一 公民社会组织治理：问题提出的历史背景

虽然“治理”（governance）一词在美国的私营工商业组织和政府部门中不是什么新概念，但对整个公民社会组织群体来说，这个概念及其包括的丰富内涵引起人们前所未有的重视还是最近30年间的事。这一现象的出现并非偶然，它与美国非营利组织在这一时期的迅猛发展和不断暴露出来的问题密切相关。确切地讲，这个问题的凸显发生于美国非营利组织建立的第四次高潮期间。

（一）非营利部门的超高速发展

纵观美国历史，各种民间的非营利组织的建立大致出现过四次高潮：第一次高潮发生在南北战争结束后的重建年代（1870年前后），第二次高潮发生在19世纪90年代—20世纪20年代，第三次高潮发生在20世纪的60—70年代，第四次高潮发生于1989年至今的后冷战时期。这四次高潮的发生都有其各自的经济、社会、政治、国际环境乃至科学技术进步方面的大背景，反映了时代的要求和趋势。就第四次高潮而言，美国的总人口跃上3亿台阶，实现人均国内生产总值（GDP）达到并保持在4万美元以上，移动通信和互联网络技术的广泛应用，生态文明意识的兴起，经济与金融的全球化，反恐战争的进行，新保守主义思潮的兴起与衰落，2007年金融风暴引发的持续经济衰退，等等，都是有助于诠释非营利组织发展的重要原因。实际上，约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授所津津乐道的“结社革命”也正是用以形容这一时期的新名词，只不过他和他的同事们的视野并未局限于美国罢了。

20世纪80年代后期以来，美国非营利部门的高速成长集中表现为获得联邦税务局批准享有联邦免税待遇的非营利组织数量大幅度增加。据该局的研究和统计，1990年美国约有联邦免税组织140万个，由于35万个组织是无须向联邦税务局提交申请并获准登记的宗教类组织，所以联邦税务局实际掌握情况的免税组织约有100万个，其中符合《国内税收法典》（Internal Revenue Code）第501（c）（3）条款的公益慈善类组织有45.5万个。到2010年这个最近几年的“巅峰年份”，联邦税务局管理的非营利组织数量陡增至196万个，几乎翻了一番，其中第501（c）（3）条款组织超过128万个，而且这一数字里还未包括所有的宗教类组织，而是仅包括最重要的全国性宗教组织。联邦税务局免税组织与政府机构司（Tax Exemptand Governmental Entities Division，TE/GE）的司长（Commissioner）英格拉姆（Sarah H.Ingram）说，仅在2006—2009年，联邦税务局就审批了超过20万件申请，这基本上相当于该局工作人员每年工作365天，每天批准182个非营利组织获得联邦免税地位。显而易见，如此大的工作压力会在一定程度上影响审批质量的把控。

（二）损害非营利组织公信力的重大丑闻

非营利部门的高速成长给美国社会带来了双重效应。首先，这对美国的经济与社会发展无疑产生了多重的积极促进作用。其次，政府的监管资源无法以相同的高速度增长，导致监管能力相对下降。同时，“萝卜快了不洗泥”，许多非营利组织，特别是大批新成立组织的自身素质与管理层暴露出了越来越多的问题。一些历史超过百年的老牌全国性组织，在新的经济、社会与技术环境中也面临越来越多的挑战。从20世纪90年代初开始，非营利组织在治理方面存在的问题及内部制度缺陷逐渐变得突出起来，引起了社会各界的关注与担忧。这些问题和缺陷最显而易见的表现是一个又一个轰动全国的丑闻，或曰非营利组织的 “大案要案”。其中比较有代表性的是1992年的联合劝募会案、1995年的新时代慈善基金会案、1996年的艾德菲大学案、1997年的毕晓普遗产信托案、2001—2005年的美国红十字会系列丑闻、2003年的大自然保护协会案，以及2009年的“阿科”组织案。

