第二节 国内外研究现状

自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并于1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，“治理”（governance）和善治（good governance）便成为国际社会科学中最时髦的术语之一，成为多学科领域中的最新研究领域。在英语世界，特别是20世纪90年代末到21世纪初，治理和善治开始成为强势政治学话语，其理论构造和实践展开所形成的冲击，影响着知识界对传统政治文本的阅读重心和认知取向，并使公共事务管理发生了从传统“统治”到当今“治理”的“哥白尼式”的转向。国内外学者主要是在构建“治理”范式基础上，提出了作为对“治理”范式完善和提升的理想和标准——善治，并从三个方面来研究善治：一是对传统的官僚科层的“统治”范式进行反思性认识和批判，揭示出其内在的矛盾和不足。二是复活“治理”话语，对比“统治”范式，揭示出其内在的优越性和长处。三是在构建“治理”范式基础上，提出了作为对“治理”范式的完善和提升的理想和标准——善治。本书对国内外研究现状作如下概述。

一 “统治”范式的式微：批判与反思

当时代即将跨入21世纪之时，形成于19世纪末20世纪初，建立在以垄断公权力的政府为中心、以“命令—服从”为运行机制的传统上的公共事务管理的科层“统治”范式，面对由于全球化的深入和发展，现代社会发生了广泛而深刻的变迁，成为一个具有高度复杂性（complexity）、动态性（dynamic）、多样性（diversity）的风险性社会，越来越显得捉襟见肘，特别是在解决世界性的问题，如核危机问题、人口问题、粮食问题、能源问题、水资源问题和生态环境问题之时更是困难重重，它的缺陷和不足越来越暴露无遗。学界认为科层“统治”范式主要存在六个方面的悖论：（1）政治与行政二分法的悖论。（2）目的合理性与价值合理性的悖论。（3）工具理性与价值理性的悖论。（4）效率与公平的悖论。（5）集权与分权的悖论。（6）非人格化与人道的悖论。

二 “治理”的复兴：对“统治”的超越

（一）“治理”的复兴

在对传统的“统治”范式进行了批评与反思之后，公共事务管理的“统治”话语和“统治”范式被人们所摒弃，为了超越“统治”范式，人们取而代之的是“治理”话语和“治理”范式。“治理”不是一个新词，“治理”在法文中是“gouvernance”。据《法语历史辞典》解释，“gouvernance”最早出现于13世纪的法国，意思相当于“gouvernement”，泛指统治和管理。“治理”在英文中是governance，英文中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制，引导和操纵，长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用。所以，“治理”不是一个新的词汇、新的概念，而是一种“复兴”和“再现”，是“旧瓶装新酒”。

“治理”话语和“治理”范式的真正“复兴”是在20世纪80年代末90年代初，与传统的“统治”话语和“统治”范式相对。在世界银行首次使用“治理中危机”（crisis in governance）来概括当时非洲的发展情形以后，“治理”一词就开始在社会科学界被大量使用，从政治学、社会学、管理学、公共政策学到国际关系等学科，所涉及的领域不断扩大，有地方层面、地区层面、国家层面并延伸至国际层面，所涉及的主体包罗万象，从政府组织、非政府组织到市场组织。同时，它在西方一出现，也迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。从此，“治理”被广泛运用于社会各领域，流行于世界。

（二）“治理”的内涵

对于什么是“治理”？不同的组织和不同的学者，从不同的角度定义了不同的“治理”内涵。

当前，国内外对“治理”含义最全面、最科学、最权威的论述就是研究“治理”理论的权威人物英国学者格里·斯托克对“治理”作的五个具有冲击力的经典论说:（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行动的各个公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不仅限于政府的发号施令或运用权威。同时，与“统治”范式相比，“治理”范式具有如下的一些优点和长处：

