中国在全球能源治理变局中的角色

世界能源格局发生了重大变化，以供给安全、价格安全、通道安全为代表的能源既有安全风险降低，新安全风险增加。传统能源治理机制日渐式微，新的能源治理机制正在形成。中国参与全球能源治理的目的是满足供给充足、价格平稳偏低、自由贸易、投资安全的需要。当前应抓住机遇，推动构建二十国集团（G20）框架下的能源治理机制建设，尽快开展加入《能源宪章条约》（ECT）的谈判。同时，发起“一带一路”倡议下双边和多边能源合作论坛，促进能源领域形成全球性、专业性和地区性“三位一体”的治理体系。

全球能源治理变局

能源安全主要表现为油气安全。按风险类型和出现的时间，可分为既有安全风险和新安全风险。随着北美“页岩气革命”和美国“能源独立”的出现，全球油气呈现出多点供应、供大于求和价格长期走低的局面。与之相伴，能源新安全风险上升，既有安全风险下降。以OPEC、国际能源署（IEA）、ECT、国际能源论坛（IEF）为代表的传统能源治理机制，其主要治理对象仍集中在既有安全风险，对近年日益凸显的新安全风险重视不够、作用有限，全球能源安全治理机制正面临重大变革。

能源既有安全风险威胁趋弱

长期以来，中国和很多能源消费大国关注的能源安全问题，主要集中在供给安全、价格安全和通道安全3个方面，可以称之为既有安全风险。

第一，供给安全。20世纪曾出现两次石油危机，中东产油国以石油断供为手段向西方国家施压，造成世界经济衰退。此后，国际社会和主要石油进口国都建立了各类应对机制，油价波动再也没有引发全球性经济危机。但是近年来，仍有个别国家在使用石油天然气武器。如俄乌危机中，俄罗斯以断气为要挟对乌克兰施压，但只在短时间内产生了一定消极影响。与20世纪石油危机期间相比，当前全球油气储采比大幅上升，能源消费大国能源多元化取得重大进展，想靠中断油气供应威胁一国或世界，既不符合国际道义，也不具有现实可行性。

第二，价格安全。以往世界经济周期中，在经济下行时，能源价格急剧下跌，会加深经济衰退程度，在经济复苏时，能源价格大幅上涨，会推升通胀，延缓经济复苏。20世纪70年代以来，历次世界经济衰退都发生在原油价格上涨到峰值后。但是也要看到，石油是世界上交易量最大的自由贸易产品，以某个国家或某个企业的能力很难控制其价格。国际金融危机以来，全球油气出现了产能过剩的情况，其稀缺性大为降低。石油与美元互为避险工具，油价与美元指数呈反向关系。随着美国经济持续复苏，美元走强，后危机时代，国际游资购买石油避险的需求减少，油价将长期保持低位，价格安全问题不再突出。

第三，通道安全。我国进口的大部分石油来自中东，需要经过霍尔木兹海峡、马六甲海峡等运输通道。对此，国内很多学者认为存在能源通道被封锁的风险，战时会陷入缺油少气的局面。事实上，即使在“冷战”时期，马六甲海峡的运输也没有中断过。当今世界，和平与发展是主题，大国之间尤其是拥有核武器的大国不太可能发生大规模军事冲突，因战争造成的通道安全风险也比“冷战”时期要低得多。

在新的能源供需格局下，上述3个方面的安全风险虽然仍将长期存在，但引发全球性能源危机或经济危机的可能性基本上可以排除，能源既有安全风险已不再成为全球能源治理最重要、最紧迫的议题。

能源新安全风险逐渐上升

随着世界能源格局的变化，能源领域又出现了以下4个新的安全风险。

第一，非传统安全风险。恐怖袭击已经对全球安全构成威胁，在能源领域表现得也十分突出。如，ISIS（宗教极端主义组织）占领叙利亚、伊拉克地区大量能源设施。近年来，各国加大了靠近索马里的印度洋航道的护航力度，但其风险仍将长期存在。我国中亚油气管道途经地区“三股势力”猖獗，缅甸到云南的油气管线通过多个武装割据势力辖区。

第二，能源投资的政治法律风险。能源投资涉及“自然资源永久主权”和“新殖民主义”等敏感话题，项目实施中面临政策变化、合同纠纷、环保、人权乃至政府更迭等风险。当跨国能源公司与东道国利益不一致时，东道国往往会动用外贸、财政、汇率等政策，甚至不惜修改法律法规，以限制跨国公司的经营。如2012年4月，阿根廷以西班牙雷普索尔-YPF公司将大部分盈利转回西班牙，致使阿根廷油气产量不断下降为由，强行收购西班牙雷普索尔公司持有的YPF公司51%的股份，将该公司收归国有。

第三，投资目的地国腐败风险。国际能源公司对一些当事国投资面临较严重的潜规则，如利益输送、政策不透明等，投资风险较大。里海国家腐败就是影响能源投资的一个重要因素。外资投资公司涉嫌腐败还可能被本国政府追究责任。如，2014年爆出的巴西国家石油公司丑闻事件，不仅使该公司生产经营受到严重影响，而且众多外资公司面临本国的腐败指控。