1.联合劝募会案

联合劝募会（United Wayof America）是美国最大的由宗教团体创立的社区型公益慈善组织，分支机构遍布全国，1990年收获的捐款数额

达31亿美元，是美国第一家年度获捐突破30亿美元大关的慈善组织，在美国可谓家喻户晓。但是，在一段时间里，它的财务管理相当混乱，尤其是机构的公用支出与长期担任会长（President）职务的威廉·阿拉蒙尼（William J.Aramony）的个人开销的界限不明，账目不清。这位阿拉蒙尼甚至经常用公款乘坐飞机头等舱或专职司机驾驶的豪华轿车去度假，为朋友购买昂贵礼品，为 “维拉索姐妹（Villasor Sisters）”等多名情妇的挥霍提供便利。1992年2月《华盛顿邮报》等媒体率先对相关问题进行了报道，不久阿拉蒙尼被迫下台。此后，纽约州首席检察官办公室依法对联合劝募会展开调查，发现阿拉蒙尼伙同联合劝募会前财务主管默罗（Thomas J.Merlo）一起在几年内就贪污、挪用或者不当使用了约上百万美元的公款。1994年9月，负责弗吉尼亚州东区的联邦检察官向本区联邦法院起诉阿拉蒙尼和默罗，1995年4月3日联邦陪审团裁定指控他们的多项罪名成立，阿拉蒙尼被判处84个月刑期和缴纳高额罚款。

2.新时代慈善基金会案

新时代慈善基金会（Foundation for New Era Philanthropy）1989年由商人小约翰·贝尼特（John G.Bennett Jr.）创建于宾夕法尼亚州的费城。贝尼特打着资助慈善事业的旗号，以类似“庞氏骗局”（Ponzi scheme）的手法用慈善美名和虚假高额回报吸引捐助者，先后从约150位各界名流和180家非营利组织（其中包括宾夕法尼亚大学这样的著名机构）手中骗取了超过3.5亿美元，并将700万美元转用于弥补自己名下数家商业公司的经营性亏空或者购买股票。令人感到不可思议的是，贝尼特的美丽谎言和精心伪造的财务文件居然骗过了联邦税务局，他的基金会不仅获得了联邦免税待遇，还一度通过了联邦税务局的审计。不过，任何骗局总是会被揭穿的。从1993年起，宾夕法尼亚州首席检察官办公室、联邦证券和交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）等根据举报线索开始对新时代慈善基金会展开调查。1995年5月15日，《华尔街日报》在头版刊发了3600字的长篇报道，把记者所掌握的新世纪慈善基金会的真相昭示天下。这篇报道导致政府相关部门对本案进一步介入，贝尼特本人后来也受到法律制裁，被联邦法庭判处入狱144个月。

3.艾德菲大学案

艾德菲大学（Adelphi University）是位于纽约长岛的一所私立大学，1896年建校，属于符合联邦税法第501（c）（3）条款的公益慈善组织。从1996年起，该大学的校长戴蒙德波罗斯博士（Peter Diamandopoulos）与教职工、学生和学生家长的矛盾公开化，主要原因是他所奉行的政策和行事风格引发的不满太多。在激烈的辩论和随后的一连串调查与诉讼中，戴蒙德波罗斯博士的待遇问题逐渐引起公众关注。这位校长每年的薪酬和福利一共高达52.3万美元，是美国待遇最优厚的大学校长之一，《纽约时报》用嘲讽的口吻称他“用学校的钱过着帝王般的生活”。1997年2月，纽约州教育委员会彻底改组艾德菲大学理事会，新的理事会决定解除戴蒙德波罗斯博士的校长职务，并要求他归还包括位于纽约曼哈顿的一套单元房在内的学校财产，而戴蒙德波罗斯博士由于对相关处理决定不满而诉诸法律。此外，纽约州首席检察官办公室起诉前任理事会成员，要求他们赔偿因监管不善而被不当使用的学校经费，被诉的前任理事会成员又反过来把州教育委员会告上法庭。1998年11月，案件各方宣布达成庭外和解，这意味着艾德菲大学历史上最不光彩的一章以没有任何一方真正认错的结果而落下帷幕。

