税费改革后的农村信访治理困局

杨华

摘要 税费改革后，农村出现了严峻的信访困局，这与治理型上访、谋利型上访和维权型上访等主要上访类型的呈现及其相互关系有关。治理型上访在税改后猛增，是当前信访困局的导火索和诱导根源，正是因为治理型上访的增加，基层政府信访压力剧增，才会有谋利型上访从中搅局、谋利的空间；而谋利型上访将自己装扮成权力的受害者、维权斗士，又使整个上访被媒体、社会认为是具有维权道义的，从而使维权型上访继续支撑着信访困局，形成恶性循环。突破当前的信访困局，一方面要重建农民上访的平衡机制，将各级信访控制在一定数量；另一方面要重塑乡村组织的治理责任和权力，提高乡村治理水平，从而减少治理型上访。

关键词 税费改革 乡村治理 信访治理

 

群体性上访是20世纪90年代末乡村治理性危机的一个重要表现，中央正是通过信访统计掌握农村的基本信息，认为农村形势已恶化到了非彻底扭转不可的局面，并希望通过税费改革、取消农业税等措施从根本上解决农村问题。但令人吊诡的是，农村信访非但没有因国家的税费改革、取消农业税以及一系列惠农政策而减少，反而在税费改革后有迅速增加的趋势，信访治理逐渐成为乡村治理的唯一内容。不断膨胀的农民上访与不断紧绷的信访压力，不仅使农村基层政权无法进行正常的乡村治理，而且使信访治理本身陷入恶性循环的困局之中。

税费改革后农村信访困局的出现，既有中国政治体制与现代政治相悖论的因素，也有国家治理转型、乡村治权弱化的缘故，而更直接的原因还在于税费改革后乡村治理的缺位，乡村治理本身陷入了严峻的困境。本文将从经验和逻辑上证明，税费改革后乡村治理困境是农民上访不断膨胀、基层信访陷入困局的导火索与诱导根源。

本文分四部分铺展主题，第一部分论述农民上访的类型及其层级意愿；第二部分讲述税费改革前后，各层级政府对农民主要上访类型的治理之道；第三部分论述农村税费改革后，基层信访困局形成的逻辑线索与内在机制；第四部分在前述的基础上初步探索突破农村基层信访困局的可能路径。

一 农民上访的主要类型及其层级意愿

根据华中科技大学中国乡村治理研究中心同人在全国各地农村的调研发现，在农村税改前后（以2003年为界）农民上访的主要类型并没有发生根本性的变化，变化的是各上访类型在总量中所占的比例（见表1）。农民上访主要可以分为维权型上访、谋利型上访与治理型上访，另外还有零星的难以归类的其他上访。税改后只有治理型上访有所变化，新增了因水利灌溉、村级债务等问题导致的上访。

（一）农民上访的主要类型

维权型上访是指农民因基层政府侵害自身或公共权益而希图通过更高层级政府来维权的上访。在20世纪90年代中后期以后，随着农民负担问题加重、乡村干部腐败、乡村债务恶化等问题愈演愈烈，农民的不满情绪日益高涨，干群关系日益紧张，由此引发了数量庞大的维护权益的群体性上访及个访。农民主要反映的问题包括农民负担过重、干部不法侵害、乡村干部的贪污腐败以及村级财务管理混乱、村务不公开等问题。这个时候的维权型上访占信访总量的58.43%，居所有信访类型的榜首。税费改革后，维权型上访的数量和比例都迅速下降，主要源于税费改革、取消农业税及配套改革，釜底抽薪式地清除了乡村干部侵害农民权益的可能。而此后的维权型上访主要是反映政府征地方面，因而数量较少。

