二 农民自治权利的历史进程

中国社会具有悠久深厚的自治历史。中国传统治理体系是“皇权到县，乡绅治乡”，县以下的乡村事务主要依靠乡村的力量自我处理。传统封建社会的乡村治理以乡里制度和保甲制度最为典型，但其自治的主体不是占人口绝大多数的被剥削和压迫的广大农民，而是人口较少且依附于封建统治地主阶级的代表——乡绅阶层，因而，从本质上说，它是一种带有封建专制性质的少数上层阶层的自治，不是现代意义上的民主自治，更不是马克思主义意义上的群众自治，我们姑且把它称作中国传统社会的“农村”自治。自中国共产党创立革命根据地建立开始，广大农民阶级的地位发生了翻天覆地的变化，不仅获得了盼望许久的土地，也获得了自治主体的地位和自治的权利。新中国成立以后，农民自治权利的历史演进经历了曲折的过程，既有人民公社体制下特有的农民自治权利，也有改革开放时期《村组法》正式颁布前后日渐丰富和完善的农民自治权利。一般意义上，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构一起，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，为乡村社会提供公共服务、实行公共管理的活动，是乡村多元主体协同管理乡村的过程。

（一）革命根据地时期的农民自治权利

在新民主主义革命的不同时期，中国共产党以马克思主义自治理论为指导，依靠广大民众在争取民族独立、人民解放的革命实践中所创造的智慧，在根据地、解放区实行了灵活多样、富有特色的乡村治理制度，初步形成了新民主主义革命时期的农村村民自治管理体制，实现了政府—基层组织—乡村农民的有机融合和良性互动，为广大农民争取自治权利、实现人民当家做主创造了制度保障，为新民主主义革命的最终胜利奠定了良好的社会基础，也为保障村民的民主权利创造了有利条件。中国共产党在这一时期建立起来的农民协会组织、村民大会、村公所、村委员会等，为乡村自治提供了重要的组织载体，也为新中国的农村乡村治理、基层民主政治建设提供了可供借鉴的丰富经验。

创立农民协会是新民主主义革命时期中国共产党探索农民自治权利的农村社会管理体制的重要成果。中国共产党在成立之初，就已在浙江、广东等地建立了早期的农民协会。农民协会是兼有革命政权性质和自治性质的群众组织，是乡村自治和民主政治的组织载体，它担负着组织农民运动支援国民革命和打倒土豪劣绅组建乡村自治政权的两大重任，为实现乡村自治推动农民运动而组织和开展革命斗争。1923年，中共三大通过《中国共产党党纲草案》，提出了关于实行乡村自治的决议。国共两党合作时期，根据国共两党的设想，地方自治以县为基本单位，实行中央与地方均权，乡村自治以“平民民权”为导向，由乡民会议选举自治机关，农民协会动员农民主动争取政治的和经济的权利，打破地主乡绅在农村的独占统治，实现真正的民主自治。中共三大依照共产国际“建立农民自治机关”的指示，提出在农村实行乡村自治。1924年，中国共产党通过国民党中央农民部创办农民运动讲习所、制定《农民协会章程》、编辑出版农运刊物、筹备全国农民协会、支持农民斗争、探索解决土地问题等多种形式，积极开展全国农民运动。

中国共产党不仅在各地组织创办农民协会，还成立了作为乡村自治机关的乡民会议以协助开展农民运动。1925年，《中共湘区关于农民运动议决案》就指出：“乡村自治及乡村自治机关负责人员，应以普通选举法直接选举之，不能由绅士包办。”1926年12月，湖南省第一次农民代表大会通过了《乡村自治问题决议案》，决议指出：“为保障民主运动的胜利，必须发展革命的民权，建立民主的自治。而实现此种民主自治的方式，首在举行乡民会议，建立完备的乡村自治机关。乡民会议是乡村自治之最高权力机关，其使命在集合乡村各种民众势力，树立民主革命的真实基础，实现乡民之要求，发展农村之经济。乡民会议之组织，在最低级自治区域，当为乡民全体大会；在高级自治区域，当由低级自治区域之乡民全体大会选举之代表组织之。”“为实现新自治制，目前应由农民协会邀集其他革命的民众团体，组织乡村自治筹备机关。”“乡村自治机关，当由乡民会议产生，采委员制。”该议案明确了乡村自治的地位、目标、自治的方式和途径等，有力地推动乡村自治运动的快速发展。但在探索实践中，也出现一些“盲动”和“机会主义”等错误。“从总体上来看，随着弊端的逐步修正，这一制度创新在革命战争时期发挥了巨大的积极作用，把分散的农民有效组织了起来，为革命凝聚了力量，有效化解了快速变迁中的乡村治理难题”，也极大地鼓舞了贫苦农民争取翻身解放的革命斗争士气。

这一时期，农民协会争取村民自治权利的主要活动：一是夺取地主豪绅手中的乡村行政权力，打击和惩罚贪官污吏。二是清理账目，查抄赃款，对罪大恶极者逮捕审判或处以死刑。三是加强农民自卫武装，全面开展抗租、抗债、抗粮、抗捐、抗一切摊派勒索的斗争。驱逐土匪，与勒索人民的驻军作斗争，保护农民利益，维护乡村治安。四是兴办平民夜校，动员妇女放足，整顿乡俗，废除等级森严的神权、族权，打击坑骗民众的巫婆、神汉。五是召开声讨帝国主义和军阀大会，组织反帝、反军阀的示威游行，帮助农民解决土地问题，等等。

1927年，蒋介石和汪精卫先后背叛革命，取缔农会，大肆镇压和屠杀共产党人和革命群众。中国共产党被迫将革命重心转向农村，依靠受苦农民，在农村开展土地革命，创建根据地，建立苏维埃政权。为了更好地发动民众开展苏维埃工作，中国共产党进一步总结和发展了大革命时期乡村自治的经验，在乡苏维埃之下设立委员会，普遍建立党的基层组织。苏维埃政府通过一系列措施，深入农民群众中组织和动员，采取广泛的群众自治原则，吸收大批工农劳苦群众参加政权建设。例如，福建上杭的上下才溪二乡，各吸收110人参加乡苏维埃各委员会的工作。瑞金的石水乡吸收118人参加工作，这就使苏维埃更加广泛地联系群众，极大地发挥了群众自治的才能。1931年，江西苏维埃政府通过《土地问题提纲》，明确宣布土地归农民私有，实行土地登记，发放土地证以确定农民的土地所有权。土地按人口平均或者将田亩的50%按人口，50%按生产成员平均分配，土地分配之后，他人不得侵犯，政府不得无故没收。土地可以自由租借、买卖，租额由出租和承租者双方自由议定，土地遗产由所有者生前自由处理，政府不加干涉等。通过在根据地发动群众自己管理自己，落实和保障农民获得土地的权利和参与政治的权利，中国共产党治理乡村的自治能力得到较大提高。

抗日战争时期，中国共产党为充分动员广大民众积极抗战，在各抗日根据地的政权建设中提出并实施了一系列实现基层群众自治的政策和法令。如实行广泛的普选，通过直接民主选举，提高农民的自治意识和自治能力。1939年，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确指出：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。”与此同时，中国共产党领导边区人民建立各种社会团体或组织，使广大人民参与政治的积极性得到明显提高。陕甘宁边区先后成立了边区总工会、边区抗敌救国联合会、边区各界妇女联合会、边区文化界救亡协会、民众抗敌后援会、民众抗敌互济会等组织。边区的农民绝大多数都参加了一种组织团体，有的甚至加入了两个以上的团体。各边区政府充分发动民众参加这些群众组织，实行民众自己管理自己，大大提高了民众的政治参与热情，充分发挥了基层民众自己管理自己的积极性，有效实现了党领导下的基层民主自治，进一步推动基层群众民主自治的发展。1940年4月，时任陕甘宁边区政府秘书长的谢觉哉也充分肯定了基层直接民主的重要意义，他指出：“这种直接民主的下层组织，我们是建立了。有的做得很好，发扬了民众的积极性，提出了而且解决了许多上级政权机关所没有想到或没有办法的问题，因而其文化经济政治的进步以及抗战动员，表现出出人意想的成绩。”这是因为“边区是人民的，边区政治要边区人民来议来管，只有边区人民真正来议来管，才能发挥出无限的力量”。中国共产党在边区实施的民主自治得到广大民众的拥护和支持，也为此后发展农村基层民主管理积累了宝贵经验。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过了《陕甘宁边区宪法原则》，以立法的形式确立了人民代表会议制度，并规定，边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关，人民普遍、直接、平等、无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。

解放战争时期，随着抗日战争的胜利，解放区的力量进一步巩固和扩大，人民当家做主的政权纷纷建立。1946年6月，国民党反动派悍然发动全面内战，国共两党彻底决裂。解放区的民主政治建设进入了一个由抗战时期的参议会制度改变为人民代表会议制度的新阶段。1947年，各解放区政权自下而上地实行人民代表会议制度。新、老解放区逐步建立了各级人民代表大会制度，参加人民民主政权的基本成分是工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级、开明绅士，主要以工人、农民和其他劳动人民为主。各解放区根据不同地区、不同时期的不同情况，采取了适合自己特点的多种多样的政权组织形式。这一时期，中国共产党一方面将解放区减租减息的政策改为土地改革、消灭封建剥削制度的政策；另一方面，继续领导各解放区按照群众民主自治的原则进行基层政权建设。土改中一些地方组织了贫农团和农会作为临时性的基层政权，并以此为基础建立了作为区村（乡）两级权力机关的区村（乡）两级人民代表会议，成为反对封建制度斗争中的一项极可宝贵的经验。在当时，中国最实际的问题就是土地问题。解决了土地问题，也就解决了占全国人口85%以上的农民问题，只有人民翻了身，才能真正实行民主，真正使人民做了主人。1947年5月1日，中国共产党领导下建立的我国第一个实行民族区域自治的省级民主政权——内蒙古自治政府宣告成立。

新民主主义革命时期，中国共产党通过农村社会管理体制，充分调动基层人民群众自治的积极性，把革命与民主结合起来，动员广大人民群众积极参政议政，较好实现了政党、基层政权与乡村社会的有机融合和良性互动，使人民群众的民主参与意识和政治素养不断得到提升，为新民主主义革命取得伟大胜利奠定了坚实的群众基础。

（二）人民公社体制下的农民自治权利

1．新中国成立初期农业合作化中的农民自治权利

新中国成立初期，我国的主要任务是继续镇压反革命势力，巩固新生的人民民主政权，尽快恢复和改造国民经济，同时，实现工业化的历史任务也被提上工作议程。中国共产党一方面积极发挥农民协会的作用，另一方面通过土改和农业合作化运动，实现农民自我管理、自我教育、自我服务的自治权利。

我国两千多年的地主阶级封建土地所有制，长期压制了广大农村群众的生产积极性，导致农村生产力水平低下，农民极端贫困，民主权利被剥夺。1950年，中央人民政府在总结以往土地改革经验和教训的基础上，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除封建剥削土地制度，在全国3.1亿人口的新解放区开始了轰轰烈烈的土地改革运动。从1950年冬开始到1952年底，全国有3亿农民分得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳700亿斤粮食的地租，除新疆、西藏等少数民族地区和台湾省外，基本完成了土地改革任务。土地改革的完成，使广大农民真正获得土地，生活有所改善，调动了农民的生产积极性和政治觉悟，解放了农村生产力，促进了农村经济发展，为整个国民经济的恢复和发展奠定了基础，使几亿农民获得了解放。

