成熟，康熙帝不断采取措施，抑制议政王大臣会议的权力。康熙帝还深深感到，要加强决策的准确性和提高办事效率，需要建立一个常侍左右的顾问班子。于是，南书房应运而生。南书房位于内廷乾清宫西南，起初不过是皇帝读书和讨论学问的地方，后来逐步成为参与机密、起草诏旨的场所，其地位骤然提高。它的建立是康熙帝将外朝权力逐步转向内廷的成功尝试，为雍正朝军机处的建立积累了经验。

内阁掌议天下之政，为百僚之长，是政府的最高机构。清代的内阁制度可追溯到关外皇太极时期。当时的内三院即内秘书院、内国史院和内弘文院，是内阁的雏形。入关后，清廷日常政务大大增加，内三院承担了转呈一部分题奏本章的职责，并于顺治十五年正式更名为内阁。康熙初年，鳌拜等四大臣辅政，一度恢复内三院的名称。鳌拜被擒后，康熙九年复称内阁。内阁设满、汉大学士，例兼殿阁衔。雍正时又设额外大学士，即后来的协办大学士。乾隆时调整殿阁兼衔，定为三殿三阁，即保和殿、文华殿、武英殿和文渊阁、东阁、体仁阁。清初，议政王大臣会议有很大权力，“大事关大臣，群事关内阁”，内阁只处理一般日常事务。但在康熙朝也出现过索额图、明珠这样的权臣。南书房的设置部分地剥夺了内阁的权力。军机处设立后，皇帝又常调大学士、学士办事，形成大学士必充军机大臣始得参与政事的定规。内阁成了无首揆办事的空架子，日常所做不过秉成例而行。

军机处为清代所独创，对清代政治产生过广泛深远的影响。它的设立与雍正初清廷向西北用兵有密切关系。它的组成比较简单，不像内阁有正式衙门，有正式实任官，而是随时简派，不用时即发回原衙门。办事人员少而精，不过三四十人，设军机大臣和军机章京二职，有官无吏，无闲员。它所承办的均为军国大政，且有人事咨询权。高级文武官员遇缺请旨升补，都由军机大臣开单请旨。但是，它又只起承旨、草诏、代发的作用，类似皇帝的秘书班子。军机处地处内廷，直接听命于皇帝，随时承旨，随时草诏办理，发出的诏旨不通过内阁，而是交兵部直接发出，称为“廷寄”，保密性强，办事效率高，成为皇帝加强统治的得力工具（见彩图三十三）。它的出现，标志着中国封建专制统治已经发展到顶峰。议政王大臣会议形同虚设，终于在乾隆五十六年被取消。

清朝的中央行政机构，仍设吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部的尚书和侍郎都是复职。尚书一满一汉。侍郎有左右之分，亦各一满一汉。吏部掌全国文官品秩、铨叙、课考、黜陟和封授。户部管全国户口、田土赋税、俸饷发放、仓库收支等事。礼部主朝廷礼仪、科举学校、外国贡使交聘。兵部管武官除授、封荫、考绩、军资、军籍、马政、邮传。刑部负责民刑律令和狱断，又与大理寺、都察院一起负责全国各衙门狱案判决的审核。工部掌工程建筑、水利兴修和钱币鼓铸等。

理藩院具有与六部同等的地位，是一个专管边疆民族事务的机构，也掌管一部分属国及其他有关与外国交往的事务。监察机构有都察院，下设十五道监察御史。大理寺掌管全国刑名案件。通政司主要负责收掌各省题本。翰林院掌修史撰文。内务府管宫廷日常事务，并负责各地的皇庄、牧地等。宗人府管理皇族事务。

二 地方直省行政机构

清朝内地的地方政权机构分为省、道、府（直隶州、厅）、县（州、厅）四级。另外，京师所在地称顺天府，盛京则有奉天府，单列建制。清初，除京畿地区称直隶，另有山西、山东等14省。后经调整，至乾隆年间为18省。各省的辖区有大有小，所领人户田土、城镇村庄多少不等，故省与省之间的府、州、县数差别很大，加上中间增设、裁并等，常有不少变化。

总督、巡抚是省级的最高长官。总督一般辖两省，个别的辖一省或三省，巡抚辖一省（有的由总督兼任）。乾隆以后，全国共设总督八人，计为直隶总督（兼巡抚事）、两江总督（辖江苏、安徽、江西三省）、闽浙总督（辖福建、浙江）、湖广总督（辖湖北、湖南）、陕甘总督（辖陕西、甘肃并兼甘肃巡抚事）、两广总督（辖广东、广西）、云贵总督（辖云南、贵州）、四川总督（兼巡抚事）。清代督抚为封疆大吏，总揽地方各项事务，拥有很大权限。大体上总督偏重军务，巡抚侧重民政。总督一般都例兼兵部尚书、都察院右都御史衔。巡抚兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔。此外，还有一种专职性的总督，即河道总督、漕运总督。河道总督为治河最高长官。初为一人，综理黄河、运河两河事务。后增至三人，分管北河、南河、东河三段。北河由直隶总督兼管。漕运总督管漕粮运输事，总督衙门位于江苏淮安，管辖山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。

督抚之下，省级官员又有布政使、按察使和提督学政。布政使一般称“藩司”，掌一省之行政，司全省财赋之出纳。国家政令由其宣布于府州县，所以叫“承宣布政司使”。每省一员，唯江苏因钱谷税务繁重，特设两员。按察使一般称“臬司”，每省一员，掌全省刑名按劾之事，以振风纪而澄吏治。重大案件交给布政使会议办理。提督学政负责全省学校、科举，稽查士习文风。学政官原来按出身分学道、学院两类，后来一律称学院，并加翰林院官衔。

道员原为藩、臬二司的派遣官。由布政司之参政、参议派出者为分守道；由按察司之副使、佥事派出者为分巡道。大致守道偏重钱谷会计，巡道管理刑名。乾隆以后，道员改属督抚，成为地方实官，官阶正四品。道员有两种，一是有固定辖区，管理若干府州。一是通辖全省，经管某项专职事务，如粮储道、盐法道、海关道、兵备道、屯田道、茶马道等，无守土责任。实际上，守道、巡道常兼专职道员衔。此二职成为地方实官后，分守、分巡的界限也逐渐泯灭。

司、道之下的行政机构为府（直隶州、直隶厅）。府的长官称知府，官阶从四品，是管理全府民刑财政、统辖所属州县的长官，起承上启下的作用。下有同知、通判等官，分管粮饷、水利、缉捕、抚边、江防、海防等事。京师所在的顺天府和盛京的奉天府，因地位特殊，在编制上与众不同。其长官称府尹，正三品，管辖的范围也比一般府大，直隶州、直隶厅相当于府。

府之下有县（州、厅），是清代行政系统中最重要的基层政权单位。县的正印官叫知县或县令，正七品，直接与百姓打交道，有“亲民之官”、“父母官”之称。散州设知州，从五品。厅设同知或通判。凡所辖行政、司法、赋税、教化、防灾救荒、劝课农桑、兴修水利等事务，都属于他们的职责范围。知县的佐贰官有县丞及主簿，分掌钱粮、户籍、征税、巡捕、河防等事。事繁之县多至数员，事简之县可以不设。县之下有地方基层组织里甲制和保甲制。里甲制是为了编审户丁，征派赋役。保甲制主要是治安保警，强化基层控制。

清代的地方官，从州、县至督、抚，总要聘请几位有学问的能干人协助办理事务，称之为幕宾，俗称师爷，尤以绍兴师爷最为有名。师爷非命官，待以宾礼，合则留，不合则去。