谋利型上访是指农民要求生活照顾、救助和扶助，特别是利用政府“为人民服务”的意识形态谋取私利的上访。税费改革前，谋利型上访主要是要求生活照顾、救助和扶助，不仅在村庄内具有正当性，而且也符合社会主义意识形态，这样的上访户一般是五保户、受灾户、积贫积弱积病户，较为容易甄别和取证。农村税费改革后，谋利型上访的性质变化很大，除了前面具有正当性的上访户之外，主要是税改后国家在农村实行了一系列的惠农支农政策，如粮食直补、粮油补贴、农机农技补贴、家电下乡、新农合、新农保等，一些农民希望通过反复上访、越级上访、进京上访来利用国家政策为自己谋取私利。谋利型上访越来越演变为没有正当性、不合理的上访，上访和信访制度成为上访者谋取私利的工具。特别是由谋利型上访演化而来的上访专业户、钉子户成为基层信访工作最头疼、消耗最大的治理对象。每次国家的新政策出台，就会造就一批新的上访谋利者和食利者，这也正是农村税改后谋利型上访不断增加的缘故。

治理型上访指的是由于农村治理缺位、农民通过上级政府施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访。在税费改革前，导致农民上访的治理问题主要是民事纠纷，源于农民对村级调解纠纷的不满或者村级无法调解，而通过上访要求乡（镇）领导参与解决。其他的诸如水利灌溉在农村税费改革前因为村级组织的强有力管理、维护而不成其为问题；村级债务也因为农民对还债有预期而不构成上访的理由。农村税费改革后，国家脱卸了乡村治理、乡村管理的责任，同时也剥离了乡村组织诸多的权力，后者在治理中既无责任又无权力，乡村社会旋即出现严峻困境，主要表现为纠纷得不到及时有效解决，农田水利设施由于未能维护、修整而迅速崩溃瓦解，村级拖欠农民的债务被锁定、新的欠债又产生，等等。这些问题严重影响了农民的生产、生活和干群关系，很快成为农民上访的理由。农民认为乡村组织尤其是村级组织没有履行治理责任，而通过向上级政府反映情况、希望上级政府对乡村组织施压责令其履行治理责任。税改后，治理型上访主导了农民上访类型（占总量的61.74%）。

“其他”类型的上访由于以下三个方面的原因而在本文分析中忽略不计：一是样本较小，二是所反映的问题无关痛痒，三是对基层信访的影响不大。也就是说，“其他”类型的上访只是有人上访、并在信访办登记了，但对上访者来说处不处理都无关紧要，其关注点本身不在此；对乡（镇）政府来说也无须正视，更不用动真格去处理，只是“知道了”即可。且“其他”类型上访在不断地减少。因此，本文只关注前三类上访。

就一般常识来看，乡（镇）一级是农民各类上访诉求最多的政府层级，这源于它离农民最近，是农民上访的最低层级的政府。农民有问题要解决、有冤屈要伸、要状告村级组织，那么首先诉求的对象是乡（镇）政府，而且上访农民都希望乡（镇）政府就能满足他们的诉求。但是，乡（镇）政府不可能解决所有问题，而且它也可能会成上访针对的对象。这样，就会有越级上访，越级到什么层级的政府要视不同上访类型的意愿而定。

（二）不同类型上访的层级意愿

可以将政府的层级分为高层政府（包括中央和省级政府）、中间政府（包括市县政府）和基层政府（乡镇政府）。本文提出上访的“层级意愿”概念，指的是不同目的、不同类型的上访对不同层级政府的诉求意愿不一样，有的诉求基层政府，有的诉求中层政府，有的诉求高层政府乃至中央政府。也就是说，虽然所有类型的上访诉求最多的层级是乡（镇）政府，但也可能上访到最高层级的中央政府，一种类型最有意愿达到某个高层级的政府，这个意愿就是它的层级意愿。

1．治理型上访的层级意愿

就农村税费改革前的治理型上访而言，民事纠纷是其唯一的上访缘由。此时的民事纠纷一般是日常接触性的纠纷和利益纠纷，利益诉求都不大，农民一般不越级上访，越级上访的成本比较大，为了细小琐碎的利益而花大成本，划不来，只有冤屈很大的纠纷才会越级上访，且农村税改前乡（镇）政府有解决一般纠纷的能力。因此，当时的治理型上访尽管也有越级上访情况，但农民的层级意愿还是在基层政府。