1951年9月通过了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，遵照积极发展、稳步前进、逐步过渡的方针，遵循自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，按照从互助组到初级社再到高级社的循序渐进逐步改造的三个步骤，在全国开展掀起了一场有计划、有步骤的大规模农业合作化运动。1956年发布《高级农业合作社示范章程》。到1956年底，全国农户总数的96.3%参加了农业合作社，达到1.2亿户，其中高级社农户由1955年的4%猛增到87.8%，达到1.1亿户。经过短短的三年时间，我国基本上完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变，实现了国家对农业的社会主义改造，5亿农民走上了社会主义道路。

中国共产党和政府在重视农业生产发展的同时，也积极加强农村的基层组织建设，以落实农民自治权利，实行人民当家做主。为了推动农业合作化运动的发展和提高对农业生产合作组织管理，1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确规定，乡与行政村同为农村基层政权组织。村人民政权由村人民政府和村人民代表会议（或村人民代表大会）组成。村人民政府既是村人民代表会议（村人民代表大会）的执行机关，又是在政务院统一领导下的地方基层行政机关。村人民代表会议（或村人民代表大会）是全村人民行使权力的机关，由村人民政府召集，一般代行村人民代表大会职权。此外，行政村还设立调解委员会、治安保卫委员会等若干工作机构，其主任一般也由乡人民代表兼任。1951年4月24日，政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求已完成土地改革的地区，应酌量调整区、乡（行政村）的行政区划，缩小区、乡行政范围，实行小乡制，以便利人民管理政权。据内务部1952年9月底统计，当时除西藏、台湾外，东北行政村有27848个、华北行政村有84732个，共有乡级单位284626个，平均每乡（行政村）1770人。

随着国内经济的快速发展，原来采取的小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势。1954年9月，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制。并对乡以下的自然村或选区、居民组作了具体规定。到1957年底，全国合并改设的乡为9.7万个，除广东、山东等省份外，基本上都实行了大乡制。

为了适应农村土地改革和剿匪、镇压反革命的需要，继续发挥和提升农民协会在农村村民自治中的作用，加强农村基层政权组织建设，1950年7月政务院公布《农民协会组织通则》，对农民协会的性质和任务、农民协会会员的权利和义务、农民协会的组织建设等方面作了明确的规定。新中国成立初期，农民协会主要是发动、组织农民进行清匪反霸，减租减息，拥军支前，组织变工队、互助组，开展生产竞赛，发展农业生产。从1950年下半年始，农民协会组织发动农民投入土地改革运动，斗地主，分田地。此后，农民协会又投入镇压反革命运动，为消灭封建土地所有制，发展农业生产，巩固新生的人民政权，做出了重大贡献。

此外，针对农村存在80%以上文盲的现状，党和政府利用生产之余把农民组织起来，以社会主义和爱国主义为主要政治教育主题，在全国掀起了一场对农民进行阶级教育、塑造新型农民的大规模群众性扫盲运动。农业合作化运动和扫盲运动的开展，赢得了广大农民的信任和支持，使他们的民主自治和政治参与意识得到明显提高；培养和训练了一大批农村干部，使他们学会了集体经济管理和决策。为最终实现对个体农业的社会主义改造奠定了良好的基础，也为改革开放后农村基层村民自治的民主建设提供了有益经验。

2．人民公社体制下的农民自治权利

人民公社体制，是1958—1982年在中国农村实行的一种政社合一的特殊管理体制，是党和政府为了摆脱千百年来农村贫困落后的封建生产方式而进行的一次制度创新与实践探索。它集生产集体化、组织军事化、行动战斗化于一身，工农商学兵为一体，采取经营上政社合一，统一生产经营，集中劳动，统一核算；管理上实行公社、生产大队、生产小队三级管理；分配上三级统一分配的生产和管理模式。

随着1957年“大跃进”的推行，农业生产合作社的发展，如何扩大规模经营、加快发展生产成为当时农村经济发展的难题。1958年3月成都会议通过了毛泽东的意见，在农村广泛开展了小社并大社的工作。毛泽东在8月视察河南新乡七里营人民公社时，称赞人民公社是一个好名字，包括工农商学兵，管理生产，管理生活，管理政权。同月，中央在北戴河召开政治局扩大会议，发表了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，规定了人民公社的规模、建立的步骤和办法。规定要求把规模较小的农业生产合作社合并为规模较大的工农商学兵合一的、乡社合一的、集体化程度更高的人民公社。还要求将农民自留地收归集体经营，零星果树，股份基金等在一两年后要变为公有，这实际上是强制性入社，侵犯社员的合法权益，也忽视了多年搞农业合作化的一条基本经验：群众自愿，试验先行，典型示范，逐步推广。由此，全国农村掀起了“人民公社化运动”。在短短一个多月时间里，全国74万多个农业生产合作社改组为23630个人民公社，93个县建立了县级人民公社，入社农户达112亿多户，占全国农民总数的99%以上，全国除西藏自治区外基本上实现了人民公社化。1958年12月，中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》对人民公社制度的一些大的政策界限，作了进一步明确规定。其中，针对一些公社把社员的私有财产归公的做法，决议规定，社员个人所有的房屋、衣被、家具等生活资料和存款，永远归社员所有。

八届六中全会以后，全国普遍开展了农村的整顿人民公社工作。但是，由于农村“一平二调”的“共产风”并没有刹住，再加上公社干部向农民征购过头粮，引起农民的坚决抵抗，以及整社过程中对生产队干部的瞒产私分作了不恰当的处理等，致使党同农民的关系日益紧张。为研究进一步整顿和建设人民公社的方针和方法问题，1959年2月，中共中央政治局在郑州召开第二次会议，起草了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》。《草案》对公社、管理区（或生产大队）、生产队，三级职权范围作了具体划分，并且恢复了社员的自留地制度。生产大队作为人民公社的基本核算单位，有权按照公社的计划和有关规定，统一安排本单位的农业生产、收益分配、兴办和管理小型工厂以及文化教育卫生和公共福利事业，搞好劳动管理。中央通过《决议》实行公社权力下放，在一定程度上克服了基层工作中的平均主义倾向和剥夺农民的不合理做法。人民公社的全面建立，取代了原来的农村集体经济组织农业生产合作社和原有的农村基层政权组织乡人民政府，形成了人民公社—生产大队—生产队“三级所有、队为基础、政社合一”的农村政治经济管理体制。

1958—1961年，在“一大二公”、“一平二调”的宏观分配政策指导下，农村基层一切权力集中于人民公社，无论是作为基本核算单位的生产大队，还是作为基本生产单位的生产队，在很大程度上失去了生产和管理的自主性。农民处于被支配性的地位，很少有发言权，也几乎很难通过正常渠道与政府直接对话，来表达自己的利益和意愿。国家对农村的过度汲取造成了对农民利益的严重侵害和忽视，干群关系的紧张状态仍没有根本缓解。为了扭转这种被动局面，中央政府于1960年11月发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即“十二条”）, 1961年6月颁布了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即“农业六十条”）、1962年2月和9月下发的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》和《农村人民公社条例》，明确规定，人民公社的集体所有制实行人民公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本核算单位。乡村自主治理空间有所放大。

“文化大革命”时期，人民公社的人民代表大会和革命委员会成为基层政权组织，又是集体经济的领导机构。“文化大革命”初期，鉴于“大跃进”时期的惨痛教训，农村的经济体制和经济政策基本上没有变化。到了后期，在极“左”思潮的影响下，公社的权力高度集中，生产大队、生产队和社员个人没有自主权。不少公社把基本核算单位从生产队升级到生产大队，出现并队、联队核算及没收生产队山林、社员自留地现象，一味推广大寨式的评工记分，限制、减少和取消集贸市场、大搞“割资本主义尾巴”，等等。

从建立的初衷来看，人民公社一方面是为从农业中获取大量廉价的粮食和工业原料，推进社会主义工业化创造条件；另一方面也是为了改造传统小农，迅速实现向共产主义的过渡。从时间来看，人民公社从1958年8月创建，到1983年根据《关于实行政社分开建立乡政府的通知》彻底废除人民公社体制，时间长达26年。从作用来看，人民公社作为政社合一的体制，既是经济组织，发挥着集体经济组织者的作用；又是基层政权组织，承担着乡人民政府的行政职能。人民公社的弊端表现在：经济上过于强调“一刀切”和“整齐划一”；分配上的平均主义，政治上党政不分，权力过分集中。这种管理体制，不仅违反了经济发展的客观规律，侵犯了经济组织的经营自主权，忽视了农民的自主性和农村社会的多样性，严重压抑了农民的积极性，损害了农民的利益，破坏了农村生产力的发展。同时也削弱了政府自身的有效功能，导致党在农村基层的信任度下降，严重阻碍了社会主义民主政治的发展。总而言之，政社合一的人民公社体制在理论上违背了马克思主义自治理论，在实践上违背了客观规律，是不成功的乡村治理实验，它必然为此后的包产到户、家庭联产承包责任制所取代。

（三）改革开放以来的农民自治权利

农民自治权利是改革开放后我国宪法赋予广大农民群众自我管理、自我教育、自我服务，依法办理自己事情的一项民主权利，体现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督上，是实现农民当家做主的最重要的体现，也是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容之一。

20世纪80年代，随着农村经济改革进程中家庭联产承包责任制的推行，原有的农村基层政权组织形式人民公社体制解体，取而代之的是由农民民主选举产生的自治组织村民委员会。它为我国农村基层民主探索开了先河，也为建立具有中国特色的社会主义民主政治道路提供了极为宝贵的实践经验。经过30多年的不断发展，随着以村委会为自治组织载体的农民自治制度日趋成熟，以法律形式保障农民自治权利的《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）逐步健全，农民自治的权利也经历了从产生、发展到不断完善的过程。

1．《村组法》试行时期的农民自治权利

1980年，广西宜山县农民自发成立的村民委员会（以下简称村委会），是农村政治体制改革的重要产物，是当地农民借以实行自治权利的一项重大创举。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，在法律上保障农民自治的民主权利真正贯彻落实。从村委会的成立到《村组法》试行的18年间，我国基层农民自治权利的形成和发展经历了以下几个阶段。

第一阶段，农民自治的萌生时期（1978年11月—1982年11月）。

1978年11月，安徽省滁州市凤阳县小溪河镇小岗村18位农民拉开了农村基层率先探索实行以“大包干”为主要特征的农业生产责任制的序幕，开创了中国经济体制改革之先河。1980年，中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，在全国推广农业生产责任制。它允许土地承包到户，但不准买卖土地。这就是说，农户分包到户，得到的只是土地的使用权，而不是所有权。到1981年底，90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。