1. “治理”概念本身的包容性（inclusivity）。“治理”概念的这种包容性主要体现在“治理”这个概念本身内在地具有柔韧性（pliability）、开放性（open-minded）、含糊性（vagueness）、非专一性（lack of specificity）的特征，致使“治理”变成为一个“百宝箱”，人们尽可以随心所欲、各取所需，又好像一个“万花筒”，不同的人看见的是不同的图案——如果他愿意摇动的话。2. “治理”主体的多元化。传统的“统治”范式只有政府这唯一主体，公共权力完全被政府这唯一主体所垄断，其他团体、组织或个人完全被排除在公共事务的管理主体之外。然而，“治理”范式认为“治理”主体是多元的。公共事务“治理”的完成是相互依存的多元管理者通过交换资源、共享知识和谈判目标而展开的有效的集体行动过程。公共事务管理已经演化成由政府部门、私营部、第三部门和公民个人参与者组成的公共行动体系。3. “治理”组织的扁平化、网络化。与“统治”的金字塔型组织结构不同，“治理”组织结构是扁平的和网络状的。这种扁平化、网络化组织最初产生和应用于私人企业的公司“治理”，后来，这种扁平化、网络化私人企业的公司“治理”组织应用到了公共事务的管理中，产生了公共事务的扁平化、网络化的“治理”组织。公共事务“治理”组织结构的扁平化、网络化使得“治理”组织与传统的官僚科层“统治”组织相比，具有如下优点和长处：灵活性（flexibility）、自主性（autonomy）、开放性（openness）、透明性（transparency）和人性化（humanity）。4. “治理”对象的关系化。在“治理”范式中，管理的对象不再是客体（被管理的对象或被统治的对象），客体已成为主体，被管理的对象已成为管理者，被统治的对象已成为统治者，传统的“主体—客体”模式已被新的“主体—主体”模式所替代，传统的“主客体性”关系已被新的“主体间性”（互主体性或交互主体性）所替代，所谓“主体间性”，就是自主的、平等的主体间的平等的、合理的交互关系或相互作用。互动关系成为“治理”的对象。这种互动关系被法国治理和善治专家皮埃尔·卡蓝默认为是一次哥白尼式的革命：改变视角，改变观点，对体制进行重新组合，要重新定义思想的框架，新的指导原则，构建一种新的治理形式。不论从什么角度看，层次之间的连接是互动关系的中心，也是治理的中心问题。作为“治理”对象的互动关系可分为六个方面的具体内容:（1）建立和保持共同体的和谐即统一性和多样性的关系；（2）各个治理层次之间的关系；（3）公共行动与市场之间的关系；（4）公共权力部门与其他行动者的关系；（5）治理中各地方区域的地位和关系；（6）机构工程即组织内部关系。

（三）“治理”的“失败”

由前文所知，作为一种范式，“治理”采取的是网络信任机制，是对“统治”模式的超越，这种超越指的是对传统的“统治”模式中的“市场失败”（市场竞争机制的失灵）和“国家失败”（等级科层控制失效）的超越。然而，正像市场竞争会失败和国家强制会失败一样，“治理”网络也会失败。

1. “治理”网络失败的可能性。

“治理”网络失败的可能性源于“治理”范式面临其特有的两难困境，主要表现为“治理”面临以下四种矛盾和对立：

一是竞争与合作的两难。在“治理”网络中，如果强调竞争就可能带来大量的便利于短期利己的竞争行为，这些行为可能很快就会破坏继续合作的基础，同时，如果强调合作和共识就可能会妨碍因竞争而激发的创造性，妨碍解决危机的努力——这种努力可促进学习和学习能力，从而增强环境适应性。

二是封闭与开放的两难。“治理”网络的运作环境是复杂的，而且常常动荡不安，因此，它面临的问题是考虑在有限的伙伴当中使行为有效酌协调所必需的一定程度的封闭，还是保持对周围环境的开放。“治理”网络的封闭会把一些让其离开整体会更有利的成员锁定在“治理”网络中，或妨碍“治理”网络招募新的社会伙伴。“治理”网络的开放则会妨碍“治理”网络中伙伴组织成员持有共同的长远观点，作出长期承诺。

三是原则性与灵活性的两难。“治理”网络的优势是既可以着眼于较长期的原则性（战略性）指导（市场竞争不具有这一优势），同时又可以保持灵活性（国家等级强制由于强调按程序办事而没有这一优势），但是，这是一种两难选择：是选择坚持原则性（接受统一的具有规范性和约束性的指导），还是选择灵活性（适应情况变化）。