农村税费改革后，乡（镇）政府的治理能力被削弱，而其中民事纠纷又涉及较之前更大的利害关系，比如因土地变动带来利益调整而产生的土地纠纷，乡（镇）政府难以解决，农民就越级上访；水利灌溉在农村税改后成为乡村的严重问题，乡（镇）政府既没有钱，也没有组织能力去解决所有村庄的水利问题，水利问题的越级上访就不断增多。然而，民事纠纷中的利益问题并未对农民造成很大的影响，破财吃亏也不是最大的冤屈，农民犯不着花过多的精力、成本到高层政府上访；更何况，中层政府转交信访案件之后，乡（镇）就有压力正视农民纠纷问题，有可能以配置资源去解决问题；只有冤屈很大的少数纠纷才会引发进京上访。

农田水利灌溉问题一般是群体性的问题，水利上访一般也是集体上访，而集访越级的可能是在县（市），一般不会越级到高层政府：一方面是因为组织不起来、成本太高；另一方面是因为国家对集访的定性比较严重，打击力度比较大。村级债务问题国家政策已经锁定，农民一般上访到乡（镇）一级就会被告知锁定债务是国家政策，因为这个越级上访是不合法的，农民上访会终止在乡（镇）一级。因此，归结起来，农村税费改革后治理型上访的意愿层级一般是中层政府。

2．维权型上访的层级意愿

就上访者一方而言，上访者冤屈越大、权利损失越大、正义性越强，那么上访的动力就越足；而对于上访的对象而言，农民上访的政府层级越高，它承担的政治责任就越大，修补、维护和补偿农民权利的意愿也就越大。因此，无论是在农村税费改革前还是改革后，维权型上访的层级意愿都是高层政府。农村税费改革前，中央政府正是通过进京的维权型上访了解到基层治理和干部队伍的情况，并因此认为乡村干部或组织有权利寻租的条件并干坏事，从而影响党和政府的声誉，最后通过税改和取消农业税彻底剥离了乡村组织的治理责任和治权。税改后，由于信访形势的变化，乡（镇）信访量猛增，而高层也不断转移信访压力，乡（镇）政府的信访神经十分敏感；维权型上访利用乡（镇）政府的这种敏感心理，越发地越级，甚至进京上访，以期尽早、尽快维权。所以，农村税改后尽管维权型上访大量减少，但越级到高层、进京的情况却不断地发生。

3．谋利型上访的层级意愿

农村税改前为了解决生活实际困难的上访一般诉求对象是乡（镇）政府，源于乡（镇）政府能够满足这种基本的诉求，另外农村税改前越级上访被严格限制，越级、进京上访的个人和组织要付出高昂的代价，非有真正冤屈者不采取这种行为。而农村税费改革后，不正当性的、不合理的谋利型上访专业户、钉子户，他们直接就有到高层政府尤其是进京上访的意愿，这源于其谋利的天性。因为此时，与维权型上访一样，谋利型上访者利用乡（镇）政府对信访的敏感心理，通过越级至高层、进京上访来威胁乡（镇）政府，后者为了息访、确保信访不被一票否决，而对谋利者无限地、无原则地妥协退让，给予对方好处。得到好处的谋利者就会得寸进尺，要求得到更多的好处，而其他没上访的农民、治理型上访者和维权型上访者就会依葫芦画瓢，纷纷效仿，谋利型上访就会越来越多、越来越难缠。

综合而言，农村税费改革前维权型上访的层级意愿是高层政府，治理型上访和谋利型上访的层级意愿是基层政府；农村税费改革后，维权型上访和谋利型上访的层级意愿是高层政府，治理型上访的层级意愿是中层政府（见表2）。由此可见，农村税费改革前，乡（镇）政府是农民上访的主要层级意愿；而农村税改后，乡（镇）政府则不再是农民上访的层级意愿，说明农民上访有越级、进京的倾向。这符合农村税改后乡村治责缺失和乡村治权弱化的基本判断。