我国农村实行农业生产责任制、家庭联产承包责任制的同时，国家政权上收到乡镇一级，乡镇政府成为农村最基层的政权组织。家庭联产承包责任制明晰了村民的投入、收入和分配关系，使农民获得了生产和经营的自主权，初步确立了农民独立的经济地位、人格地位和财产权利，极大地调动了农民生产自主经营的积极性和创造性，促进了农村生产力的快速发展。与此同时，农民承包土地拥有生产经营自主权后，更加关注切身利益，关注村务管理，关注村干部行为，也产生了一种强烈的参与意识。在这种形势下，原来生产大队、生产队所承担的公共事务和公益事业由谁来负责不明确，农村的社会秩序、社会治安、社会道德等都受到极大影响。农村改革解决了农民的吃饭问题，但又面临如何重新把农民组织起来、稳定乡村管理秩序的问题。

1980年，广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队的果作屯农民自发创建了中国第一个村民自治组织——果作村民委员会，为农民实现自治权利提供了重要的管理组织载体。村委会建立之初，组织设置简单，由五人组成，设主任、副主任，同时设会计和出纳，由委员兼任。全票当选的韦焕能成为第一届村委会主任。村委会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐步向群众自治组织演变。此后，经过民主商议，果作村委会制定了中国第一个“村规民约”和“封山公约”。村民自治后，果作村经济建设得到快速发展，当地治安明显好转，包括合寨大队的周边县村纷纷效仿建立村委会。到1982年4月，广西宜山、罗城两县共有675个村建立了村委会，占两县自然村总数的15%左右。1981年6月，广西主办的《调研通讯》中刊登了一篇《宜山县冷水村建立村管理委员会管理全村事务》的文章引起中央有关部门高度关注。全国人大法制委员会、民政部等部门随即派出工作组进行实地考察，充分肯定了广西农民的伟大创举。四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村委会这一管理组织。

实践证明，在广大农村基层如何保障群众直接行使民主权利、依法自己管理自己的问题上，村委会成为行之有效的重要组织形式。村委会在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都发挥了很大作用。

第二阶段，农民自治的探索时期（1982年12月—1987年10月）。

1982年12月4日，第五次全国人民代表大会通过新修订的《中华人民共和国宪法》，以国家根本大法的形式肯定了作为“基层群众性自治组织”的村委会和村民自治的合法地位，确立了村民自治的制度、原则和职能。第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，其目的是“办理本居住地区的公共事业和公益事业”。“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”村委会法律地位的确认，标志着我国农村社会的组织形态、政治关系状况及权力运行机制都发生了重大而深刻的变化，使村民自治权利开始具有了法律保障。

随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得不合时宜。为了推动农村经济社会的发展，1983年1月，中央1号文件（即《当前农村经济政策的若干问题》）充分肯定了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，提出要改革人民公社体制，建立生产责任制，特别是联产承包责任制，实行政社分设。同年10月12日，中共中央和国务院联合下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求政社必须分开，建立乡政府。各地在改社建乡的同时，在乡以下设立基层群众性自治组织村委会，实行村民自治，村委会主任、副主任和委员由村民选举产生。以自然村为单位建立农业合作社等经济组织的地方，可以将农业合作社与村委会合并，村委会协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村委会作为一项正式组织形式在全国推行，除广东、云南两省外，全国大部分村委会都是在原生产大队的基础上建立起来。1984年，人民公社体制废除，全国普遍建立了乡、镇政府和村委会，使农村解决了基层管理体制的重大问题，也为实行村民自治扫清了障碍。

从1985年到1987年《村组法》颁布前，全国共建立村委会9.4万多个。除少数个别省以外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村委会。但是，这时的村委会实际上还不具备以民主选举为核心的“村民自治”体制的意义，村委会干部不是通过选举产生，基本上是由乡镇政府指定或任命。与此同时，为了确保村民自治工作有章可循，各级政府部门有关村民自治的立法工作也开始启动。1983年，天津市率先制定了《天津市村民委员会工作简则（试案）》。1984年，民政部起草《村民委员会组织条例（草案）》，并下发各地征求意见。第二年，民政部根据各部门单位意见，进行多次修稿。由此，我国村民自治的法律雏形初步形成。

第三阶段，农民自治的确立时期（1987—1990年）。

为了贯彻落实《宪法》有关规定要求，确保和推动各地村民委员会的蓬勃发展，1987年11月24日第六届全国人大常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1988年6月1日起试行），把宪法所确立的村民自治原则具体化，成为村委会组织的专门性法律，从而使村民自治作为一项新型的基层群众自治制度和直接民主制度在法律上正式得以确立。该法律的出台，为中国广大农民实行广泛的村民自治和直接民主，提供了最重要和完备的法律保障，标志着我国广大农村开始进入具有真正村民自治意义上的村委会建设阶段。

《村组法（试行）》制定的目的是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。该法对村民委员会自治组织的性质、地位和职能、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了全面的规定。如，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主任、副主任和委员，由村民直接选举产生、撤换或补选；村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议由18周岁以上的村民组成，涉及全村村民利益的问题，村委会必须提交村民会议讨论决定；村规民约由村民会议讨论制定，但不得与宪法、法律和法规相抵触；村委会办理本村公共事务和公益事业的费用收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。

《村组法（试行）》直接赋予了广大农民包括直接选举村干部的民主选举权利，决定与村民利益相关问题等方面的民主决策权利，参与管理本村经济文化事业和社会公共事务及制定村规民约的民主管理权利，监督村干部工作、村财务开支和罢免村干部等方面的民主监督权利。《村组法（试行）》也基本划定了基层政权的行政权和村民委员会的自治权的范围，对于处理两种关系提供了法律依据。一是处理“乡—村关系”，即乡镇政府和村委会之间的关系。按照有关规定，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。村委会承担一定的经济职能，支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作。涉及全村居民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制原则，自己决定，自己办理。同时，乡镇政府对村委会的主要作用只是给予指导、支持和帮助，而不得干预依法属于村民自治范围内的事项，从而形成了新的“乡政村治”新格局。二是处理“两委关系”，即村委会和党组织之间的关系。村党组织一方面发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；另一方面依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。《村组法（试行）》成为加强农村基层民主和法制建设、保障八亿农民民主权利的重要法律。它对于扫除农村封建残余的影响，改变传统习惯，实现人民当家做主，具有重大深远意义。正如时任全国人大常委会主任彭真所说，村民自治就是实行群众路线，“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践”。“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。”

由于我国农村具体的实际情况差别较大，《村组法（试行）》对有关问题的规定采取了宜粗不宜细的原则，导致其针对性和操作性不强。各省、自治区、直辖市结合本地的实际情况，先后制定了《村组法（试行）》的具体实施办法。到1995年11月，全国共有24个省级人大常委会制定了《村组法（试行）实施办法》，并对其有关条款内容加以细化，增加新的内容，使其更具有可操作性。福建、江苏、辽宁等省还制定了《村委会选举办法》。随着各地村民自治立法的开展和深入，我国初步形成了包括中央立法和地方立法的村民自治法律体系。

1988年2月26日，民政部发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法〉（试行）的通知》，以便推动该法的学习、宣传、贯彻落实。按照通知要求，一些地区开展试点工作，进而由点到面，开展一种全新的村民自治形式。从此，我国农村地区依法在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年12月底，除云南、海南、西藏外，全国其他省、自治区、直辖市均已结束实施《村民委员会组织法（试行）》的试点工作，共有1093个县级单位进行了试点，并有14个省级单位在试点的基础上开展全面贯彻实施《村民委员会组织法（试行）》活动。其中，福建、浙江、吉林、辽宁、贵州、北京、四川等7个省份的485个县（市）的试行工作已基本完成，湖南、湖北、山东、天津、江苏、甘肃、宁夏等7个省份的试行工作已全面展开。

第四阶段，村民自治的发展时期（1990—1998年）。

这一时期，我国村民自治在《村组法》宣传普及的基础上，开展村民自治示范活动、出台地方《村规民约》和《村民自治章程》，再到中央政府出台村务公开和民主管理制度，推动农村村民自治规范化和法制化，形成了一个村民自治示范体系，使农民自治权利的内容和实现形式不断丰富和多样。

1988—1992年，我国村委会选举基本上还处于普及过程，通过普及，不断提高农民的民主选举参与意识。由于缺乏实践经验，以及中央和各省的一些领导干部认识上存在分歧，试行的《村组法》对选举程序没有作出具体规定，各地区的村委会选举是不平衡的。到1990年，全国还有一半的省份没有开展真正意义上的村委会选举。为了贯彻《村组法（试行）》的实施，推进全国农村村民自治健康、有序、深入地发展，国家决定实施村民自治示范活动。1990年，中组部、中央政策研究室、团中央、民政部、全国妇联等中央五大部门组成联合调查组，对全国村级组织状况进行全面考察，并采取开展“达标示范活动”方式推进村民自治的发展。同年8月，在山东莱西县联合召开“全国村级组织建设工作座谈会”，提出每个县都要选择几个村或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索和积累经验，树立和推广典型，以点带面，切实开展各项村民自治活动，从而解决了村委会组织法试行初期，一些地方存在的种种模糊认识、糊涂观念。随后，民政部根据莱西座谈会精神发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，对村民自治示范活动的基本内容、示范单位的标准以及加强领导和监督等问题作了具体规定，并把莱西县确定为全国第一个村民自治示范县，正式在全国农村开展村民自治示范活动。

1992年，中组部、中央政策研究室、民政部、司法部联合召开了“全国依法治村民主管理经验交流会”，充分肯定了农民群众在村民自治活动中创造的村民自治章程这种依法建制、以制治村、民主管理的好办法。1994年，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，此后，又相继出台了《〈关于全国农村村民自治示范单位命名管理工作的意见〉的通知》《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》和《关于加强农村基层组织建设的通知》，就村民自治示范单位的标准、开展村民自治示范活动的措施、村民自治示范单位的命名管理、建立、健全和完善村民自治制度和村民直接选举制度等一系列问题作了更加全面系统的规定，强调要完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等制度，使得村民自治的内容和形式进一步完善。从此，各地积极开展了村民自治示范活动，并逐步向规范化和法制化方向发展，形成了省有示范县、市，地区（市）有示范乡镇，县、市有示范村的格局。1995年底，全国有29个省、自治区和直辖市确定了村民自治示范县、市63个，示范乡镇3917个，示范村82266个。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，四项民主制度进一步健全。十五大以后，各地广泛开展了基层民主实践，村民自治、居民自治、两推一选全面推进，村务公开、政务公开、厂务公开、校务公开、警务公开、检务公开等竞相绽放。

1996年以后全国陆续出现“海选”村干部现象。实际上，早在1988年，吉林省梨树县在民主实践中最先创造出一种不提名候选人的直接选举方式，即“海选”。它反映出广大村民希望通过参选直接表达其意志和要求，极大地调动了村民参政议政的积极性，提高了村民和村干部的民主意识和法制观念，增强了村委会的功能，密切了干群关系，解决了诸多难点问题，加快了农村经济和公益事业的发展步伐。经过七八年的探索，我国农村初步建立起一套规范的民主选举制度。1998年10月通过的新《村组法》明确把村民创造的“海选”写进法律，丰富了农村的民主选举制度。

全国各地在推行村民自治的过程中，对村务公开工作也进行了积极的探索和实践，为提高村民自治的整体水平和质量，促进农村经济发展和社会稳定起到了很好的作用。1997年8月民政部下发的《关于进一步建立健全村务公开制度深化农村村民自治工作的通知》和1998年4月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，从制度上为进一步建立健全村务公开制度，健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，从而为维护农村村民自治权利提供了保障。