四是效率与责任的两难。“治理”网络中，存在着一个人们熟悉的两难选择：重效率还是重社会责任？一方面，在相互依存的“治理”网络中有作决定和不作决定的责任归属问题（忠于或疏忽职守的行为）；另一方面，在相互依存的“治理”网络中，如果责任归属一清二楚，反而有可能不利于高效率合作以追求共同目标。

2. “治理”失败的具体表现

第一，经济“治理”的失败。经济上“治理”的失败源于资本主义市场经济的根本矛盾之中。因为资本主义的增长依靠的是以市场为中介剥削雇佣劳动，而不是无拘无束的市场的内在效率。第二，政治“治理”的失败。政治上“治理”的失败涉及如何把“治理”网络自组织纳入更广泛的政治体制之内。主要涉及的问题有两个：一是不同协调方式（科层、市场和网络）的相对重要性；二是它们在追求经过反复协商而达成一致的目标时，得到必要的制度支持和物质资源的机会不同。第三，社会自组织“治理”的失败。造成社会自组织“治理”的失败的原因有：一是对行动的条件过分简化和对影响“治理”对象的因果关系了解不够；二是在人与人之间、组织与组织之间和系统与系统之间的一个或几个层次上都存在协调问题；三是“可治理性”问题，亦即尽管知识很丰富，“治理”对象究竟是否接受的问题；四是没有政府参与的“治理”问题。

三 善治：“治理”的标准和理想状态

（一）善治的含义

过去，人们为传统的“统治”范式提出了善政标准和理想状态，同样，随着“治理”理念和实践的广泛流行和深入人心，各种政府组织、发展援助机构、非政府组织和专家学者纷纷为“治理”范式提出了各自的“治理”标准和理想——善治，并为其作了理论阐述和辩护，作为对“治理”的完善。

（二）善治的具体标准和原则

人们在对善治的内涵作出自己的界定的同时也对善治的具体标准和原则提出了自己的理想准则，以便指导日常的、具体的善治实践活动。

1．各种国际组织的善治的具体标准和原则（见表1.1）

2．我国学者提出的善治的具体标准和原则

我国学者俞可平是最早从事治理和善治研究的学者之一，他为善治提出了10个基本参考要素：合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、责任性（account-ability）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）、参与性（civic participation/engagement）、稳定性（stability）、廉洁（cleanness）和公正性（justice）。

我国学者万俊人、任剑涛、李建华和龙兴海等提出了善治必须要符合的9个理想的具体标准和原则：合法性（legimacy）、参与（participation）、法治（rule by law）、透明性（transparency）、回应性（responsiveness）、一致同意（consensus oriented）、公平性与包容性（equity and inclusiveness）、效力与效率（effectiveness and efficiency）、责任性（accountability）。

我国学者张小仲认为善治要求做到以下六个方面:（1）社会秩序和权威被自觉认可和服从。（2）政治信息的公开。（3）人们对自己的行为负责。（4）实现法治。（5）管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得拖延或没有下文。（6）管理要具有效率。

我国学者张康之提出“德制”的善治模式。他提出人类社会的治理模式有三种选择，它们分别是权治（权制）、法治（法制）和德治（德制）。权治（权制）是农业社会中的统治型社会治理模式，法治（法制）是工业社会中的管理型社会治理模式，德治（德制）是后工业社会中的服务型社会治理模式。在他看来，从制度层面上来看，人类社会治理模式的历史演进，是这三种不同的制度体系依次更替的历史进程。当今社会是一个德治取代法治的过程，因而，德治是最好的社会治理模式：用道德的权威统摄着权力的权威和法律的权威，实现了德治与法治的统一。

（三）善治的理论基础

人们在对善治的具体标准和原则提出了自己的理想准则，为日常的、具体的善治实践活动提供参考和衡量的具体标准的同时，也更进一步分析了善治的逻辑基础和理论根基，以使人们对善治的理解更加理性和清晰。

目前，人们对善治的逻辑基础和理论根基的诠释，主要有三种基本的、含义宽泛的观点：一是新自由主义的善治观；二是人类发展的善治观；三是人权主义的善治观。这三种善治观影响和决定着有关善治的理论、政策和实践。

我们可以通过如下表格（见表1.2）来比较三种善治理论，进一步认识三种善治理论的本质和各自特点。

四 小结

综上所述，我们可以看出国内外对善治的研究主要建立在：一是对传统科层“统治”范式的“破”；二是对“治理”范式的“立”；三是分析了善治的基本内涵和理论基础，提出了“善治”的具体内涵和参照标准，作为“治理”范式的具体标准和理想。