二 对农民上访主要类型的治理之道

因为有越级上访、有不同的层级意愿，就会有不同层级政府对上访的治理之道。税改前后两个阶段，各层级政府有着完全不同的治理之道，在效果方面也是天壤之别。

（一）税费改革前的治理之道

税费改革前的治理层级主要是基层政府和高层政府。基层政府针对不同的上访类型采取不同的治理原则与策略。针对治理型上访（主要是民事纠纷）采取的措施是移交司法所，或由分管领导、驻村干部抑或督促村干部给予解决，一般都能够很好地解决，极少出现重复访、越级访和进京访。针对因困难求助的上访，乡（镇）干部与村干部通气，取证、核查具体情况，情况属实者在政策范围内予以照顾、解决，不属实者或者纯粹为了谋取个人私利者，乡（镇）干部坚持原则和底线，对其进行批评教育或者动用行政力量，乃至送派出所给予拘留，这样既能阻止谋利者行为，又能防止效仿者。

税改前，维权型上访最多，且多为集访，因而是乡（镇）最为头疼的。维权型上访状告的都是村干部和少数乡干部，这些人是乡（镇）干部的“自己人”，乡（镇）干部还需要他们办事（收取税费、提留，进行乡村治理等）。乡（镇）政府既要满足农民的上访需求，又不能伤及村干部的筋骨，挫伤了他们的积极性，否则乡（镇）干部就不干事了。乡（镇）干部一般采取了以下措施：一是对集访、重复访反映比较大的问题进行处理，派工作组、审计组等下乡调查，对于违纪情况比较严重的干部在群众大会上进行批评、训斥，撤除其职务或进行党纪处分，而对权利受损失者进行补偿。这是公开的、做给群众看的做法，以平息“民愤”，但私下里乡（镇）干部还要安抚受处理的村干部。二是采取拖延、消耗农民精力的做法和“雷声大、雨点小”的做法，以期不了了之，这是最基本也是最符合村干部利益的解决问题方式。三是采取威胁、恐吓农民的方式要求农民息访，或是收买、瓦解集访的组织者，等等。通过上述措施，在乡（镇）一级能消解大部分维权型上访。

对于各类重复上访、越级上访和进京上访，一方面迫于上级、中央政府的压力，要对一些棘手的案件进行及时处理；另一方面也有其他平衡上访的机制。一是将上访者收容进“法制学习班”，关押数天或十数天，实质上是进行拘留监控，通过这种威慑可以吓退大部分上访者；二是动用暴力工具对缠访、屡教不改者、钉子户、谋利者等进行“专政”，多以妨碍公共秩序、破坏生产秩序、干扰公职人员行政等名义对上访者给予关押拘留，让其受折磨、吃苦头，保证不再上访之后才放人；三是通过税费手段对上访者进行刁难、打击、报复，例如增加其税费，敦促其尽早上缴等，促使其放弃上访；四是利用行政权力威吓上访者。在税费改革前，乡村组织掌握着大部分行政权力，包括计划生育、结婚离婚、死亡证明、办理户口转移、宅基地批准、信用社借贷等都得由村干部办理，上访者在这些权力面前不得不低头。

总之，税费改革前乡（镇）政府尚有处理上访的机制和能力，能够平衡和处理大量上访，使上访案件控制在一定耗量以内，这与它拥有强大的乡村治权有关。一是拥有税费、提留款等物质资源，能够很好地处理治理型上访和困难求助者；二是乡村干部拥有掌握农民“生死”的行政权力，因而在干群关系中处于主导地位；三是乡村组织能够调用行政和暴力工具进行治理。这样，乡（镇）政府一方面能够解决一些正常的、合理的上访问题，另一方面又能杜绝一些不正常的、不合理的上访，使上访维持在一个可控的范围之内，当然也使一些正常的、合理的上访诉求无法满足。而真正有冤屈者、权利损失最大者，则可以突破乡（镇）的重重阻隔进行越级、进京诉求。

越过乡（镇）、进京上访一般属于少数，但如果全国乡（镇）的越级上访者集中到省会或北京，后者就难以承受了。因此，高层政府，尤其是中央政府在世纪之交备感信访的沉重压力，采取的释放压力的办法如下。一是治官，加强对基层官员的监控和教育，中央和地方下达的文件都是辞令严厉地批评基层官员，普法工作也重在给基层官员普法，同时卸去了基层诸多的权力，如调用公检法的权力；二是加强信访治理，逐步规范化、制度化信访，畅通信访渠道，严格限制越级、进京和集体信访；三是高层政府也采取平衡信访的基本措施，即通过信访法制化和收容遣送制度，对违反信访条例的上访者采取制裁措施，包括法制教育、收容、遣送、送精神病院等，这些措施使越级、进京上访者的上访成本很高。