此外，在不少农村基层把国家法律、地方性法规具体化，制定了《村规民约》和《村民自治章程》等适合本村实际的各种规章制度，培养了农民的民主意识，满足了广大农民对权利和民主的需求，对稳定农村起到了不可低估的作用。如1991年，山东省章丘县埠村镇埠西村全体村民举手表决首创的《村民自治章程》。为了使村民自治示范活动经常化、制度化和规范化，一些县乡政府制定了一整套村民自治规章制度，如《村民代表议事会制度》《村务公开制度》《村民会议制度》《村民代表会议制度》《村级财务管理制度》《村委员干部守则》和《民主监督制度》等基层民主管理制度。这些规章制度为广大村民行使各种自治和民主权利提供了最直接、最具体的制度保障，从而大大提高了村民自治和基层民主的制度化水平。

《村组法》从1987年试行到1998年修改的这十年间，村民自治和基层民主建设在实践的探索中取得了许多重大成就。我国农村实行村民自治和直接民主，村民在选举中争取权力、获得权力、维护权力，通过合法程序参与选举、参与改革，实现民主，通过民主实现自治，实现自身的经济、政治和文化利益。这是改革开放以来继家庭联产承包责任制后农村改革的又一次重大突破，它不仅扩大和保障了广大农民的各项民主权利，而且促进了农村政治、经济、文化和社会的全面发展。总体而言，《村组法》试行十年来，在保障农民自治权利方面的作用是显著的。全国已有29个省份颁布《村委会组织法（试行）》的具体实施办法，31个省份出台了村委会选举办法，7个省份专门制定了村务公开条例，一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政规章。不少乡村按照村民自治的原则，由群众民主决策、管理和监督，逐步探索出群众自己管理自己事务的一套具体操作程序。基层村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以村委会组织法为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系。

由于长期受到浓厚的封建传统影响，在农村经济文化发展水平较为落后的地区，农民的民主意识还比较淡薄。一些村干部没有充分重视和认真贯彻《村组法（试行）》，执行情况差别较大。在一些地方，基层干群关系紧张，由于乡镇的干预、阻挠和控制村委会选举而引发乡村之间发生冲突，在选举过程中存在随意撤换村委会成员、否定村民的选举结果等许多不规范的或过激的行为，影响和损害了农民的利益。此外，试行的《村组法》本身也存在一些问题，如村民自治的地区发展不平衡，村民自治的自治主体在我国现行法律中没有做出明确规定，一些地方政府的指导和协调力度不够，等等，需作进一步的研究和解决。

2．《村组法》正式颁布后的农民自治权利

1998年《村委会组织法》正式颁布，为维护和丰富农民自治权利提供了坚实的法律保障，而村民自治的实践要求又反过来极大地推进了《村委会组织法》的修订和完善。

第五阶段，农民自治的提升阶段（1998—2010年）。

经过十多年的探索、试点和实验，我国村民自治工作取得明显成效，村民也在一定程度上切实享有村级民主权利及其带来的各种实惠。但工作中也存在一些主要问题，如村委会换届选举中出现的贿选、腐败和暴力选举等不正当或非法行为进一步增多，贿选问题日渐突出，村民自治权利被侵害，引发诸多村民上访事件。与此同时，一些地方在征地补偿款分配、村庄公共事业筹资、生育指标发放等问题上，并未真正做到“村务公开、财务公开”，导致乡村内部出现诸多矛盾和纠纷。在不少农村基层，这些问题的解决效果并不尽如人意。

由于形势的变化和农民自治的发展，以及出现许多亟待解决的问题，迫切要求试行的《村组法》进一步加以修改和完善。这正如民政部多吉才让部长指出的：“修订试行法，进一步完善村民自治制度、民主决策、民主监督制度，对于贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主、保证人民群众直接行使民主权利、依法实行民主管理的精神，推进农村基层民主建设，密切党群、干群关系，促进农村的经济发展和社会稳定，是迫切需要的。”

1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议审议并正式通过《中华人民共和国村委会组织法》，它结束了长达十年的《村组法》试行期，标志着我国村民自治法律制度达到一个新的水平。这部法律将公布选民名单、由村民提名候选人、由村民推选产生村民选举委员会、秘密划票、查处纠正选举违法、村民代表会议、村务公开、村民自治章程等农村基层群众创造的成功经验都上升为国家的意志，为全面推进村民自治提供了法律保障，也有力地推动了村民自治的健康发展和村民自治法制化建设的进程。

新颁布的《村组法》明确规定村民的自治权利主要有：

第一，选举权和被选举权。第九、十一至十四条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。村民委员会每届任期三年，村民委员会成员可以连选连任。除依照法律被剥夺政治权利的人外，年满18周岁的村民都享有选举村委员会主任、副主任和其他村民委员会委员的权利，也享有被选举为村委会成员的权利。选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。

第二，联名提出罢免建议权。第十六条规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

第三，参加、联名召集村民会议。第十七、十八、二十一条规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。

第四，知情权、查询权和评议权。第十八、二十二条规定，村民委员会实行村务公开制度，应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；国家计划生育政策的落实方案；救灾救济款物的发放情况；水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。

第五，重大事项表决权。第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

此外，《村组法》增加了关于“村民代表”的规定，即在人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村委会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。

进入21世纪以来，村民自治作为一项法律制度愈来愈深入亿万村民的实际生活中，成为其政治生活方式中一项基本权利和追求幸福美好生活的制度平台。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种制度、一种方式，也正内化为国家法律赋予村民的一项“不可剥夺”、“不可转让”的基本权利。村民自治的发展在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”，未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和意义。

面对复杂的国内外局势，落实基层民主权利，抓好基层社会稳定尤为重要。中国共产党坚持把扩大基层民主作为发展社会主义民主的基础性工作，加强基层民主政治建设。2002年，全国农村许多地方正在或将要进行新一轮村民委员会换届选举，选举工作总体上健康有序。但也有一些地方不同程度地存在着思想认识不足、依法办事不力、发扬民主不够等问题，个别地方甚至引发了群体性事件，影响了农村社会稳定。为此，2002年初，《中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出，要建立健全坚持党的领导、发挥农村党支部领导核心作用、保证农民当家做主、切实依法办事的村民自治运行机制。7月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》强调，把党的领导、发扬民主、依法办事有机统一于农村村民自治实践之中，进一步做好当前和今后一段时间的村民委员会换届选举工作，依法维护农民群众的民主权利。它规定，由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。它还要求增强农村干部群众的民主法制观念，扎实有效地提高宣传教育工作的科学性和实效性，坚决依法查处侵犯村民民主权利的违法行为，并对农村基层党组织如何在选举中充分发挥领导作用提出了“四个提倡”，就村党支部领导班子成员、普通党员、村党支部书记人选、村委会党员在村委会换届选举工作的选举方式、选举结果及其作用等方面都作了具体规定，进一步丰富了村民民主选举的内容和实现形式。

2002年11月党的十六大召开，江泽民总书记在报告中进一步明确了村民自治工作必须把握的根本指导原则，提出要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权。要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。村务公开和民主管理制度在全国农村的普遍实行，对促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用。为认真贯彻落实十六大精神，2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出要进一步健全村务公开制度、规范民主决策机制、完善民主管理制度和强化村务管理监督制约机制，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。通过村民代表会议制来最大限度地理顺村民委员会和村民的关系，以便“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村社会主义民主实践之中”。

在推进农村基层民主管理过程中，由于农村宗族势力盘根错节，错综复杂，有的地方村委会换届选举，因为受到家族势力的影响，不能把真正优秀的村民选进班子。有的农村迫于宗族势力压力，甚至安排大宗族中有影响的人员作为村干部。为消除宗族势力影响，加强和改善农村基层党组织的领导，2007年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》再次强调，“有条件的地方村党支部书记和村委会主任可交叉任职。坚决制止利用宗教、宗族、家族势力干预基层经济社会事务管理的行为”。

2005年10月，党的十六届五中全会从建设社会主义小康社会的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重要战略目标，其目的就是，“要在农村广泛开展基本法律知识的宣传教育……使农民群众增强法制观念、增强依法行使权力的能力和履行义务的自觉性。要积极引导农民群众以理性合法的形式表达利益诉求，提高农村基层干部运用法律手段管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力，逐步形成政府主导、社区参与、农民群众自主维权相结合的农民权益保护机制”。各地在新农村建设中加强农村基层组织建设方面探索了许多成功经验，通过基层民主机制的创新，一定程度上有效解决了村“两委”（村支委和村委会）关系、乡（镇）和村（乡镇党政与村委会）的关系。河南省邓州市农村基层创建了“四议两公开”，即对村级重大事务实行党支部提议、两委会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开的工作方法，它把党的领导与村民自治、党内基层民主与农民主人翁地位融为一体，不仅充分调动和发挥农民群众当家做主的积极性，理顺了农村治理关系，改善了农村基层党组织的建设，增强了党组织的核心领导作用和活力，而且使农村基层权力运作有了制衡监督机制，得到了农村党员、干部和群众的广泛拥护，在全国农村加以推广。浙江省温岭市开创了“民主恳谈会”的形式，并提升到基层政府预算公开讨论和监督层面，形成了协商民主机制。广东省云浮市云安县通过建立“三级理事会”，以村民小组为基础，以理事会为平台，吸纳更多的人参与基层治理和社会建设。

随着农村基层民主建设的不断发展，中国共产党在理论和实践上深化了对农村基层民主建设重要性、艰巨性和长期性的认识。党的十七大报告从制度建设的高度，第一次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治基本制度的范畴，并提升为中国特色社会主义政治发展道路必须坚持的四项政治制度之一，作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》较系统地阐述了村民的民主权利，指出：“发展农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。”该《决定》还对保障和扩大农民的民主权利作了具体规定，如“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”, “要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”; “按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”; “完善与农民政治参与积极性，不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”，等等。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》针对选举的程序、候选人提名方式、规范候选人的竞争行为等作了规定，同时还第一次明确规定了贿选的界定、范围和惩处的力度。

经过20多年《村委会组织法》的实施，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度在广大农村得到了农民群众的普遍支持，充分调动了农民群众建设新农村的积极性、主动性和创造性，广大群众的政治参与意识、法律意识不断增强，民主素质得到极大的提升。村民自治积累了丰富经验，取得积极的显著成效。截至2009年底，全国共有村委会59.9万个，自然村200.9万个，村民小组480万个。全国绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。同时，在选举形式上也丰富多样，全国95%以上的村委会依法实行了直接选举，绝大多数农村进行了7—8次以上村委会换届选举，村民的平均参选率在90%以上。同时，各地及时把农村土地征用补偿及分配、村集体债权债务、农村最低生活保障、新型农村合作医疗及大病医疗救助、农业四项补贴、农村公益事业一事一议等事项纳入农村基层民主建设之中，维护和实现农民的自治权利，取得了积极成效。例如，作为中国基层民主的开创者的广西壮族自治区合寨村从1980年成立村委会以来的28年间，通过村民自治，相继解决了用电用水、新建校舍、硬化道路、水渠维修、安装闭路电视、建设篮球场等与村民生产生活息息相关的问题。2008年4月，合寨村进行第九次村委会选举，为保障外出务工村民的民主权利，当地还通过现代化的工具如手机、互联网即时通信工具QQ视频进行投票，约两百名在外务工人员通过这种方式进行了投票。

