第三节 国家综合配套改革试验区设立的目标、类型及意义

国家综合配套改革试验区是国家为适应新形势而设立的特殊区域，必然肩负国家的重要使命，具有明确的发展目标定位，因此对于新时期中国的经济社会发展具有重要的意义。

一 综合配套改革试验区设立的目标

国家设立综合配套改革试验区的一个重要目的，就是让其作为改革的一个试验场，先行先试，改变以前单项改革的方式，探索综合配套改革的路径，使改革和发展有机结合起来。从而使试验区不但成为经济增长极，也成为制度创新的增长极。因此，国家综合配套改革的总体目标应该是完善社会主义市场经济体制和政治体制，实现社会和谐发展。郝寿义和高进田将其概括为：“经济市场化、政治民主化、法制健全化、社会和谐化、环境友好型”。具体来说包括以下几个方面。

(一)“经济市场化”

“经济市场化”是国家综合配套改革试验区设立的经济目标，即完善社会主义市场经济体制。市场化就是在开放的市场中，以市场需求为导向，以公平竞争为手段，实现资源充分合理配制、效率最大化目标。综合配套改革的重要目标和任务就是将经济市场化，即政府退出市场领域，减少直接干预，在充分发挥市场机制的前提下搞好宏观调控，完善法律、法规，保障市场健康有序运行。经济市场化首先是经济关系市场化，即一切经济活动都要建立在以市场机制为核心的基础上。其次是经济运行自由化。取消政府对企业种种限制，允许其在一定法律化的规则基础上，自由经营、自由贸易。最后是经济发展开放化。它主要指国家综合配套改革试验区的建设应该符合经济全球化的发展趋势，培育有利于生产要素自由流动的市场环境，发展有自身特色的“区域性”要素，进而增强区域经济实力，实现改革目标。

(二)“政治民主化”

“政治民主化”是国家综合配套改革试验区设立的政治目标，即完善有中国特色社会主义政治体制。党的十七大报告中强调要坚定不移发展社会主义民主政治，指出“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。改革开放以来，我国在经济体制改革领域取得了很大的成绩，经济稳步增长，极大丰富了人民的物质生活。但是，相对于经济体制改革的顺利推进，我国的政治体制改革却有些步履维艰。而且现在经济领域的很多问题症结都在政治领域，政治体制改革必须同经济体制改革相配套、相适应，不搞政治体制改革必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。

推进政治体制改革的目标是政治民主化。民主就是人民的统治，民主是一系列确保人民自由、平等、尊严等公民权利的制度和机制。民主政治是人类政治文明的共同的、普遍的价值。俞可平曾撰文《民主是个好东西》，引起社会广泛反响，该文指出：“民主是个好东西，不是说民主什么都好。民主决不是十全十美的，它有许多内在的不足。”“但是，在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一种。也就是说，相对而言，民主是人类迄今最好的政治制度。”

(三)“法制健全化”

“法制健全化”是国家综合配套改革试验区设立的法制目标，即完善社会主义法律体系。“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”健全的法律规范是一个社会正常、合理、高效运转的基本保障和必要条件。无论是在经济领域、政治领域还是社会领域，健全的法律、法规都至关重要。没有健全的法律体系，“经济人”最大化效益追求就无所顾忌，公平竞争的市场秩序就无从谈起。没有健全的法律体系，公共行政人员也会以“经济人”原则行事，利用手中公共权力设租寻租，廉洁高效的政府就无从谈起。没有健全的法律体系，人与人之间的关系就是恐怖的“自然法则”，稳定和谐的社会秩序就无从谈起。

国家综合配套改革试验区的改革实质是进行制度创新。法律制度是有国家强制力给予保证的正式制度安排，也是综合配套改革的核心内容。健全的法律制度对区域经济发展具有很强的指导、促进作用，主要体现为一是确认改革措施。即通过立法或政府规定的形式，对改革的重大原则和各项主要措施及改革的成果用政策法律的形式加以确认。二是引导改革方向。通过行政法规或者立法，引导个人和社会朝着改革确定的目标和方向正确地发展。三是协调推进改革。运用政策法律手段调整改革中出现的不同利益关系之间的矛盾和冲突，为改革创造一个良好的有序的法律环境。