尽管在现实实践中，传统的科层“统治”范式依然还是当今社会公共事务管理的主要管理范式（无论是西方发达国家，还是发展中国家），但对传统科层“统治”范式的“破”让我们进一步认清了科层“统治”范式的缺陷和不足：非政治性、目的合理性的功利主义、工具理性、效率优先、政府集权和非人格化等在科层“统治”范式中的普遍化和绝对化，使得公共事务管理过度地客观化、非人化，忽视和否定了人的主体价值存在和主体价值需要，把人变成单纯的“工具”和“手段”，其本质就是过分突出和强调了公共事务管理的客观规律性即“真理性”——真理标准，忽视或完全排除了公共事务管理的人的主体目的性即“价值性”——价值标准，导致“统治”范式与政治、道德的分离。这为善治的完善和提升提供了基本的“切入点”，善治必须从消除科层“统治”范式的道德之“恶”入手，重视和加强公共事务管理中人的主体价值存在和主体价值需要，必须把人作为“目的”，实现和满足人的主体目的的需要。

在现实实践中，除了传统的科层“统治”范式之外，出现了“治理”范式，其现实个案就是欧盟的“治理”。对“治理”范式的“立”让我们进一步认清了“治理”范式的道德之“善”，为善治的完善奠定了基本的“范式”基础：主体的多元性、组织结构的网络化、治理对象的关系化等。同时，从中可以看出价值性标准开始在“治理”中“复归”，公共事务管理又开始了与政治、与伦理的“复合”。

最后，国内外对善治的基本内涵界定和理论基础分析，为我们进一步确定善治的基本内涵，理解善治的本质提供了基础，同时，规定“善治”的具体内涵和参照标准，这为善治的评判和评价提供了具体的标准和目标，从中还可以看出善治与伦理的必然联系，表明了善治的伦理本质和特性。

尽管如此，国内外对善治的研究也存在许多不足之处，其中最主要的在于它的零散性、碎片性、模糊性，没有进行过全面而系统的构建和论证。人们只是根据自己对善治的理解和需要，各自给善治确定符合自己理想和需要的不同的内涵和标准，作为善治的参考标准和理想目标来指导人们各自的治理实践。正如印度研究善治理论的著名学者哈斯·曼德和穆罕默德·阿斯夫所说：“对于善治的讨论经常被批评为太模糊、没条理或论断的基本假设是错误的，或只是一些空谈或者常识而已。”同时，公共事务管理从“统治”到“治理”再到“善治”的发展，表明了公共事务管理对人的主体内在需要即“价值性”——价值标准——的突出和强调，是对过去公共事务管理中过分突出和强调公共事务管理的客观规律性即“真理性”——真理标准——的一种矫正，企图达到和实现真理标准和价值标准的统一、遵守外在客观规律和满足内在主观需要的统一以及自然律和自由律的统一。这说明了善治更应该强调和突出伦理价值、伦理规范和美德在善治中的重要地位、作用和价值。但是，目前国内外从伦理的角度来研究善治却几乎是个“空白”。

另外，我国很多专家学者和政府管理者普遍存在这样的一种理论误区即把善政等同于善治即善治就是“好”（good）的政府治理，因而，认为政府还是善治的唯一主体，只不过善治中的政府强调公民社会的参与而已。实际上，善治（good governance）不同于善政（good government），其主要区别为：一是善政的主体只能是公共权力部门即政府，其权威来源只能来自政府（government）。而善治的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，例如企业，还可以是两者的合作，同时，也可以是公民社会，其权威来源依靠的主要并非政府，而是多种合作主体之间的持续性互动；二是公共事务管理过程中权威运行的向度不同。善政的权力向度是自上而下的单向度运作过程，而善治则是多元的、上下互动的过程，它通过合作、协调及对公共利益这个共同目标的确定等手段达到对公共事务的善治；三是善政遵循的是正式规则、制度与程序，而善治则以信任为基础，遵循的是由主体间协商与同意的平等网络规则与程序。由此可见，善治较善政更适合于复杂性、多样性与动态性的现代社会。