第四节 社会治理的资源保障

社会治理是一项庞大的系统工程，需要大量资源投入。这种投入并不是纯粹的资源消耗，而是生产性的投入，其产出是人民福利的共同增长，是社会结构转型过程的优化，也是经济社会持续健康发展的新动力和源泉。经过三十多年的发展，中国已经具备了一定条件来满足社会治理资源投入需求。现在的关键是资源的适度动员和合理配置。当然，社会治理所需要的资源投入，并不只是物质性的，还需要有大量的人力资源投入和组织资源支持。

一 财力资源是社会治理的物质保证

从国际经验看，财力资源的动员应当包括两个部分，即国家公共资源和社会资源。国家公共资源对社会治理的投入，是社会治理最重要的财力资源保证。改革开放以来，中国政府投入社会发展领域的公共资源一直呈增长趋势，例如，社会文教支出占国家财政总支出的比重，从1978年的13.1%上升到了2006年的26.8%。然而从社会治理的需要来说，中国公共资源的投入仍然不足。据经合组织统计，2005年，经合组织26个成员国公共财政社会净支出相当于国民总收入的比重平均为25.5%，低于10%的国家只有韩国与墨西哥，其余24国的该比重都在20%以上，最高的为法国达到35.3%。而据《中国统计年鉴2009》提供的数据，在各项公共财政支出中，大概有4项支出明显属于社会支出，即教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出及城乡社区事务支出，2008年此4项支出合计22777.7亿元，占财政总支出的36.4%，相当于当年国民总收入的7.5%，低于韩国2005年社会净支出占国民总收入9.5%的比重。按照社会治理的需要并且避免社会治理投入给国民经济造成过大压力的原则，应考虑在未来5年内逐步将中国社会净支出占国民总收入的比重提高到12%左右。为此需要进一步调整公共财政支出的结构。今后5年中，应当考虑将公共财政支出中的社会支出比重提高到60%左右，同时将经济建设支出、行政管理支出和其他支出的比重都控制在15%左右。从国际比较看，这样的结构有利于公共财政资源较多地投入社会治理。例如，2005年，美国联邦、州和地方政府财政支出中，经济性支出占8.4%，政府性支出占6.5%，社会支出占58.9%，国防支出占10.2%，其他支出占16.0%。

社会资源投入主要有三种来源，一是各种机构的内部社会治理投入，例如作为现代企业社会责任组成部分的企业社会责任投入；二是以成立各种民间非营利组织为途径和方式的社会投入，这些组织在启动以后一般可以通过非营利的有偿服务来自我维持和发展；三是各种形式的社会捐赠，包括慈善捐助。根据经合组织的统计，2008年，该组织26个成员国的非公共社会总投入占国民总收入的比重平均达到3.8%，净投入所占比重也达到2.9%。目前，中国社会资源对社会治理的投入还比较有限。例如，据统计，2009年中国慈善捐助总额509亿元，相当于GDP总量的0.17%，相当于国家财政总收入的0.75%，而2008年美国捐款总额达到3000亿美元，占当年美国GDP总量的2%左右，相当于美国财政总收入的10%（王振耀，2010）。如何在体制机制方面进行改革创新，推动企业等机构的内部社会责任投入，发展民间社会组织，培育社会捐赠文化，畅通社会捐赠渠道，从而更好地动员社会资源投入社会治理，是中国加快社会治理步伐所迫切需要研究的一个重大课题。

二 人力资源是社会治理的行动力量

从社会治理角度来说，人力资源由专业性人力资源与志愿性人力资源组成。专业性人力资源具有职业化属性，他们来自政府相关部门、社会事业服务机构、基层社区组织以及民间社会组织专职人员队伍。就中国目前情况来说，政府相关机构工作人员、公共事业单位职工队伍、公共财政支持的群众团体和中介组织工作人员、城乡基层社区自治组织工作人员、民间社会组织专职工作人员，共同构成职业化的社会治理人力资源主体，总量在4000万人以上。这可以说是中国社会治理的基本人力资源，但从现代社会治理的需要看，真正意义上的社会治理专门人才队伍还有待培育和发展，关键是要加快培养专业社会工作者人才队伍。