随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的不断推进及其对农村影响的不断加深，广大农村实施《村委会组织法》也面临着许多新情况、新问题、新课题。例如，随着农村外出务工人数规模的不断扩大，如何丰富村民自治的实践方式和实现形式；由于农村社会分层的加剧，出现了农民工人、农民雇工、私营业主、企业管理者等阶层，以及许多新经济组织和新社会组织，如何使农村基层组织更好地代表各阶层的利益；农村社会矛盾的凸显，特别是因土地征用、环境保护、集体资产处置、干群关系等问题诱发的群体性事件呈多发突发态势。如何发挥村民自治功能把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，如何实现政府行政管理和村民自治的有效衔接和良性互动等问题，成为实施村委会组织法面临的三个新课题。此外，我国现行的《村委会组织法》对村委会选举中不断侵犯村民自治权利的贿选、腐败和暴力选举等不正当或非法行为缺乏制约性。如未明确规定由哪个部门来具体负责调查处理贿选，村民只能向上级主管部门反映，从而引发诸多村民上访问题。对以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选村委会干部的选举结果经查实处理时，只是宣布“当选无效”。对调查和处罚“贿选者”行为以及一些村民委员会的违法行为应该承担何种法律责任，缺乏明确规定。有些乡镇直接插手村民选举，在土地征用中存在违规行为，甚至阻止村委会召集村民大会。

2009年12月22日，十一届全国人大常委会第十二次会议初次审议了《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》，进一步完善了村民选举委员会的组成和推选程序、增加选民登记的内容、村民委员会成员的罢免程序等民主选举制度，充实了村民会议、村民代表会议和村民小组会议等民主议事制度，增加了村务监督、民主评议、村委会成员任期和离任经济责任审计等民主监督方面的规定。但在关于村委会任期、选民资格、贿选界定、选举程序等问题上还有待于进一步改进。

加快《村委会组织法》的修订工作，进一步完善村民自治权利的法律规定，已是农村经济发展和社会管理科学化的迫切需要。

第六阶段，农民自治的完善阶段（2010年至今）。

中共十七届三中全会以后，随着我国农村改革的进一步深化，农村基层治理的机制发生了深刻改变，为农村民主管理实践带来了新的机遇，也面临新的问题和挑战。包括城市化进程加快、民主管理出现真空，工业化发展迅猛、管理体系难以整合，信息化程度提高、干群能力凸显不足，社区化服务推进、物质保障有待加强，行政化管理加重、体制机制错位失调，法制化建设滞后、制度建设亟须优化等。

2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，将原来的30条内容归类编排了六个章节，增加了许多新的内容，进一步完善了村委会选举和罢免程序（包括村民选举委员会的组成及其工作程序、选民登记的内容等）、民主议事制度（包括村民会议制度、村民代表会议组成和议事程序、村民小组会议制度）、民主管理制度和民主监督制度（完善了村务监督、离任审计等制度）。如不在本村居住或无本村户籍的村民可以参选；降低选举和罢免村官的要求；扩大村民代表权力和妇女村民代表的比例；等等。此外，新法还对加强基层党组织对村民自治的领导、村民委员会职责、村委会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了进一步完善。

与1998年颁布的《村组法》相比，新修改的《村组法》在总结以往实践经验的基础上，进一步丰富和完善了村民自治权利。

首先，新设和扩大了村民的选举权和被选举权。新的《村组法》规定，村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。年满18周岁的村民除了享有选举和被选举村委员会成员的权利，也享有选举和被选举为村委会下属委员会成员的权利。明确了村委会成员候选人资格条件。选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。

其次，增加选民登记有关规定，规范村民选举委托投票行为。村民委员会选举前，登记参加选举的村民名单：户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。登记参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。

再次，明确对村民委员会成员的罢免和监督程序。此前，在一些地方出现村民委员会成员“乱罢免”、“难罢免”现象，引起社会的关注。为了确保村民委员会正常工作运转，新的《村组法》规定，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。

最后，扩大了重大事项的知情权、表决权。在涉及村民利益的事项中，增加了召集村民会议，应当提前十天通知村民；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。

2011年9月的广东乌坎事件和2014年3月的山东平度事件，说明村庄自治组织之缺位、失责、腐败，成各界反思之重点。在一些地方，黑恶势力横行乡里，贿选盛行，村委会严重行政化不被乡民认同，村民自治组织没有担负起应有的职责，亦未能发挥应有功能等，成为突出现象。

近几年来，根据农村劳动力大量转移就业的新形势，一些地方农村加大了对基本服务覆盖力度，开展了农村社区建设试点，有的打破了原有村民自治单位的范围，建立统一的公共服务和社会管理平台。而在一些范围大、人口多、居住分散的村民自治单位往往有十几个甚至几十个村民小组，公共服务和重要公共设施一般都在村委会所在地，其他村民就很不方便。同时，大多地方的农村集体土地所有权在村民小组，形成村民自治权与土地所有权分离的状态，不利于保护农民的土地权益。因此，一些地方选择村民较多、具备自治基础的村民小组，开展建立村民委员会的试验，探索实现土地所有权、村民自治权的统一。

2014年中央一号文件在充分总结各地实践的基础上，对新形势下改善乡村治理机制的农村社会管理作出了重要部署：一是加强农村基层党组织建设是完善乡村治理机制的核心。文件从组织覆盖、队伍建设、作风建设和保障机制等方面提出一系列要求。二是健全基层民主制度是完善乡村治理机制的基础。文件对转变乡镇机构职能、发挥各类社会组织积极功能等方面提出了明确要求。三是创新农村基层管理服务是完善乡村治理的途径。文件要求提高公共资源配置效率、健全农村基层服务体系、扩大小城镇对农村基本公共服务的有效覆盖等；加强“三留守”关爱和服务、健全农村治安防控体系等，意图在于给农民提供更好的生产生活环境、让农民享有更加充分的基本公共服务。2014年一号文件指出，农村集体土地所有权在村民小组的，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。符合条件的村民小组，依照法律组建村民委员会。在一些农村社区试点单位，可开展以农村社区为单元的村民自治试点。打破原有自治范围的农村社区，要组成相应的村民自治组织，保障农村基层民主自治的实行。

经过近十多年农民自治实践经验的积累和总结，村民自治取得积极成效：

一是保障农民自治权利的组织体系、法律体系基本形成和不断完善。一方面，在农村基层民主建设的基础上，以村民为主体，以村党组织为核心，以村委会为日常工作机构、村民会议和村民代表会议为议事决策机构、村务监督委员会为监督机构的村级组织体系逐步完善。另一方面，围绕新修订的《村组法》，全国各省（区、市）制定出台了《村民委员会组织法》实施办法和村民委员会选举办法，从而基本形成了以宪法为依据、以《村委会组织法》为基础、以政策措施和地方法规为支撑、以村规民约和村民自治章程为补充的村民自治制度体系、农村民主管理法律体系。目前，全国有29个省（区、市）制定了《村委会组织法》实施办法，31个省（区、市）制定了村委会选举办法，8个省份专门制定了村务公开条例，98%的村制定了村规民约和村民自治章程。这为保障农民群众的民主权利，推进村民自治健康发展提供了坚实的制度保障。

二是村民自治内容逐步充实，自治权利的范围不断拓展。村民自治权利包括以村民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策权，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理权，以村务公开、民主评议为主要内容的民主监督权，全面推进村民自治制度化、规范化、程序化。鼓励村民参加社会组织活动，动员村民参与社会治安综合治理，开展群防群治，调解民间纠纷。支持村民协助基层政府或其派出机关、服务机构做好劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、优待抚恤、计划生育、文教体卫、消费维权等工作，依法保证村民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权。此外，村庄建设规划、农村社区建设规划、筹资筹劳方案、村庄公共事业发展等事项，惠农政策及集体资金、资产和资源处置情况等都纳入村民自治范围。

三是村民自治实践全面推进，以村民自治为主要内容的基层群众自治制度得到重大提升。在民主选举上，全国绝大多数农村开展了七轮以上的村委会换届选举，平均参选率达到95%以上，实现了省级统一届期、统一部署、统一指导、统一实施。在民主决策上，全国35%的村每年召开村民会议，57%的村每年召开一次以上村民代表会议，村民群众参与村务决策的现象大幅增加，决策事项不断丰富充实，决策程序逐渐科学规范，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践不断深化。在民主管理上，“四议两公开”工作法（即村党支部提议，村“两委”商议，党员大会审议，村民代表会议或村民会议决策；决策公开，实施结果公开）全面推开，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践不断深化。在民主监督方面，90%以上的县（市、区）编制了村务公开目录，91%以上的村建立了村务公开栏，村务监督委员会、村民理财小组等不同形式的村务监督机构基本建立，村务公开、民主评议、村干部定期报告工作、村干部任期和离任经济责任审计等活动普遍开展。进一步深化村务公开和民主管理“难点村”治理，以村务公开、财务监督群众评议为主要内容的民主监督实践不断深化。

四是指导村民自治实践能力不断提高。各地广泛开展村民自治示范活动，及时推广村民群众创造的好经验、好做法，逐步形成了党政统一领导、民政部门牵头协调、有关部门密切配合、社会广泛参与的村务公开民主管理领导体制和工作机制，逐渐培养了一支政治素质好、群众工作水平高、依法指导村民自治的工作队伍，走出了一条具有中国特色的基层民主政治建设之路。2011年，全国涌现出了320个“全国村民自治模范县（市、区）”, 148个“全国村务公开民主管理示范县（市、区）”, 1009个“全国民主法治示范村”。

当然，我们也应该看到，在当前创新社会管理法制化及社会阶层多元化、贫富差距悬殊化、社会矛盾多样化背景下，村民自治在实践中受到复杂的农村治理环境影响，贿选现象、自治组织失职等一系列问题成为深化村民自治的主要障碍。此外，由于一些村“两委”关系不够协调，农村居民政治参与意识不够高，民主参与渠道不够通畅等方面因素，使得民主参与难落实，直接影响民主管理的自主性、规范性；村务监督难到位，直接影响民主监督的公开性、有效性。2011年9月的广东乌坎事件和2014年3月的山东平度事件，说明一些农村的农民自治组织存在缺位、失责、腐败，没有发挥应有功能等突出问题，也说明一些地方村委会干部严重行政化，干扰村民直选，村民在公共事务、公益事业、集体经济等方面没有话语权。所有这些，都对村民自治权利的保障和发展带来不利影响，需要我们在深化改革的进程中推进村民自治机制和基层民主制度的不断完善和创新。

附：中国传统社会的农村自治权利

纵观历史变迁，由乡绅主导的具有自治色彩的中国传统社会乡村治理历史悠久。长期以来，中国传统社会的乡村治理以乡里制度和保甲制度最为典型。因其自治的主体不是占人口绝大多数的被剥削和被压迫的广大农民，而是人口较少且依附于封建统治地主阶级的代表——乡绅阶层，因而从本质上说，它是一种带有封建专制性质的少数上层阶层的自治，不是现代意义上的民主自治，更不是马克思主义意义上的群众自治，我们姑且把它称作中国传统社会的“农村”自治。乡村治理历经两千多年，源远流长，屡经变迁，其组织称谓多变，功能各异，自治权利呈现不同的特点，在中国传统社会的乡村自治实践中发挥了应有的作用，对当今中国农村社会乡村民主政治建设的发展也产生了不容忽视的影响。