通过上述措施，高层政府一方面将信访压力成功地转移至基层，保卫了北京、省会的一方平安；另一方面在减少进京上访的基础上能够甄别、辨识有理上访与无理上访，提取真实信息，掌握基本动态，从而有能力、有精力处理真正有冤屈、被权力伤害的上访案件。

总而言之，税费改革前的中央和基层信访治理有以下几个基本特点。一是坚持基本的原则和底线，这些原则和底线既有政治原则，又有是非对错原则，还有法律原则；二是能够识别正常上访与非正常上访、合理上访与不合理上访，在识别的基础上进行分类治理；三是有平衡机制，即通过行政力量和专政工具坚决处置非正常、不合理的上访，严格控制越级、进京和集体上访，使各个层级的上访维持在一定的量上，这个“量”使各级政府有能力识别和处理正常、合理的上访。

（二）税费改革后的治理之道

税费改革之后，国家信访治理面临的环境有了翻天覆地的变化，表现在以下几个方面。

1．乡村治权的弱化

乡村治权是乡村组织凝聚、配置资源进行乡村治理的权力，具有合法性。税费改革、取消农业税直接断绝了乡村组织收取税费、搭车收费的机会，使乡村组织能够调动的物质资源大幅减少；取消“两工”则无法调动农民进行公共项目建设。这样，农村水利、道路等基础设施就缺乏维修和养护，给农民的生产生活带来恶劣影响，农民为此上访增多。而乡村组织又无法通过乡村治权予以解决问题或者控制上访、治理上访，结果是越级上访越来越多。

税费改革及配套改革后，国家又脱卸和剥离了乡村组织的诸多治理责任和行政权力，如给农民开各项证明的权力就被抽离出来，直接交给职能部门去管理，而大部分职能部门在税费改革后纷纷独立，不再受乡（镇）管辖。加上税费的取消，使干群关系发生逆转，税改前的干群关系是干部占主导，税改后群众找干部的机会减少、无求于干部，在干群关系中群众占据了主动。在这样的前提下，乡村干部就无法动用行政权力来迫使农民息访，农民不怕干部了，上访就无所顾忌，乡村也就难以控制重复、越级及进京上访。

2．法律和权利话语下乡

国家治官的逻辑一直在强化，对基层组织和干部的不信任一直没有消解，依然认为信访增多是基层干部侵权的恶果。因此，国家在信访条例、政策中不断强调对信访官员的规制，约束信访官员的行为。同时，随着农民的法律意识增强，“依法”和“以法”抗争、上访越来越普遍，由此约束了基层干部对待信访的行为。更为重要的是，整个社会、媒体对权利、法律话语的渲染，使国家和基层政府不能再沿用行政措施、暴力手段等对上访者进行强制性控制。因此，进入21世纪以后，国家取消了收容遣送制度，并严禁对上访者使用诸如殴打、威胁、关押、禁闭、劳教、送精神病院等强制手段，乡（镇）的“法制学习班”也逐渐失去效力。

这样，各层级政府面对上访失去了基本的平衡机制，农民上访成本越来越低、风险越来越小，就越容易去上访，各级上访就必然增加。为了应对不断膨胀的信访、不断恶化的信访形势，中央政府一如既往地规训官员、规范信访制度和畅通信访渠道：将信访单位升格，加强制度、设备、编制、经费的建设和投入，强化信访责任和健全信访考核机制；强化党和政府为人民服务的意识，要求信访官员热情接待上访群众、密切联系群众、了解群众疾苦，等等。这一切的后果是，无限的上访只能是无限的接待，正常与不正常、合理与不合理的都一样的接待，一样的热情，一样的笑脸相迎。信访官员成了最佳迎宾。在各级信访治理中，基本上失去了原则与底线，以至对待明显的谋取私利、不合理、不正常的上访，也只能无限地退让。这样，政府各层级尤其是中央政府就会充斥着不断增长的不合理、不正常的上访。