4.毕晓普遗产信托案

毕晓普遗产慈善信托机构（Bishop Estate Charitable Trust）是依照夏威夷王国公主毕晓普（Princess Bernice Pauahi Bishop）在1884年留下的遗嘱而成立的，到20世纪90年代它已经成为美国最大的慈善信托机构，资产超过100亿美元，主要事业是资助在夏威夷群岛有三个校区的卡梅哈梅哈学校（Kamehameha Schools），以提高当地居民子女的教育水平，保护土著文化。在相当长的时期内，该机构的理事会存在违背捐赠人旨意、程序不当、资产管理不善和损公肥私等一系列问题。1997年8月9日，夏威夷州第二大日报《火奴鲁鲁星报》（Honolulu Star Bulletin）在头版以“破灭的信任”为题刊载专题报道，披露了上述问题，从而引发了夏威夷各界的热议、州首席检察官办公室的调查和利益相关方的激烈博弈。后来，在联邦税务局下达的最后通牒的压力下，这个被称为美国“慈善业中的安然公司（the Enron of charities）”的信托机构于1999年年底被迫进行整顿，彻底改组了理事会。不过，由于历史上形成的夏威夷州司法界、政界和商界与毕晓普遗产慈善信托机构理事会之间错综复杂的关系，给这家信托机构造成经济和名誉损失的责任人最终未能受到法律惩罚。

5.美国红十字会系列丑闻

美国红十字会（American Red Cross）是美国最大的非营利灾难救助组织，也是由美国国会颁发特许状而豁免联邦所得税的组织，一直受到美国公众的高度信赖。2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，数月间美国各界就为救助受害者紧急捐款13亿美元，其中红十字会收到的捐款数量最多，为5.43亿美元。但是，当红十字会打算把这些捐款中的2亿美元转用于资助其他慈善项目时，引发了公众、媒体和政府监管部门空前猛烈的质疑与批评浪潮。众议院随后召集了听证会，纽约州首席检察官斯皮策（Eliot Spitzer）甚至要对红十字会利用善款的情况展开调查。在巨大的社会压力下，红十字会不得不改弦易辙，向社会承诺尊重捐助者的意愿，专款专用，时任总裁兼首席执行官的（President &CEO）伯纳迪恩·希利（Bernadine Healy）在2001年年底辞职。2005年，美国历史上最大的天灾卡特里娜飓风灾害发生后，红十字会在抢险救灾过程中与志愿人员就若干具体事项发生争议，同时由于官僚积习作祟，该会掌管的救援物资在分发过程中也出现了拖延和浪费现象，这些问题再度招致了媒体的猛烈批评和国会的担忧。在红十字会领导层的激烈争吵中，2002年年初刚履新的总裁兼首席执行官玛莎·埃文斯（Marsha J.Evans）于2005年12月挂冠而去。上述事件暴露了红十字会在治理方面存在的严重缺陷，使这家“百年老店”的公信力蒙受了重大损失。

6.大自然保护协会案

大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）拥有60年历史、100多万名会员，是美国实力最雄厚且成就卓著的环境保护组织之一。从2003年5月起，《华盛顿邮报》连续刊发了四组调查性报道，将大自然保护协会长期存在的诸多利己性内幕交易的事实公之于众。这些事实包括：财务管理不严，违规账目和支出得不到应有的监控；把环境保护项目下的土地（有些位于自然保护区内）出售给理事会成员并使其避税；与顾问委员会成员存在各种商业往来；出售土地或商业交易的档案资料不完整甚至缺失；违反法律规定为雇员或者管理人员提供免费住房与车辆；向内部管理人员提供贷款；等等。参议院财政委员会闻讯后随即对大自然保护协会展开了为期两年的调查，并形成了一份全面而详尽的报告。2005年6月，在调查报告发布之际，时任财政委员会主席的格拉斯利参议员（Charles E.“Chuck”Grassley）表示，在参议院的调查启动之后，大自然保护协会已经对其内部治理进行了整顿。但是，该协会所进行的复杂交易显示有必要进一步完善法律以适应非营利的公益慈善组织用“打擦边球”的方式谋求利益的新情况，因为这些作为与联邦免税制度的设计初衷相悖。