1．中国古代社会的乡绅自治

从秦汉时期建立中央集权国家以来的长达两千多年时间里，以皇权为国家权力象征的专制王朝为了维护其“大一统”的国家政权，将封建统治权力扩展和延伸到乡村，建立了一整套由中央到地方、自上而下的官僚机构，形成了以乡里制度和保甲制度等为主要类型的乡村治理制度对整个社会进行渗透和控制，确保赋税的上缴和维持乡村社会的稳定。由于受地域管理范围、组织机构设置以及交通、信息等各种因素的限制，国家政权势力一般很难直接深入乡村基层，乡村社会的一般性事务只能实行自我管理。在传统生产力水平低下、生产工具简陋、自给自足的小农经济条件下，乡村以一家一户为单位从事生产活动，具有封闭性、独立性、分散性、自组织性特点。随着小农经济的日趋成熟，乡村的自组织能力也日渐提高。在中国封建社会发展的过程中，封建统治阶级为了加强对乡村基层社会的有效控制和管理，设立相应的组织机构。从历史发展的不同时期来看，统治阶层把乡村划分为不同等级的管理层，设立乡、亭、里、闾、邻、族、图、都、保、甲、社、团等相应的组织管理机构，并由此形成乡村自治的管理机制。

（1）乡里制度下的乡绅自治

自夏商周到春秋战国，直至公元595年的隋文帝统治时期，中国传统社会形成并确立了乡里制度。夏商时期，出现乡里制萌芽。西周时期，实行“国”、“野”分治的乡遂制，全国行政区设六乡六遂。乡设于“国”即国都地区，为天子、诸侯、士大夫及工商业者居住的区域，“六乡”，即比、闾、族、党、州、乡，以户为单位，五五递增，分置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等官职。遂设于“野”即国都以外地区，为农户居住区域。“六遂”即邻、里、赞、鄙、县、遂，以编户组织而成，分置邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等官职。据《周礼》记载，国中“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相贝周；五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。此外，西周还初步确立了什伍之法：“五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联。使之相保相受，刑罚庆赏相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”其中，乡、党、邻、里是四种最基本的行政组织形式。乡遂制将行政组织与军事组织相结合，兼具军事、教化和监控的社会功能。春秋战国时期，各国统治者对乡村的控制渐趋严密。春秋时期，沿袭了乡遂制度，除了里、邑、都等社会基层组织，还产生了“轨、司、连”等。战国时期，随着各诸侯国国土面积的扩大，先后出现县和郡。各国推行“郡县制”，县下设乡、乡下有里，乡里组织趋于简化，乡既是地方行政组织，又是军队组织，属于半行政性的基层组织。因此，乡里制度还称不上真正意义上的地方行政制度。

秦汉时期沿用实行郡县制，但国家政权组织系统开始向乡村延伸。秦统一六国以后，实行中央集权制，简化先秦时期轨、伍、里、连、乡等多级治理结构，将全国划分为三十六郡，郡下设县，县下设乡、亭、里，作为乡里的基层政权组织。乡设有掌管教化、司法和治安等专职官员，里、亭分别设里长和亭长，分工有别。十里一亭，设亭长；十亭一乡，设乡长；乡有三老、有秩、啬夫、游徼四职，掌管地方事务；另设孝悌、力田及乡官，辅佐三老。三老掌教化，有秩掌行政，啬夫听讼、征税，游徼负责治安，循禁盗贼，乡里制度逐步成熟。西汉在沿袭前制的基础上，进一步细化里以下的组织，建立了什伍制度。它规定，五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”，建立乡、亭、里三级组织，其结构与功能更趋严密完善。但官职的隶属关系出现分化，始于战国的“三老”仍由地方年高德劭、经验丰富的长老中选出，地位崇高，但既无行政权，也无俸禄，这一规定一直沿袭至隋唐。“有秩”由郡府委任，其余都是县衙委派。此外，在汉代乡治结构中，乡官依其所执掌的乡里事务的性质不同，分属于不同的行政系统，如有秩属郡，啬夫属县，游徼属都尉，乡有乡佐辅之，这是汉代乡村治理的创新之举。秦汉的这种基层组织，既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质，表明当时封建国家对基层社会的控制还相对较宽松。魏晋和南朝的基层组织主要沿袭汉制，北朝仿照《周礼》实行邻、闾、党三长制或者里、党两长制。魏晋南北朝时期，乡的辖户数量减少，其地位明显下降，但整个乡村社会基本处于半自治状态。此外，由于战乱频起、社会动荡不安，百姓背井离乡，聚集而居，形成了新的被称为“村”的群落。此时的“村”并不是一级基层管理组织。

隋唐时期，由于生产力的发展和城乡分化的加深，政治权力逐渐高度集中于中央，县治以下的乡的职能进一步削弱，里以下的乡村社会治理功能不断强化，开始了“王权止于县政”的新时期。隋朝初期，实行族、闾、保三级制的乡村治理制度。据《隋书·食货志》记载：“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”公元589年，隋文帝实行乡里两级制，五百家为乡，正一人；百家为里，长一人。乡以下以五家为保、五保为闾、四闾（里）为族（党），置保正、闾（里）正，置族（党）正，掌管核实户口、催征赋役。乡级基层官吏的数量较此前大为减少，乡官权力也逐步弱化。唐朝时期，主要实行乡、里、村三级制，以里正为主、村正为辅，明确保留保和保长的设置及其职能。乡的功能被进一步弱化，职责开始简化，其官员多由六品以下没有实际官职的勋官充当，甚至由当地富户白丁出任。而里正负责“按比户口，课植农桑，检察非为，催驱赋役”等实际工作。唐代还通过律令、疏议等法律形式，全面推行村制和坊制。此时，“村”作为一级基层管理组织被正式以法律形式写入史册，它是国家权力向乡村社会进一步渗透的重要途径。

宋代初期的乡村社会治理仍实行乡里制度。创始于隋而确立于唐的科举考试制度，到了宋代则趋于完备。科举制度为乡村社会造就了一个精英阶层——乡绅阶层，从而取代旧的世家贵族阶层开始登上历史舞台。按照传统观点，“士大夫居乡者为绅”。绅也就是缙绅，是专指那些有官职科第功名居乡而能得到乡里敬重的人士。只是近代“士绅”的概念，其外延已大为扩展，无论是举贡生员还是乡居缙绅（职官），凡获得皇权社会法律所认可的身份、功名、顶戴，“无论出仕未仕”，一概属于绅士阶层。绅士的政治地位高低、社会影响力大小主要由其功名、学品或学衔、财富状况以及曾经担任的官职等决定。而乡绅阶层主要由地方强势、部族首领、家族长老、士绅等组成，掌管县级以下的乡村基本事务，与当地乡民之间存在着许多共同利益，充当乡村社会的利益代表，是中央官僚阶层与基层民众沟通的一个中间环节。

由于中国古代社会的国家权力一般限于官僚阶层结构中，以（州）县官署为基层政权，（州）县以下不设治。（州）县正式官员的设置极为简化，很少也难以直接干涉乡村事务。这种治理体制存在两大弊病：一是，（州）县及其以下没有科层化行政机构，行政职能由胥吏、差役及里甲、乡地、保甲人员办理。这些人员均非正式的国家行政人员，全都不被正式纳入国家行政人员的管理系统，因此不仅受不到近代意义上的民主监督，且受不到来自国家制度的行政监督，容易造成吏治腐败。二是，教育、教化、治安、民事调解、公共设施建设、社会救济和保障等各种社会职能不是由公共机构承担，而是由士绅、宗族等私人势力承担。由于上述人员和社会势力在各地分布不均、存殁无常且良莠不齐，结果一方面经常造成各种社会职能缺位，另一方面经常导致豪劣横行乡里。

在盛行“皇权不下县、县下行自治”、“县官治县，乡绅治乡”的社会大背景下，乡绅治乡，就是组织民众完成官务，换取官府支持，得到管理民务的合法性，使民务成为发挥其自主性的领域，由此形成“县官—乡绅—村民”权力结构制衡关系。乡绅治理的村务主要由官务和民务组成。官务就是乡村对国家应履行的义务，包括官府根据当朝设置的具体制度，自上而下通过乡绅及其治理机构直接或间接地完成纳税、徭役、维持治安、教化和解决纠纷等各项事务。村务就是乡村的其他社会事务由乡村治理机构自我管理，如仲裁邻里纷争、组织和监督公共工程（水利、修桥、修路等）、兴办私塾传授儒家学说、慈善互助、编写族谱、修建宗祠、道路、桥梁等公益性事务，甚至协调处理农业、工商业等一部分经济事务。

乡绅治乡的历史作用主要体现在：其一，贯彻朝廷政令，承担国家赋税，管理和维持乡村社会治安。乡绅阶层掌握乡村的经济生产要素，集资兴建基础设施；捐款救灾，稳定民心，减轻政府压力；出资办团练，维系着官民之间的和谐稳定等。其二，影响和协调宗族势力，保持社会结构平衡和保护小族姓的利益。乡绅是乡村走出的精英，与宗族乡亲血脉相连。一般情况下，乡村族长由乡绅综合宗族意见推举产生，或得到乡绅认可，或由乡绅兼任，对族权拥有一定的控制力。其三，维护传统儒家文化，教化民众，对维系整个中国社会稳定起着重要作用。乡绅阶层大多居住于乡村，享有较高的政治威望和文化地位。他们深受传统儒家文化教育影响，尊崇和捍卫儒学，奉行耕读合一的理念，以“修身，齐家，治国，平天下”为己任，有着强烈的乡土文化认同，主导乡村文化和民众的价值观，成为国家正统文化的传播者、维护者和乡村治理的管理者，也是沟通上层统治者与下层百姓之间的桥梁和纽带。正是由于“乡绅与国家政权之间的关系，在一般情况下能达到某种平衡，国家默许乡绅对乡村某种形式上的实际控制，而乡绅也尽可能地维持国家的威权，保障国家权力的行使”。乡绅阶层在乡村基层社会的政治、经济、文化领域发挥着基础性作用，是传统中国社会结构中不可忽视的一个重要力量。“他们是基于自身文化素养和经济实力而被选举出来的乡村社会的领袖，如果说，确实存在着具有中国古代特色民主因素的话，那么这种非常有限度的传统民主在乡绅身上得到了一定的体现。”

（2）保甲制度下的乡村自治

北宋神宗时期，王安石厉行变法，推行募役制度和保甲制度，强化乡村治理中的职役属性，乡里制度的地位和作用由此发生根本改变。王安石将秦代商鞅变法的“什伍连坐”制改为“什伍其民”制，“变募兵而行保甲”，在基层社会推行一种军事制度——保甲制度。它规定，十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁，附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁。设保长、大保长、都保长和副保正，凡差县差役，政府科敷，县官杂使，监司迎送，皆责办于都保之中。一都之中选出材勇、物力最高的二人，分别担任都保正和副保正，负责盗贼、烟火之事。大保长一年一替，保正、小保长两年一替。每一大保夜间轮流派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。北宋通过保甲制度，增强专制政府对乡里社会基层的渗透，进一步强化中央集权政治体制，削弱基层社会的自治权利。乡作为一级管理组织的职能基本丧失，其作用几近于财政区划的性质，乡里之长由领取薪俸的乡官转向具有强制性徭役的职役。南宋时期，乡村社会一般实行乡、都、保、甲制，每一都保下设若干保，保以下设甲，每家为一甲，甲头常用以催税之事。