志愿性人力资源由广大志愿者队伍提供。近年来，中国社会的志愿精神有了较大幅度的发展，志愿者人数迅速增长。据统计，到2009年，全国规范注册的志愿者总数已达3047万人（翟帆，2009）。从国际经验看，志愿者队伍是非常重要的社会凝聚力量。然而，与世界上许多国家相比，中国社会的志愿精神和志愿者队伍的发展都是比较滞后的，需要根据时代发展的需要，培育健全的志愿精神，加快发展志愿者队伍。

三 组织资源是社会治理的整合基础和效力保障

社会治理需要有组织支撑和组织整合。现有的各种组织，如各级党政机构、企事业单位、基层社区组织、人民团体、民间社会组织等，都是社会治理的组织资源。不过，不同类别的组织有其不同的主要组织目标，因而在社会治理系统工程的实施过程中所起的作用也是不同的。政府需要建构专门的社会治理部门，以便更好地统筹规划政府的社会治理工作。企业的组织功能是经济资源的市场化运作，目标是营利，一般而言，它们可以结合企业社会责任参与社会治理。各种公立的文教科研和医疗卫生事业单位一般与社会治理直接相关，是社会治理的重要组织资源之一，但它们也需要根据社会治理的理念和目标转型，其中的绝大多数必须确保服务于社会公共利益，提供质量日益提高的公共服务。基层社区自治组织直接面对着广大人民群众，能够直接动员人民群众广泛参与，提供了社会治理所需要的最重要的基层社会组织资源。官方社会组织和民间社会组织是社会治理的重要组织化平台，可以认为它们的主要组织功能就是社会治理，可以将它们统称为社会组织，与公立的文教科研和医疗卫生事业单位共同组成中国特色的第三部门。

各种官方社会组织一直以来发挥着联系党和政府与人民群众的桥梁和纽带的作用。在社会转型的过程中，这类组织也面临着转型的时代课题，亦即在继续发挥这种桥梁纽带作用的同时如何更好地为相关社会群体提供服务的问题。从各种统计数据来看，目前以妇联、工会、科协、红十字会、慈善协会、侨联台联、商会、个私协会、行业协会等为代表的官方和半官方社团，包括它们的基层组织在内，总计接近160万个。经过合理适度的职能转型，它们将成为中国社会治理的极为重要的组织资源。

民间社会组织的发展对于社会治理同样具有非常重要的意义。改革开放以来，随着经济市场化和政府机构改革的推进，中国社会的组织方式发生了巨大的变化，使得广大社会成员从计划经济时代的“单位人”转变为现在的“社会人”，提出了社会本身重新组织化的要求，除了城乡基层社区组织的发展之外，民间社会组织的发展就成为一种主要的替代组织方式。据民政部门统计，到2009年，中国已经有40多万个在民政部门注册登记的民间社会组织，每十万人口拥有约30个组织，与1988年每百万人仅拥有0.4个民间组织相比扩大了70多倍。但是目前中国人口中的民间社会组织密度还是偏低，与民间社会组织较为发达的国家更是不能相比。例如，据统计，美国2001年有民间非营利组织160多万个，每十万人口约有670个；印度2005年有约120万个民间非营利组织，每十万人口约有110个；加拿大2005年有8万个经政府登记的民间组织，每十万人口约有250个；英国2007年有50万—70万个民间组织，每十万人口有830—1160个。由于种种原因，中国社会还有一批在工商部门注册登记的民间非营利组织，另据估计还有上百万个未登记注册的草根组织。如果这些组织能够获得合法的民间社会组织身份，那么中国的民间社会组织密度将有实质性的提高，在未来5—10年之内，中国的民间社会组织密度达到每十万人口100个，应该是没有问题的。