三 治理型上访诱导下的信访困局

税费改革后，随着乡村治权的弱化和法律、权利话语弥漫整个社会，各级政府丧失了平衡上访的有效机制，最终导致了信访膨胀的局面。但如果将平衡机制丧失作为一个前提搁置不论，当前信访膨胀局面出现的逻辑起点是治理型上访的急剧增加。

由于税费改革前乡村组织利用税费搭车、腐败横行及粗暴作风，导致农民负担严重、干群关系紧张、乡村债务恶化、群体性上访增多等治理性问题，中央政府对乡村组织极为不信任，认为它是“三农”问题的根源。税费改革后，国家索性脱卸了乡村组织治理乡村的责任，同时因为无须其承担治理责任，也就剥离了它的诸多权力和资源，乡村治权被严重削弱。中央政府希望通过去除乡村组织的治理责任与治理权力，而断绝它再干坏事的可能。但是，乡村组织在既无责任也无治权的条件下，就变得极其消极无为，乡村治理旋即恶化、陷入困境。乡村治理困境集中表现在三个方面。

第一，以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给极大缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏，无法使用，国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策根本满足不了大部分农村的需求；并且，大部分农村不能组织农民进行前期投入，从而根本无缘享受这个政策。在农村各类公共物品中，以水利设施的损毁、报废最为严重。

第二，乡村的矛盾、纠纷在乡村社会和村级组织内部得不到有效解决，村民之间的积怨越来越深。这样将造成以下不良影响：一是很小的矛盾就可能酝酿成严重政治社会后果；二是村民对不能解决矛盾的村干部越来越不满、评价越来越低，干群关系越来越疏远；三是农村矛盾越来越往上级政府延伸，现在逐步积累至县乡两级，并存在往更高级政府延展的趋势。“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。

第三，以乡村混混为主要形态的地方势力、黑恶势力在农村蔓延，越来越猖獗，严重威胁着农民的生命、生活和心理安全，给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题，也成为民事纠纷的一个主要源头。

在上述治理型问题普遍出现且得不到解决的情况下，农民便寄希望于上级政府，所以税费改革后，许多农村地区出现了新一轮因治理问题带来的上访潮。

治理型上访首先诉求的是乡（镇）政府，要求后者给村级组织施压，使其履行治理责任，解决治理问题，或者直接要求乡（镇）解决问题。但是乡（镇）与村级组织一样缺乏治理的动力（治责）和权力，无法满足大多数农民的诉求。一般的纠纷可以在乡（镇）解决，但乡（镇）无法解决其管辖范围内的水利等基础设施问题。于是许多治理型上访就越级到中层政府（市县），中层政府面对不断剧增的农民信访（且水利上访多为集访），一方面感受到信访的压力增加了；另一方面又因上访量大，无法直接出面处理。因此中层政府转发信访案件给乡镇（基层政府），要求后者回应农民诉求。农民的诉求经中层政府这么一转，在基层政府那里就形成了治理责任和压力，基层政府必须正面回应，于是就有了动力和积极性去调配并凝聚资源解决问题。在税改后的最初几年，乡村组织能够解决上级转发的部分问题。

因为上访到中层政府，乡村的一些治理问题就能够解决，给农民的印象是，只要上访，尤其是到市县（中层政府）上访（特别是集访），问题就会解决，至少是更容易解决。于是随着乡村整体治理的不断恶化，更多的治理型上访就涌向中层政府，诉求于中层政府。中层政府因为治理型上访不断猛增，承受的信访压力越来越大，更加无法亲自解决、处理信访案件。于是，中层政府向基层政府转移的信访压力也就越来越大，而压力的转移主要是通过加大信访在行政考核中的比重。

