衔接国企改革与能源改革

我国能源行业产业集中度高、国有企业比重大，推进电力、油气改革无法回避国有企业改革，国企改革也不能回避能源改革。如何将能源行业改革与国企改革统筹考虑，是值得关注的重要问题。

国有能源企业如何分类

这一轮国企改革的重点之一，是将国企按商业类和公益类进行分类改革。国有能源企业属于哪一类？

能源是商品，应当由市场对能源资源配置起决定性作用。从这个意义上讲，能源企业属于商业类。但是，部分国有能源企业又具有普遍服务职能，如满足弱势群体用能需求，为农业生产提供低价电、低价油等。这些业务具有一定的公益性。电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起，内部形成了交叉补贴，无论将其归为哪一类都不够准确。

解决这一难题，关键在于厘清政府和企业的职能，即政府为公民和企业提供基本公共服务，具体包括：对困难群体用电、用油提供补贴；能源企业按供求关系定价，按商业原则经营；工商企业和居民用能则按市场价格付费。

在明确政企职能的前提下，可以将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。尽管政府满足特殊群体能源基本服务需求的职能仍然要由能源企业完成，但二者的关系是政府购买服务，而不是通过能源企业内部的交叉补贴解决。剥离公共服务职能后，能源企业才能真正成为商业类企业。

交叉补贴落谁家

国有能源企业中发生的交叉补贴，一般理解为企业以低于边际成本的价格向公益性业务提供商品或服务。这部分补贴需要由企业商业性业务的盈利承担。从理论上讲，剥离企业承担的公共服务职能后，交叉补贴支出责任应当转由政府公共财政承担。这势必增加财政支出。

长期以来，国有能源企业反映交叉补贴数量很大，但究竟大到什么程度，一直没有准确的数据。财政支出都要有预算，哪些可以纳入预算，哪些不能纳入预算，有严格的规定。很多在能源企业内部认为是公益服务的支出事项，按照财政的标准是不应支出的，一旦将交叉补贴的支出责任转到财政，数量会受到严格控制。

比如，工商企业用电用气价格高，城市居民价格低。能源企业用工商业电价气价补贴居民消费，在交叉补贴中占了很大一部分。一般而言，城市中越是收入高的家庭用能越多，享受的交叉补贴就越多。这是不公平的，也违反了交叉补贴的初衷。事实上，真正的困难群体家庭实际用电用气量比较少，政府已经为其建立了最低生活保障和各种救济制度，不必由能源企业进行补贴。因此，将企业交叉补贴的支出责任交给政府，政府的实际支出不会增长太多，补贴反而会更加公平合理。

网络监管不可少

2015年以来，陆续出台的几项改革意见都明确了网运分开、放开竞争性业务的改革方向。电网、油气管网都是网络型垄断行业，今后有可能在这些领域进行企业资产和业务重组。这是国企改革与能源体制改革的重要结合点。

对网络型垄断行业而言，加强政府监管是改革的应有之义。重点要监管几个方面：一是政府对网络输配业务单独定价、单独监管；二是网络向第三方无歧视开放；三是网络建设投资向各类投资主体开放。

政府作为监管主体应当加强监管力量建设，在制度安排上要解决政监合一还是政监分开，统一监管还是分段监管，垂直监管还是分级监管等问题。这些问题目前尚无具体的解决方案，还有待深入研究才能早日提上改革日程。

向管资本为主转变

我国对国有能源企业的现行管理方式与其他国资监管无异，主要是管人、管事、管资产，股东回报在其中处于次要地位。过多的直接管理极大地制约了企业的自主权，不利于企业参与市场竞争。

国资监管转到以管资本为主，体现了国家在国有资产经营目标上的重大转变。具体到能源企业，首先可以通过资本运营实现转型升级。目前，大量的国有能源企业是按能源品种建立的，有关部门也是按资产量对能源企业进行排位，如发电企业看装机容量、油气和煤炭企业看资源储量。国资监管转到以管资本为主后，应当允许能源企业根据世界能源格局的变化和我国能源代际更替的需要，更灵活地处置资产，从事投资回报更高的能源业务。

其次，国有能源企业可以出让部分股权解决历史遗留问题。这对目前陷入困境的很多煤炭企业、老工业基地企业有很强的现实意义。

最后，提高能源国有企业国有资本经营预算规模。与能源国企动辄上万亿元的资产相比，其上缴的国有资本预算规模偏低，且大量的预算又用于国有能源企业，有的还在享受国家补贴。这种情况必须改变。今后，国家应当将能源企业国有资本股东回报的多少，作为衡量企业的业绩和社会责任的主要标志。