综合配套改革是改革的攻坚阶段，不仅会触及市场经济发展中的深层次问题，也必然会涉及有关部门在试验区的利益调整。试验区推进综合配套改革，必须要将改革主动纳入法制化轨道，为改革的深化提供必要的法律规范，同时又要为改革的不断推进预留一定的制度创新空间，为改革的有效推行提供法律、法规保障。

(四)“社会和谐化”

“社会和谐化”是国家综合配套改革试验区的社会发展目标，即构建社会主义和谐社会。社会和谐化是指政府通过相应的财政、税收、福利等手段解决社会问题，将那些由区域发展不平衡、社会贫富差距过大、城乡二元结构差距带来的社会不稳定、不和谐的因素降到最低水平。国家综合配套改革试验区将按照“综合配套改革”的思路，构建和谐试验区，具体目标为：构建试验区与周围腹地的和谐、试验区内社会各阶层之间的和谐、试验区内就业结构的和谐、试验区内价值观的和谐。试验区与周围腹地的和谐，指综合配套改革试验区作为经济增长极，要主动发挥其扩散效应，弥补由于在极化效应下形成的二元结构差距，使试验区与周围腹地形成和谐的“共生关系”；试验区内社会各阶层之间的和谐是指区内不同的社会阶层之间相互和谐，关注弱势群体利益，构建完善的社会保障体系；就业结构的和谐是指第三产业结构的就业人员的数量比例更为合理，与产业结构相协调，就业人员的素质不断提高。目前我国东部地区产业结构和就业结构还存在偏差。要实现经济与就业和谐增长，必须加大农业扶持力度，促进农业劳动力合理流动；挖掘第二产业就业潜力，调整内部就业结构；推动第三产业快速发展，加快劳动力向第三产业转移；壮大小企业规模，拉动东部就业增长；价值观的和谐则是在一个整体社会中，多元价值观多元共生，相互包容。

(五)“环境友好型”

“环境友好型”是国家综合配套改革试验区的生态环境目标。“建设资源节约型、环境友好型社会”是我国的基本国策。党的十六届五中全会明确提出要“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。这是符合科学发展观的方针，是实现全面小康社会目标的必然选择。建设资源节约型社会是指在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益，保障经济社会可持续发展。环境友好型社会是对社会经济系统与生态环境系统之间关系的高度概括性描述。其主要内容包括：有利于环境的生产和消费方式；无污染或低污染的技术、工艺和产品；对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动；符合生态条件的生产力布局；少污染与低损耗的产业结构；持续发展的绿色产业；人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。与资源节约型社会相比，环境友好型社会更为关注生产和消费活动对于自然生态环境的影响，强调人类必须将其生产和生活强度规范在生态环境的承载能力范围之内，强调综合运用技术、经济、管理等多种措施降低经济社会对生态环境的影响。

二 国家综合配套改革试验区的类型

根据国家综合配套改革试验区承担的改革内容及范围，可将其分为三类：第一类是全面系统的综合型国家综合配套改革试验区，改革的内容涉及经济、政治、社会、文化及生态等领域，强调改革之间的协调与综合；第二类是以国家面临的重大问题和将要实施的重大发展战略为主题的主题型国家综合配套改革试验区，包含统筹城乡发展和人与自然和谐发展两种主题；第三类是以某一领域为重点的专项型综合配套改革试验区，如以金融市场建设为重点的综合配套改革试验区、以自由港建设为重点的综合配套改革试验区等。

在实践中，我国在2005年开始综合配套改革的试点工作。2005年6月21日，国务院正式批准上海浦东新区成为国家综合配套改革试验区；2006年5月26日，国务院正式批准天津滨海新区为国家综合配套改革试验区；2009年5月14日，《深圳综合配套改革试验总体方案》(以下简称《深圳综改方案》) 获国务院正式批准，深圳在已有的经济特区基础之上，又成为名副其实的“国家综合配套改革试验区”; 2011年12月29日，国务院正式批准厦门为国家综合配套改革试验区。以上四大国家综合配套改革试验区属于全面综合型的试验区。