元明清时期，随着中国疆域进一步扩展，自然经济日益成熟，人口迅速膨胀，中央权力的管理统治受限，不得不将权力下移，从而使中国传统基层社会存在一个极大的乡村自治空间。

元代的乡村治理在组织方式上较为复杂，基本上推行一种唐代乡里制和金代村社制的混合管理模式。与此同时，还出现改乡为都、改里为图的都图制。为了发展农业生产、安定农村社会组织，政府颁布了劝农立社法令，在农村成立了严密的村社组织。它规定，凡五十家立一社，择高年晓事者一人为之长。增至百家者，别设长一员。不及五十家者，与近村合为一社，地远人稀，不能相合，各自为社者听。其合为社者，仍择数村之中，立社长官司长以教督农民为事。里甲的职责主要是管理户口，催征赋役，掌控治安；里正一般由上等户充任，轮流担当。村社主要负责劝课农桑，管理农业生产，处理民众事务，其首领不具有官员身份，只行职役之责。此外，元代设置村社之约法，以处罚进行管理，以及创办社学，对乡村子弟进行教育。元代的这些乡村治理举措较之前代具有明显的自治色彩。

在明代，乡村治理制度的发展大致经历了里甲制和保甲制两个阶段。初期的里甲制也是一种役政合一体制，设有里长、甲首，职责明确，主要负责调查田粮丁数，编造赋役册籍，催办钱粮，并负责“勾摄公事”，是国家最低级的半官职人员。因里长承担催征钱粮和勾摄政务等各种繁重差役，听命于地方官吏差遣而没有俸禄，后无人愿充任。洪武年间，朝廷还设老人制，选甲中年过五十者充任，负责教化乡民、解决乡里纠纷；设粮长制，推粮多者为之，岁收秋粮。到了明代中后期，随着统治危机的加深，明朝政府开始在里甲之外，另设保甲组织，专职维持社会治安。保甲制取代乡里制，里长、粮长名存实亡，里甲制开始走向衰落。虽然乡村治理的功能大大削弱，其治理结构的自治能力也大为降低，但村民受到更加严密的社会控制。

清朝基本沿袭明制，县以下保甲制和里甲制并行。清初期主要实行里甲制，里甲以户为主，主要在于征收税赋，保障财政供给。清中叶以后，为了适应商品经济的发展，解决土地兼并和人口流动的加剧等问题，政府开始改变赋税政策，改行“摊丁入亩”，里甲制赖以存在的基础被破坏。从1726年雍正四年起，开始实行保甲制度。它规定，十户为“牌”，十“牌”为一“甲”，十“甲”为一“保”。保甲以人丁为主，主要控制人口流动，维护社会治安和稳定。它发挥地方基层的行政职能，除了承担人口管理、互保连坐、治安报警之事外，还要承担一切地方公务管理。主要职责有：一是征收赋役钱粮，承办差务，包括各项杂差杂役，如修筑河堤、拉运粮草等；二是协助办理地方司法事务，包括查造户口，参与民间词讼，整顿社会治安等；三是办理各种社会福利事务，如救灾贩济等。保甲制度还制定了灵活的保甲编制政策。如，小的村庄，如有数家亦可编为一甲，如村落畸零，户不及数家的，就其少数而编之。它对保正、甲长、牌头的赏罚措施也作了具体规定，从而使保甲组织的功能得到进一步强化，对乡里村民的控制更加严密，乡绅自治色彩亦趋淡化。

明清时期，中国传统社会的“乡绅自治”体制较为成熟和完善，它以维护皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族势力为基础，以拥有自治权的士绅为纽带，这种政治管理模式被有些学者称为“双轨政治”。如费孝通就曾指出，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层（“皇权不下县”）；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，士绅阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。对此，也有研究者通过对“无士绅”（指在一段时期内，那些没有取得生员、捐监生等较低功名以上的人）村庄治理与有士绅村庄治理的情况作比较，对“双轨政治”进一步研究。如郑卫东认为，中国传统乡村“双轨政治”运行的基础是上层士绅的存在。上层士绅的“双轨政治”，主要反映上层士绅的利益需求结构；只有少数村庄有上层士绅，这种“双轨政治”的分布是不平衡的；在无士绅村庄，更多体现编户齐民的吏民社会性质。透视传统乡村权力结构，可能不止“县官—士绅—村民”三层权力结构，更可能是“县官—上层士绅—底层精英—村民”的四层权力结构。事实上，无论是三层权力结构，还是四层权力结构，乡绅自治在整个中国社会权力结构中不可替代的地位和作用普遍得到了认同。

总而言之，中国传统乡村社会的基层治理模式体现了国家政权与宗族权力、底层社会自治权之间的一种博弈和平衡。在这种依赖关系中，专制政治国家利用乡村社会的权威，通过间接式控制，实现了对乡村社会资源的汲取、社会的管控和文化的控制，到达了对乡村社会的有效治理，同时也使乡村社会获得了一定的自治权利。

2．中国近代社会的乡村自治

（1）晚清时期的乡村自治

鸦片战争以来，随着西方列强的入侵加剧，中国国力日益衰弱，清王朝的统治在内忧外患的冲击下岌岌可危。中国一批受西方民主思想影响的政治精英和知识分子为了救亡图存，呼吁和探索地方自治，传统社会的乡绅治理模式逐渐发生变化。

19世纪50年代，洪秀全领导的太平天国农民起义军，实行一套“乡里公举”的乡官制。起义军打破了古代社会乡绅地主操纵乡土民事的惯例，所到之处命各州县并造户册，并宣布由乡里百姓公开选举保长、甲长和乡官，以及乡里公举军帅、旅帅等。乡官是太平天国基层政权组织，乡官的产生大体采取选举、保荐、委派三种方式。在新占领区，一般由上级委派；在老占领区，已建立乡官的地方，一般采取保荐、选举方式。由于受战争影响，乡官的职权主要是清查户口，编立门牌，收缴土地赋税，供应军需，处理诉讼，打击土豪劣绅，维持社会秩序，统率乡兵协同太平军侦察敌情和作战等。太平天国后期，乡官制在有的地区未能认真执行，以致组织不健全，人员成分更为复杂，大都以“绅衿”、“绅士”、“富绅”、“乡耆”、“殷富者”以及“举、员、监”等担任乡官。乡官制在动员群众、组织群众、联系群众，维护社会秩序方面起了十分重要的作用，也在一定程度上反映了广大贫苦农民要求实现民主自治的愿望和要求。百日维新前后，黄遵宪、康有为和梁启超等人曾提出“重西法”、“重乡权”、建“地方自治政权”的主张，对中国地方自治思想的形成产生重要影响。20世纪初，由于八国联军入侵中国，使国内民族矛盾和社会矛盾日益加深。孙中山等一些革命派在国内外活动日益频繁，特别是1905年日俄战争前后，国内出现了一股主张宪政和地方自治的热潮，而清政府内部不少官僚也认为，欲仿行宪政，应以实行地方自治为基础。政局的动荡和社会秩序的崩溃，也进一步刺激了地方绅治模式向“土豪劣绅”统治的蜕变，不少地方的地主乡绅建立起由清末团练演变而来的地主武装，势力不断增强和扩大，操纵着乡村政治、经济、文化事务。

为了挽救日益衰败的统治秩序以及迫于国内各种势力的压力，清王朝统治者不得不谋求通过改革来实现政权的巩固和延续。1905年清政府接受立宪主义的政治主张，废除科举制度，决定实行宪政，将地方自治作为筹备立宪的重要事项，并派朝廷五位大臣出洋考察西方宪政情况。1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，相关章程明确规定各城镇设“议事会”和“董事会”，各乡设“议事会”和“乡董”，作为地方自治的权威机构。其成员均由本乡选民投票选举产生，“地方自治专办地方公益之事，辅佐官治为主”，且“以本地之绅民，集本地之款项，图本地之公益”。章程规定，凡府（厅）、州、县城地方为城，其余市、镇、村、庄、屯、集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。地方自治分为两级，府厅州县级为上级自治，限七年内一律成立。城镇乡级为下级自治，限五年内初具规模，规定先行在城区进行自治实验，嗣后再推至乡镇。乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡镇为县以下的基层地方政权，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖。设乡董、乡佐各1名，负责执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务，同时负责筹备议事会选举及议事事务。并规定有下列之一者不得为选民：“一、品行悖谬营私武断，确有实据者；二、曾处监禁以上之刑者；三、营业不正者，其范围以规约定之；四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者；五、吸食鸦片者；六、有心疾者；七、不识文字者。”该章程列举的城镇乡自治事宜范围广泛，主要涉及本城镇乡学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善、公共营业、因办理本条各款所列事项，等等。

上述这种“以官治统率自治”, “以自治补官治之不足”，融官治与自治为一体的县乡制度模式，是将乡镇一级的地方权力纳入国家权力管理体系之中，以强化对乡村权力的控制和影响。然而，这个章程对选民资格和选举方式又作了严格限制。它以财产（纳税捐）和文化程度为限，剥夺了贫民、文盲和绝大多数妇女的选举权利；选举采取等级制度，选民分为甲、乙两级，以年纳正税或公益捐数额为全部选民所纳总额半数的若干人为甲级，其余为乙级，两级选民各选一半议员，当选者多是富有者阶层和绅士阶层。之后，清政府又颁布了《自治研究所章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》和《京师地方自治章程》及其选举章程等，自治作为一种固定的地方管理制度正式确立下来，并把全国的地方自治纳入中央统一管理的轨道。由此，“清政府地方自治政策的制定，使地方自治成为政府的一项基本国策，有力地推动了方兴未艾的地方自治运动，从而在全国出现了一股地方自治风潮。”到1910年12月底，全国共设各级自治筹备会81个，自治研究所128个。四川、江西、湖北、陕西等省份的不少府（厅）州县还开办了自治培训班，对地方绅员进行培训。不少省份还通过创办白话官报、告示等，用通俗的白话文进行宣传。各地兴办自治之事取得一定成效，但因乡村自治改革方案与皇权存在较大的冲击与挑战，地方自治多有名无实。

中国半殖民地半封建社会下的农村土地绝大多数由地主阶级所占有，乡村自治权利也由经济政治地位占优势的地主豪绅所控制，广大农民在地主豪绅统治下难以获得真正的民主权利，乡村自治实质上是豪绅自治。据档案记载，地方绅官“平日不讲自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故伎，以之办自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，或者勾通衙役青差，结交地方官，藉端谋利，朋比为奸。其开销经费，一分区之内（指城内分区）在局坐食者多至一二十人，一年度之间由局支出耗至二三千元，以一城数区合计之，每年经费不下万金。而地方公益，则不日无款兴办，即日无暇顾及，似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚糜，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊无穷”，致使社会矛盾日益激化。1912年，地方自治运动随着清王朝政权在辛亥革命的浪潮中灭亡而终止。