中层政府转移的信访压力越大，基层政府信访治理的责任就越大，信访很快成为基层政府的一线工作，甚至是唯一工作。一线工作的特点是提着“顶戴”干工作，一不小心工作没做好，没有让上级政府满意，“顶戴”就不保。因此信访治理也就成为基层政府的软肋，成为基层政府最敏感的神经，牵一发而动全身——只要农民上访，尤其是越级、进京上访，基层政府就必然有所反应，而且反应往往是正面的（税改前会对信访者动“粗”）。农民很快把握住了基层政府的软肋，触摸到它的神经，于是更多的上访出现了：治理型上访更多地通过上访、集访、越级上访来解决问题，基层政府和中层政府越来越充斥着这类上访，乃至“人满为患”；谋利者利用基层政府害怕上访尤其是越级上访的脆弱心理，通过上访或威胁上访（越级、进京），来要挟基层政府以牟取私利，基层政府为了安抚谋利者，平息其上访行为与念头，就丧失原则给予谋利者好处。

税费改革后谋利型上访就这样在治理型上访的“软肋”上形成了。正如上文所言，谋利型上访天生就有越级、进京上访的秉性。谋利者在得到基层政府给予的好处后很快就意识到：越往高层级特别是进京上访，基层政府越害怕、越心虚，它就越会给予自己好处，满足自己的欲望。于是就习惯于和倾向于进京上访，或者威胁要进京上访。

谋利型上访者不仅把玩着基层政府，让基层政府围着他团团转，而且还能得到好处（如进京旅游要求政府出差旅费等一切费用），就会有人感到大快人心（政府被上访者像“乌龟”一样地耍），也会有人效仿。于是从未上过访的人、治理型上访者和维权型上访者，就纷纷转变为谋利型上访者，以越级、进京上访谋取利益。例如维权型上访者原是为了维权、申冤而上访，如今看到能够得到比“权利”“冤屈”更大的利益，就在诉求得到处理后仍以维权、申冤的名义上访，谋取高额利益。正因为谋利型上访的复制效应，税改后虽然维权型上访大幅递减，但越级、进京上访却在不断增多。

有趣的是，谋利型上访者总是把自己装扮成维权、抗争的斗士，以获得媒体、社会上不知情者的道义支持和同情理解。媒体、糊涂学者对上访尤其是进京上访者“维权”的刻画与渲染，给谋利型上访披上了一层合法的外衣，使其更加肆无忌惮，也使政府对不正当、不合理的谋利型上访的合法打击和强制措施变得不再具有“合理性”。

谋利型上访的出现及复制，一方面使得基层政府和中层政府疲于应付；另一方面增加了进京上访的数量，使中央政府也慌了手脚——首都北京承载的压力非常大。而且因为信息不对称及数量过于庞大，中央政府无法甄别、辨识上访的性质与类别，因此谋利型上访增多，给中央的印象是基层政府依然很坏，依然在干坏事侵犯民众权利，民众冤屈很大，也给党和政府带来了负面影响。同时，为了缓解首都的信访压力，中央政府就严厉责令中层政府、基层政府切实贯彻好中央政策，解决信访问题。从中央到省、市、县，信访责任层层下达，压力层层转移、层层加码，信访工作到乡（镇）一级不仅成为一线工作，而且是火线工作，在行政考核中信访占有极大的比重，并且一票否决。

中央的信访政策与表态不断下达，使得基层的信访治理、维稳压力猛增，心理更加脆弱，更容易被人当软柿子捏。于是，上访就更有增多的趋势——治理型上访认为只要一上访、一越级，乡村就会立即解决；谋利型上访则更能够轻易地谋取更多的利益。

这两种类型的上访越来越多，一方面使乡镇政府在上访者面前表现得越来越脆弱，越来越无底气、无原则地退让；另一方面上级政府下达的信访压力越来越大，乡村组织疲于应付上访、维控上访、安抚上访，信访治理成了乡村治理的唯一工作。如此一来，乡村就无暇顾及乡村治理的其他工作，乡村治理的困境越发严重。目前，谋利型上访把自己装扮成维权抗争者获取利益，使乡村治理难度加大。

总结上述信访膨胀、困局出现的逻辑线条，如果把当前的信访当作一池浑水的话，就可以得出以下结论。

第一，治理型上访使信访这池水涨了起来。这是当前信访困局出现的逻辑起点，是它的导火索和根源。治理型上访的层级意愿是中层政府治理型上访不增加，其就不会感到信访压力，也就不会转移压力，也就不会造成乡（镇）政府的信访压力，从而不会产生脆弱的心理而被谋利者利用，谋利型上访就不会出现。