7.“阿科”组织案

“阿科”是“社区改革组织联合会”（Association of Community Organizations for Reform Now，ACORN）英文缩写的音译。这家主要附属组织享有第501（c）（3）条款待遇的非营利机构成立于1970年，曾经是美国最大的基层反贫困组织，除了从事促进中低收入家庭的住房保障和医疗保健、推进社区建设与安全的事业外，还开展了提升选民（尤其是穷人）投票登记率等具有一定政治动员色彩的活动。到2010年该组织的成员家庭有17.5万个，分布在美国75个城市的850个社区中。舆论普遍认为，这家“左派”组织在2008年总统大选期间动员选民的努力为奥巴马入主白宫做出了重要贡献，不过其行动也引发了许多争议，包括选举舞弊传闻和官司。2009年夏，两名保守派活动分子分别乔装成妓女和法学院学生，携带隐蔽摄像机访问了纽约和加利福尼亚的若干“阿科”组织办事处，他们与那里的工作人员所进行的“诱导性”谈话涉及卖淫、拐卖未成年少女和逃税等话题。2009年9月10日，当保守派网络媒体开始传播隐蔽拍摄并经过剪辑的视频资料后，立即在全美激起轩然大波。联邦税务局与相关各州的首席检察官办公室纷纷启动了对“阿科”组织的调查，国会参众两院也于2009年9月14日和17日各自通过决议，停止向“阿科”组织提供联邦资助。虽然整个案件背景扑朔迷离、情节异常复杂，但是就连奥巴马总统都认为“阿科”组织的工作人员行为失当，应该予以调查。

实际上，后冷战时期美国非营利部门中发生的大案要案远不止这些，近几年来影响较大的案件至少还有：2005年美利坚大学（American University）爆发财务丑闻；2006年保罗·格蒂信托机构（J.Paul Getty Trust）的理事会受到加利福尼亚州政府的官方调查报告抨击；2007年拥有世界最大博物馆群的史密森氏学会（Smithsonian Institution）负责人由于财务管理不善下台；2010年教育发展学院（Academy for Education Development，AED）因内部治理出现问题而被美国国际开发署停止签约资格，数月后被迫关门。2011年中亚教育学院（Central Asia Institute，CAI）执行院长格雷格·莫腾森（Greg Mortenson）被曝沽名钓誉、涉嫌徇私舞弊，等等。

所有这些案件或者丑闻所产生的客观后果，集中到一点，就是造成相关非营利组织的公共关系危机，严重地损害了非营利部门，特别是公益慈善类民间组织的声誉，打击了公众对这些组织的信心，降低了这些组织的社会公信力。这不仅直接影响到它们的财源——来自公众和机构的捐款与资助，甚至威胁到它们自身的生存。反过来，这些组织财务状况的恶化又不可避免地导致它们所提供的社会服务在数量和质量上的下降，从而对公众利益造成损害。因此，各种典型的案件或者丑闻导致的自身形象危机和公众信任危机成为促进美国非营利部门提高治理水平、强化自律的最根本的推动力。

（三）推动改善内部治理的其他因素

除了形象危机和公信力下降这个主要推动力之外，存在于非营利部门外部和内部的若干因素也激励着美国民间组织重视内部治理，其中比较重要的因素有：

1.政府监管趋严

在后冷战时期，尤其是2001年“9·11”事件后，美国政府的有关部门对非营利组织表现出了更多的关注，监管措施逐渐严格。这种增强了的关注与监管的具体形式很多，包括：国会专门委员会（主要是参议院财政委员会）向有关非营利组织负责人发出信函、组织听证会、进行案件调查、开展调研活动；国会拟定并通过规范或者能够影响非营利部门行为的新法律，如《萨班斯—奥克斯利法》（Sarbanes-O xley Act，简称SO X法，Public Law 107-204）和《2006年退休金保障法》（P ension P rotectio n A ct o f 2006，Public Law 109-280）；联邦税务局提升针对免税组织的执法能力和教育培训资源；州和地方政府在努力支持非营利组织发展的同时也逐渐加强对这些组织的监管；等等。监管趋严的一个最新例证是：2011年6月8日联邦税务局依据《2006年退休金保障法》的规定宣布27.5万个非营利组织自动丧失联邦免税待遇，原因是它们已经连续三年未依法上报990表格。这一规模空前的执法举动使联邦税务局管理的非营利组织数量骤减近14%，激起强烈反响。在美国，公众倾向于政府管得越少越好，但如果非营利部门自身治理不佳、丑闻不断，政府的监管只会越来越严格，这对双方可能都是一种负担。所以，就非营利部门而言，采取主动改善治理、加强自律比被动地接受更严厉的政府监管要好得多；而各级政府也乐见治理有序、少出问题的公民社会组织。