第四，化石能源消费面临环境约束。在全球应对气候变化谈判中，国际社会要求排放大国减少化石能源使用、降低温室气体排放的呼声一直未停。2015年12月，巴黎气候变化大会达成了《巴黎协定》，抑制全球化石能源消费的压力仍然很大。

现有全球能源治理机制的局限性

全球能源治理机制由多个国际组织构成。IEA和OPEC分别代表石油消费国和供给国的利益；IEF是石油生产国与消费国共同参加的组织，但缺少法律约束力；ECT具有较强的法律约束性。G20、世界贸易组织（WTO）等以全球经济治理为主要目的的国际组织也涉及能源治理问题，但影响力有限。此外，还有国际原子能机构（IAEA）、清洁能源部长级会议（CEM）等专业性较强的国际组织，在本领域中的影响较大，但这两类能源占全球一次能源的比重偏小。

虽然现有全球能源治理机制层次多，管理范围广，但其局限性也很明显。一是治理成效总体不大。至今未形成类似联合国、WTO、国际货币基金组织（IMF）的全球性治理机构，在能源治理的广度和深度上，尚未完成从“局部”治理向“全球”治理的跨越。二是治理规则的约束力逐渐减弱。传统治理手段有效性进一步弱化，无论是OPEC限产保价，还是IEA释放产能，其频率越来越低，作用越来越小。执行力明显不足。除ECT外，现有能源治理机制一般以协议方式签署，普遍缺乏法律约束力。三是治理领域覆盖不全。只针对能源既有安全风险，无法覆盖能源新安全风险。

全球能源治理机制正在加快改革步伐

为改变影响力下降的趋势，各能源治理国际组织加大了改革力度，倾向于通过扩大参与国范围而非强化约束力增强影响力。主要措施包括两个。一是采取灵活多样方式，扩大参与国范围。IEA提出“联盟国”（Association）倡议，中国、印度尼西亚和泰国2015年11月成为IEA联盟国。2014年，ECT启动“全球能源宪章”谈判，签署国将成为ECT观察员国，不必履行成员国义务。二是扩大治理范围。如IEA除传统原油安全问题外，逐渐关注电力、清洁能源、技术进步、气候变化、碳捕获与储存等领域，力求多管齐下，扩大实际影响力。三是加大宣传力度。如IEF通过发布研究报告、与石油公司合作、积极参与G20、IEA、OPEC等国际会议，提升自身交流平台的影响力。

虽然各能源治理国际组织积极进行改革，但仍无法遏制影响力下降的趋势。主要原因是治理内容空泛、约束性不强、对现实问题缺乏解决方案等根本性问题尚未得到解决。

中国如何参与全球能源治理

我国改革开放以后才逐步参与全球能源治理。1983年，我国成为世界能源理事会（WEC）成员，1984年加入了IAEA。以此为标志，我国在能源国际组织的席位从无到有，参与由浅入深。

21世纪以来，我国参与全球能源治理更加注重发挥影响力，如通过担任成员国、联盟国、对话国、观察员国等，与IEA、IEF、OPEC、ECT、IAEA等开展了多种形式合作，开始在G20、金砖国家（BRICS）、亚洲太平洋经济合作组织（APEC）和上海合作组织（SCO）等框架下就能源问题发挥关键作用。我国也是IEF、联合石油数据库（JODI）、国际能效合作伙伴关系（IPEEC）和CEM等众多能源机制的创始成员，还积极参与并主办了众多国际能源会议。

我国有必要深度参与全球能源治理的国际组织，其意义在于以下三点。一是有利于维护全球能源平稳供给。当前，国际石油市场仍存在国别价格、长短期协议价格的差异，全球天然气市场更是尚未建立。改变不利的油气价格体系，需要能源消费国、供给国、过境国共同参与，更需要我国在改善全球能源治理方面发挥建设性作用。二是有利于拓展海外能源市场。近年来，我国能源企业“走出去”日益增多，但海外投资总体并不顺利，常因“资源威胁论”等负面舆论而被拒之门外，落地项目也易受环境、法律等因素干扰。构建有利于促进能源贸易与投资的全球规则，可以有效保护我国不断增长的海外能源投资利益。三是有利于我国树立负责任大国的形象。改革开放40年来，我国经济社会高速发展，国际地位大幅提高，国际舆论要求我国承担国际责任的呼声高涨。作为全球主要的煤炭消费国和海外能源项目投资国，国际社会要求我国积极应对气候变化，促进海外能源项目保护环境等要求日益增强。与国际社会合作，推进能源结构转型，制定海外能源投资国际规范，是应有之责。

我国参与全球能源治理的目的，主要是满足供给充足、价格平稳偏低、自由贸易、投资安全的需求。这是我国的能源核心利益。为此，需要构建从供应国经过境国到消费国的全供应链能源安全体系，形成具有一定法律约束力的能源治理新机制。可以考虑推动构建全球性、专业性和地区性“三位一体”的能源治理体系。第一层面，全球性能源治理机制。主要负责油气价格体系调整、应对气候变化、能源反腐败等全球性问题，主要在G20框架下完成。第二层面，专业性能源治理机制。重点解决投资安全问题，应具有法律约束力，通过参与ECT实现。第三层面，区域性能源治理机制。通过双边和多边能源合作，确保油气稳定供应。