2007年6月7日，中国国家发展与改革委员会下发“发改经体(2007) 1248号”文件，批准重庆市和成都市设立国家统筹城乡综合配套改革试验区，着重城乡统筹，继续探索“城市带动农村”的城乡均衡发展模式，带动中国西部加快发展。

2007年12月7日，国务院正式批准武汉城市圈和长株潭城市群设立资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。简称“两型社会”综合配套改革试验区。该试验区旨在重点探索新型工业化、新型城市化发展之路，以此促进区域协调发展和城乡统筹。

2010年4月6日，经国务院同意，国家发展与改革委员会正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。该试验区主要任务和目标是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。

三 国家综合配套改革试验区设立的意义

(一) 国家设立综合配套改革试验区，能为综合配套改革提供试验区域，能探索改革与发展的新模式，切实落实科学发展观

我国在改革开放中形成的传统的发展模式，侧重于以政策优惠、政策倾斜等方式推动经济发展，带有外生性和增量性的特点，虽然短期内取得了很大的成绩，但没有持续性和规范性，事实也证明这种传统的发展模式带来不少问题，如生态环境恶化，区域发展不均衡，社会贫富差距增大，等等 (前文已有详细论述)。这种发展主要体现在数量和规模上，而不是体现在质量和结构上。而科学发展观的内容要求我国在改革中将经济领域改革、政治领域、社会领域的改革全面协调起来，以人的全面发展为核心，以人口、资源和环境的可持续发展为原则进行综合配套改革。因此科学发展主要体现在发展的质量和效益上更具有持续性和规范性，更加注重发展的质量和结构。落实科学发展观是和综合配套改革相辅相成进行的。设立国家综合配套改革试验区，既有利于落实科学发展观，又能有效应对经济全球化和WTO等国际规则的挑战，能更广泛地参与国际合作和竞争，缓解工业化、城镇化和现代化中的矛盾和问题，推进经济结构调整和转变经济增长方式。

(二) 国家设立综合配套改革试验区为探索公平导向的改革与发展路径，构建和谐社会体制提供了有益尝试

我国过去的改革与发展更侧重于经济发展的效率，更关注怎样把经济蛋糕做大的问题，由此带来了一些社会问题，形成了社会不和谐的因素。综合配套改革的任务在于如何在综合配套改革试验区内探索以公平为导向的改革与发展途径，在经济蛋糕做大以后，转而关注如何公平地分配利益问题，消解社会不和谐的因素。构建社会主义和谐社会是我们在改革攻坚阶段面临的重大历史任务，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，其关键是统筹协调好各方面的利益关系。因此，综合配套改革就是要在试验区内解决好和群众利益直接相关的民生问题，健全就业、教育、收入分配、医疗卫生、环境保护及社会管理等相关体制，切实保障全体社会成员公平享用改革红利，为如何构建社会主义和谐社会提供重要的经验借鉴。

(三) 国家设立综合配套改革试验区为探索新形势下综合配套改革的内容、途径和方式提供了有效途径

综合配套改革与以往单项改革不同，在内容设计上要突出全面性、系统性和配套性，要求经济、政治、社会和文化等各个领域的改革要统筹协调起来；在实施主体上要在中央先行先试的改革政策下，充分依靠地方政府，根据本地的资源禀赋结构，大胆创新，推进综合配套改革；从改革的路径上看，综合配套改革作为一种系统的制度创新，要求改革必须坚持自下而上自主推进，同时也要求坚持自上而下的有序安排，将自下而上和自上而下有机结合起来；从改革的政策导向看，要求综合配套改革必须先行先试，不能够依赖于特殊政策或者优惠政策，要更注重内生性的制度创新；从改革的时序看，要求综合配套改革必须坚持综合配套与重点突破，整体设计与破解难点相结合。综合配套改革试验区的设立，重要的目的就在于能够先行先试，通过在某一个特定区域内，推进具有综合性和配套性的整体改革，使得改革中遇到的难题和难点首先在试验区内加以解决，从而为破解全国改革进程中的一系列难题和矛盾，为进一步完善社会主义市场经济积累改革和发展的经验，对于全国进一步深化改革开放提供示范性和带动性效应。