第二，谋利型上访搅浑了这池涨起来的水。水涨了起来，就给谋利者创造了机会与空间，谋利型上访趁机搅浑了这池水，造成越级、进京上访增加，也使中央政府无法辨识上访的性质，因而一棍子将所有责任都打到了基层政府身上，使基层政府的信访责任剧增、心理承受力更为脆弱，在不合理、不正常上访的谋利者面前无原则地妥协。于是复制、创生出更多的谋利者，使水更加浑浊，即更无法甄辨上访的合理与不合理、正常与不正常，信访治理愈发无原则、无底线。

第三，维权型上访支撑着这池涨起来的浑水。真正维权型上访有进京的意愿，也有被权利话语保护的理由，但它在税改后迅速减少，因此本应退出信访治理与媒体的权利话语。但因为谋利型上访搅和进来，增加了进京上访的数量，同时它又把自己装扮成维权型上访、装扮成受权力压迫的弱者，因此维权型上访（无论真实与否），一方面支撑了媒体、社会的维权话语（给予它们口实），使所有的上访都被认为是维权型上访，遮蔽了人们对上访性质与类别的辨识；另一方面也给中央以错觉，认为基层政府依然在侵害农民权利，应该重点整治基层政府官员，而不是非正常上访者。这样，维权型上访及其普遍话语，就支撑着整个不断恶化的信访局面，使真正的治理、有平衡的治理无法展开，信访治理必然走向恶性循环的困局。

四 如何突破当前的信访困局

通过以上的分析，我们知道税费改革、取消农业税及配套改革，在很大程度上脱卸了乡村组织的治理责任与治理权力，从而很快带来了治理困境；而治理困境则直接导致治理型上访猛增，进而成为当前信访困局的导火索与根源。根据这个分析逻辑，要破解当前国内的信访困局，应该从两个方面着手。

1．重建信访的平衡机制

信访机制是中国特有的政治制度，它适应中国特有的政治文化，既包括“为民做主”、有冤屈告状的传统文化，也包括“为人民服务”、人民政府为人民的社会主义政治理念。但是，与信访制度相伴随的是另一套平衡机制，即将信访控制在一定量上，以便各级政府能够甄别、有精力应付信访的平衡制度。这套机制在税费改革前主要表现为：基层政府办法制学习班、行政处罚、劳动教养等；中央政府的收容遣送制度、递交上访材料的排队时间、进京上访的高昂费用；等等。通过这种平衡机制，各级政府不但能够将信访控制在一定量上，而且能够甄别出合理与不合理、正常与不正常的上访，因而能够腾出时间、精力、经费和机构来处理合理的、正常诉求的上访，平息民怨、解决民众问题。税费改革后，这套平衡机制被西方传过来的现代政治、法律、人权话语所湮没，被认定为政治不正确，迅速瓦解。平衡机制瓦解了，但是传统时期和社会主义意识形态下的政治文化依然存在，上访缺少了平衡机制，上访者就会恣意妄为，任何事情都找政府，最终将政府拖垮、拖死。

2．恢复乡村治理责任、重构乡村治权

国家要给予乡村组织一定的治理权力和资源，同时也要建立对乡村组织治理工作的考核机制，也就是给它治理责任。赋予乡村组织治理责任与治理权力，乡村组织就会按照责任去治理乡村社会，乡村治理困境就会得到缓解，治理型上访就会减少，信访治理会出现良好的局面。

（1）乡村治理转好→治理型上访减少→到市县的信访减少→基层信访压力减少→乡村干部的神经不那么紧张→不接受谋利型上访的要挟→谋利型上访减少→进京上访减少→中央下来的信访压力减少→信访不再是一票否决→基层信访压力缓解→很难被要挟→有时间进行乡村治理→治理型上访减少。

（2）谋利者进京上访减少→中央有足够的精力来甄别维权型上访→地方有压力去解决维权型上访的问题→维权型上访减少→只有真正有冤屈的人才会上京上访。