（2）民国时期的乡村自治

作为中国近代地方自治思想先驱，孙中山先生认为，地方自治既是一个政治组织，也是一个经济组织，应以县为单位，以实行民权、民生为目的。他说：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺。”中华民国建立之初，建立了具有近代意义的政权组织机制，并将国家行政力量介入乡村社会，县之下相继设立了区、村，逐步确立了以行政村为单位的自治制度。辛亥革命后不久，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，以行政村为单位的自治制度没有落实。为了巩固北洋军阀的统治地位，袁世凯出于国内民主政治形势的需要，于1914年及次年颁布“自治条例”及其细则，推行“地方自治”，取代具有封建宗法性质的保甲制度。后因袁世凯复辟，“地方自治”随之夭折。1916年袁世凯死后，“地方自治”浪潮再起。

1915年，米鉴三、米迪刚父子仿效日本地方自治经验，在河北定县翟城村试验“自治公所”。全村村民选举村长1人、村佐（副村长）2人，全村划为8个自治区，每区公举区长1人。10月，自治公所正式成立，负责办理本村的事宜。村里自治的决议机关为村会，村长为议长，负责村里事务，决议与行政是重合的，议行合一。但凡本村重要自治事项及村民的一切建议，须由村会表决。此外，还成立了乐贤会、教育会、勤俭储蓄会、德业实践会等一系列社会团体。翟城村创办的自治模范村，成为中国近代乡村自治的发源地，之后，乡村自治制度在山西省和全国范围内推广。其中，比较著名的“山西村制”成为20世纪20年代全国乡村自治制度的典范。

1917年前后，山西当局在阎锡山的主导下进行村政建设，推行以实行编村、厘定村行政人员、推行村财务公开、倡导“信、实、进取、爱群”民德等为主要内容的村自治运动。在山西全省105个县的自然村基础上实行编村，100户为一村，共40207个村，将原有的自然村重新整合成较严密的行政村实行自治，史称“山西村制”。山西村制在实践中逐步建立和健全了村组织机构，建立了一系列自治制度，明确划定了立法、行政、监察等机构的权责。村政建设中制定了村禁约（即乡规民约），设立村民会议、村公所、监察委员会、考评委员会、息讼委员会、保卫团、经济建设董事会等各项组织。《各县村治简章》规定：村内居民凡足三百户者应设村长一人，村副一人。村民会议作为村民行使自治权的最高机构，集选举权、决策权、监督权、任免权于一身，其职权主要包括选举村长副及其他村组织人员；议定和修改村禁约；议决上级政府交办的事项和村长副、村监察委员会以及村公所提议事项，负责选举本村各委员会的人员，制定和审议村约等各项规章制度，等等。村公所作为村政的执行机构，一般由7人组成，设有村长副及闾长等职，进行村务决策时实行合议制。监察委员会作为权力制约机构，设监察员5—7人，由村民会议选举产生，其职权为专门监察村政人员的行为是否奉公守法等。此外，村政机构还有负责调解村民诉讼的息讼会、维护治安的保卫团和负责全村教育的学董会等。阎锡山的乡村改革缓解了矛盾冲突，稳定了农村社会，取得了有目共睹的成果。1928年9月，国民政府把山西的做法当成蓝本，制定了全国地方自治制度，颁布《县组织法》，推行于全国。

由于山西村制是在官府的提倡和推动下有选择地开展，村民自治实际上是在官治认可前提下获得非常有限的自治权利。因此，山西村治在20世纪30年代曾遭到中国农村派的指责和批判。不过，无论是近代还是现代，在学界持肯定者居多。如今，有学者认为，山西村制在一定程度上分化了地方乡绅和宗族势力，将乡村社会纳入政治轨道，还权于民，改革了“任命”、“提拔”的官选官授权方式，加强了民众的政治参与程度，顺应了民心民意，实现了对乡村的直接统治。当今中国村民自治中的主要内容和方式，在阎锡山的村政改革中可见端倪。还有学者认为，山西村制“在一定程度上促进了山西乡村制度的变革，开创了20世纪中国行政村制度之先河，构筑了全国乡村自治制度体系”。

大革命时期，在国共合作、扶助农工、全力开展农工运动的政策影响下，1924年1月31日国民党一届一中全会成立中央党部，下设农民部，负责指导全国的农民运动。农民部的主要职权是：（1）创办农民运动讲习所。（2）制定《农民运动计划案》和《农民协会章程》，派遣农民运动特派员到各地组织农民协会和农民自卫军。其目的在于谋农民之自卫，实行改良农村组织，增进农民生活。（3）领导各省农民部和筹备全国农民协会。（4）办理重要案件，支持农民斗争。（5）组织国民党中央土地委员会，负责讨论土地问题并拟定解决办法。（6）编辑出版农运刊物。定期出版的刊物有《中国农民》月刊、《农民运动》周刊、《农民周刊》三种；此外，还出版了农民问题丛书10多种和《农民问题丛刊》20多种。农民部作为与农村基层密切联系的机构，在派遣农民运动讲习所毕业学员前往河南、安徽、广西等20个省区开展农民运动、督察各地农民运动情况、筹备农代会、支持农民与地主武装斗争、研究解决农民土地问题、出版指导全国农民运动发展的刊物等方面起了重要作用，而共产党人在其中起着主导作用。1926年10月，国民党中央在各省区联席会议上提出实行乡村自治。在国民党党部的指导之下，萧山“东乡自治模式”的领导人沈定一于1928年2月在衙前村组织成立了衙前村自治筹备会，由农民协会、建筑工会、商民协会、妇女协会、农村学校等民众团体中各选一名代表组成，为期6个月；制定了《衙前村自治会章程》和《萧山东乡自治会组织法》。东乡自治组织的权力机关包括：由各村之自治村民组成的乡民大会；由各村民众团体代表组成的各村代表大会；由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会；由全体委员会互选执行委员三人组成的执行委员会。东乡自治模式得到了多数民众的拥护和支持，到1928年底，东乡农民协会的会员达到了8万人，约占全乡人口的1/3，在当地产生了积极影响。

1927年，由于蒋介石和汪精卫先后发动政变，国共两党彻底决裂后，乡村自治实际成为豪绅在乡村的政权形式。国民党政府出于扫除异己的需要而发展农民协会，但实质上又通过在政府部门中增设农政部以及乡村自治立法的方式，对农民协会加以约束和规范，限制农会真正成为一个在乡村治理中居于主导地位的农民自组织。同年9月，国民党政府颁布《县组织法》，规定：县长由省政府任命，待自治筹备工作完成后实行民选，此前设立民选的县参议会；在区、乡（镇）实行自治制度（乡镇之下为闾、邻），区长、乡（镇）长直接民选；区和乡（镇）自治事项包括民政、文教、卫生、体育、保卫、实业、教化、救济、公共设施建设和管理、公共营业、公共财务等，初步确定了全国统一的乡村自治制度。但由于各种原因，区、乡（镇）自治推行不力。为促进乡村自治的全面展开，国民政府于1928年12月召开第一期民政会议审议通过了《限期实行乡村自治案》, 1929年又陆续出台了《乡镇自治施行法》《乡镇闾邻选举暂行规则》和《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规，从而确立了一个较完整的乡村自治制度体系。这些法规明确划分了区以下每百户为乡（镇），乡（镇）以下每25户为闾，闾以下每五户为邻，规定乡镇大会为乡民大会或镇民大会，乡镇大会可以行使选举权、罢免权、创制权和复决权，审核预算决算，审议上级机关交议事项等乡村自治事务权职。但不久，农村自治便逐步融入了防共、反共、反民主的战时状态的保甲制度。1932年，国民党政府为了消灭共产党领导的中国工农红军，在“剿匪区”内推行保甲制度，由保甲长主要负责维持保甲内的秩序，清查户口、征收赋税，并通过揭发和连坐惩罚保甲不力者。保甲组织不再承担乡（镇）、闾、邻在文教、实业、救济等方面的地方建设职能，而纯粹是附属于政府的治安组织。

迫于全国民众与良知学者的呼声，1935年11月国民党第五次全国代表大会重新确认了地方自治政策。1936年5月，蒋介石主持召开了全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。此后，中央政治会议通过了厘定法规原则，正式决定实行“容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲”的政策，从而在全国大部分省份确立了保甲制度。1937年7月通过的作为《县自治法》补充的《保甲条例》规定，在自治未完成前，依照现在事实，甲长由本甲内各户户长公推，保长由本保内各甲甲长公推，至自治已有相当之成绩，人民已受四权使用之训练，保甲长由乡镇区长，召集所属保甲公民推举之，仍与自治法上，以公民为单位之本旨，不相违背。该条例以立法的形式确立了保甲在乡村自治组织中的地位和作用。

此外，20世纪20年代后期和30年代前期兴起的“乡村建设运动”是国民党统治时期的一道风景线。在乡村改造的实践过程中，乡村建设运动的组织者们非常重视发挥调动农民的积极性，他们深入农村，引导启发那些生活在农村的农民大众的自觉意识，调动他们自我建设、自我创造的积极性。但在梁漱溟和晏阳初等人看来，经济落后、文盲充斥的农村是不可能实现真正自治，解决农民教育问题才是实现乡村自治的根本性问题。

抗战期间的国民党统治区，国民政府曾一度重视地方自治建设。1939年政府颁布实行《县各级组织纲要》，规定各级行政首领和上一级民意代表由民意机构选举产生：保民大会选举保长和乡镇民代表，乡镇民代表选举乡镇长和县参议员，县参议会选举县长。它实际上是“官治”与“自治”相结合的县乡行政体制。1941年，政府又公布了《乡镇组织暂行条例》，规定乡镇内编制为保甲，每乡镇内以十保为原则；乡镇民代表会议为乡镇的议事机构，由乡镇保民大会各选举二人组成，其职责主要有议决乡镇预决算、自治规约、选举罢免乡镇长和本乡之县参议员等。乡镇设乡镇公所，乡镇长受县政府监督指挥。乡（镇）公所的任务涉及编查户口、整理财政、设立学校、办理警卫、四权训练、推行卫生实行救恤等。乡镇下设保，定期召开保民大会，设立保办公处并选举保长。在中国传统的乡村社会，宗族权力与乡村权力往往交织在一起。宗族内部社会地位的形成同样与个人拥有的财富息息相关。选举出的保甲首脑多为宗族首领所充任或控制，保长、族长利用官府赋予保甲组织的各种权力进一步巩固和扩大其对村庄的控制。因此，这一时期国统区实行的保甲制度尽管对广大农民进行的控制和敛财并未减弱，但在为政府快速完成战时总动员，及时征兵、征粮，以及组织民众力量反抗侵略等方面起到应有的作用。

抗战胜利后，蒋介石政府为了应付内战，无心有效实施乡镇自治，使得劣绅把持乡镇政权，广大农民对基层的乡村治理也极为不满。1949年，随着国民党政府的战败，保甲制度在大陆被废弃。同年10月，浙江省杭州市率先成立了新中国第一个居民委员会——上城区上羊市街居民委员会。1954年随着新型居民自治制度在全国范围内的建立，历史上延续千年的保甲制度寿终正寝。