2.资助条件与治理状况挂钩

一般来说，非营利组织的发展与可获取的资金的多寡是成正相关关系的，资金越多，日子也越好过，事业就越发达。较高的治理水平往往是非营利组织获得政府或者其他机构资助（拨款、赠款或合同）的先决条件之一。应该强调的是，这种要拿到资助必须先具备让 “金主”满意的条件的情况，大量出现在非营利部门的公益慈善服务组织和私立基金会之间。事实证明，出资人和受助方的治理水平是呈现良性互动关系的：如果出资人是政府，它必须对纳税人负责，所以在选择接受资助的非营利组织时要小心筛选，设置必要的门槛；如果出资人是私立基金会或者其他私立机构，它们在选择资助对象时也自然要回避问题较多的组织，以防止自己的钱“打水漂”。这就形成了一种局面，即越是治理有方的公益慈善组织，越容易获得潜在资助者或募捐人的青睐，这种局面也推动那些期望获得资助的组织不断努力，提高自己的治理水平。

3.舆论监督媒介多元化

在已经进入后工业化时期的美国，广播电视和报刊等传统媒体的舆论监督作用并没有明显减弱。与此同时，在过去20年间，不断创新的互联网及其应用方式（如各种社交网站）不仅成为美国公民社会的强大信息平台，也成为一股令人不能忽视的舆论监督力量。有的时候，网络媒体具备特别强大的“杀伤力”，这种局面使得所有非营利组织都比以往更加注意“洁身自好”，否则就可能因一个丑闻而危及自己的事业甚至生存。对于这一点，2009年发生的“阿科”组织（Acorn）案就是明证。在相关的视频资料被上传到网络上播出14个月之后，首席执行官刘易斯（Bertha Lewis）于2010年11月2日发表声明，宣布该组织申请破产，结束活动。

4.社会环境的变化促进改革创新

后工业化时代，美国社会涌现出大量新情况、新问题。与公民社会组织建立的第三次高潮时期（20世纪60—70年代）相比，20世纪90年代以来，美国自身的人口、经济与社会结构已经发生了巨大变化；经济全球化对非营利部门造成了巨大的影响；互联网和移动通信技术的发展与普遍应用对信息管理提出了更高要求；金融和管理方面不断更新的知识、技能与诸多风险迫使非营利部门改革创新；“9·11”事件发生后，美国为了应对恐怖主义威胁、加强国土安全保卫的一系列重大举措也使非营利部门，尤其是那些从事国际性事业或者国际交往较多的组织面临新的挑战。

5.市场竞争

对于非营利组织来说，竞争不仅仅意味着在法治化的市场经济环境中争取有限的捐款资源，也意味着争夺管理人才、服务对象人群和市场领先地位。例如，美国有大量提供医疗服务、居民信贷咨询服务和房地产咨询服务的非营利组织，这些组织展开竞争的结果必然是优胜劣汰。另外，非营利组织的资产经营活动，尤其是投资活动也要通过市场来实现。因此，一个治理水平较高的组织必然意味着在市场竞争中具备更强的竞争优势。

综上所述，在大约从1989年开始的美国公民社会组织发展的第四次高潮时期，推动非营利部门提高治理水平、强化自律的主要动力来自一系列轰动性丑闻（或曰大案要案）所造成的公信力危机。另外，政府监管趋严、资助门槛提升、媒体监督多样、社会经济变化及市场竞争加剧等因素，也对非营利部门治理水平的提高发挥了重要的激励作用。