推动构建G20框架下的能源治理机制

在G20框架下对能源市场进行全球治理是必要的，也是可行的。20世纪90年代以来，全球经济治理逐步从发达国家主导的七国集团（G7）、八国集团（G8），向发达国家和发展中国家共同参与的G20转变。2008年国际金融危机以来，国际社会普遍接受G20成为今后开展全球经济治理的主要平台。目前，G20的GDP总量约占世界的85%，人口约40亿人，覆盖了主要发达国家和新兴经济体，也包括了主要的能源资源供应国和消费国，具备承担能源资源市场全球治理的基本条件。

G20已经在能源治理领域崭露头角。自2005年开始关注能源问题，近年来逐步深入。2013年，G20圣彼得堡峰会关注全球能源治理与合作问题，并在能源数据合作、新能源开发、应对气候变化等领域达成共识。2014年，G20布里斯班峰会将能源合作作为重点议题，核准了《G20能源合作原则》，重申逐步取消化石燃料补贴。2015年，首届G20能源部长会和G20安塔利亚峰会相继召开，在能源获取、可再生能源、能源效率和能源投资等问题方面取得了重要成果。目前，G20峰会在能源治理问题上已经取得了重要进展，但仍存在缺陷和不足，如成员国轮流办会、无固定的秘书处。为推进G20在能源治理领域发挥更大作用，未来应重点讨论G20机制化问题。

在中国的支持下，G20在全球能源治理领域可以发挥更大作用。习近平主席在参加2014年布里斯班峰会讨论能源议题时强调，G20必须从完善全球经济治理的战略高度，建设能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定，提高能效，制定和完善全球能源治理原则，形成消费国、生产国、过境国平等协商、共同发展的合作新格局。中方还对全球能源治理与合作做出承诺：包括提高能源数据透明度，2030年左右达到碳排放峰值，到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右；设立气候变化南南合作基金，帮助其他发展中国家应对气候变化；提高能效，逐步取消化石燃料补贴，支持可再生和清洁能源；等等。

当前和今后一个时期，构建G20能源治理机制可以考虑采取以下措施。一是就建立能源治理机制达成共识。积极推动将能源工作组升格为秘书处，专门负责处理能源治理机制相关问题，并争取将该秘书处设在中国。二是鼓励各国加快能源结构调整，推进能源代际更替。承诺我国减少煤炭使用，并鼓励印度、印度尼西亚等成员国努力减少煤炭消费，增加天然气消费比重，并大力发展非化石能源，与世界同步进入低碳能源时代。三是呼吁取消天然气价格与原油价格挂钩的定价机制。天然气价格与原油价格挂钩不符合自由贸易原则，区域价格壁垒有损各方利益。四是呼吁各国联合打击能源投资腐败。建立反腐败合作机制，在《联合国反腐败公约》和《布里斯班行动计划》框架下，加强能源投资反腐败合作，协商与统一各国法律制度差异，解决追逃追赃过程中的诸多法律困境，共同维护能源投资公平。

尽快开展加入ECT谈判

ECT对能源投资、贸易与运输等做了详细规定，对保护缔约国海外能源投资有重要作用。其主要特点包括以下方面。

一是低投资准入要求。ECT只要求缔约方对于其他缔约方投资者尽“最大努力”给予国民待遇和最惠国待遇，无其他硬性约束，东道国掌握能源开放程度话语权。

二是高投资保护标准。ECT执行最高保护标准，主要体现在：投资定义宽泛，不仅包括直接投资，而且包括间接投资；投资确立后采取高标准国民待遇原则，不允许缔约国通过豁免清单进行保留；投资的绝对待遇高，不仅要求东道国给予公平和公正待遇，而且包括“最稳定的保护与安全”“禁止无理或歧视性措施”。

三是投资争议解决方式灵活多样。争议解决机制对投资者极为有利，东道国“无条件”同意提交国际仲裁，无须用尽当地救济规则，不采纳“岔路口条款”等。即投资者在通过友好协商不能解决争议后，可以选择多种方式，在任何时间提起争议解决，且一项争议解决未达目的，还可通过其他方式再行解决争议，东道国只能选择被动应诉。

四是保护期限长。ECT特别规定，即使相关国家终止临时使用，ECT的投资保护规则和投资者—东道国争议解决规则在20年内仍然有效。此外，对于能源贸易与过境通道使用采取无差别待遇，等等。

我国对外签订的油气合作协议，对中方投资的保护水平尚未达到ECT的标准。作为对外能源投资较多的国家，这些规定对我国十分有利。能源主管部门应当加强对ECT的研究，加快国内改革和能源法律法规的废改立，尽快就签署ECT与其秘书处展开磋商与谈判。

世界上没有哪个国家可以完全靠本国的能源资源满足发展需求。在全球化时代，能源资源全球配置势在必行。在这种格局下，参与才能分享，治理才能公平，中国不能置身其外。