第二篇 机制分析

无理上访与基层治理

陈柏峰

摘要 当前上访潮居高不下，主流认识局限于维权视角。这种视角仅有部分解释力，难以解释无理上访的扩大化趋势。借助吉登斯的权力观，将权力运作与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来，可以从“治理—资源”的角度理解基层上访治理的实践。从新中国的历史经验来看，基层政府在上访治理中有足够的权威性资源，因此可以在缺乏配置性资源的情况下成功应对无理上访问题，这种权威性资源建立在“人民—敌人”话语的基础上。20世纪90年代以来，基层政府在权利话语面前日渐被动，话语权不断流失，这导致其可以利用的权威性资源越来越少，治权因此不断丧失，从而越来越难以遏制无理上访。真正化解上访潮，需要加强基层治权建设，在政府治权与民众权利之间寻求合理的平衡，并引导权利话语健康发展。

关键词 农民上访 无理上访 基层治理

一 问题与进路

20世纪90年代以来，中国的上访潮一直居高不下，上访量不断攀升。为了解释这种与现代化似乎相悖的现象，有人着眼于妨碍中国人接受现代法治观念的制度和文化障碍，有人归咎于社会转型时期的腐败、侵权现象频繁发生，有人认为原因是基层政府官员的官僚主义倾向日趋严重。

在这些认识中，学术影响和社会影响最大的是维权视角。维权视角可以从一个侧面理解上访潮的高涨，但未能深入讨论底层民众与基层政府的互动关系，因此很容易在脱离中国政治和社会考量的西方法治道路上“一厢情愿”地思考，难以真正理解当前的上访潮，难以把握上访治理的制度出路。而且，这种视角基础上的权利话语，在经过媒体不断简单复制、放大而占据社会主流地位后，就将上访问题结构化、主观化、简单化了。

对于这方面的缺失，基层治理研究可以加以弥补。基层治理研究不事先设定价值目标，而是关注自上而下的政策在基层社会的实践过程和后果，认为必须“从实践出发”，在现实治理中考察基层政府与底层民众的互动，揭示治理实践的复杂性。因此，要了解上访潮为何高涨不下，一个可行的办法就是考察基层政府的上访治理。

上访潮以及对它的治理，发生在中国社会的治理转型之中，属于中国政治转型的一部分，因此对它的分析不仅要从治理的角度切入，还应当具有“政治意识”和“历史意识”。中国是一个有着5000年文明的社会主义国家，正在向市场经济转型。在这个巨大的转型中，社会利益在短时间内以较为激烈的方式被重新分配，人们的观念也随之发生剧烈变化，不同的人群基于各种原因而上访。基层治理的要点之一，在于遏制其中的无理上访。但是在治理实践中，由于无法有效实现这一目标，无理上访有扩大化趋势，并出现了谋利型上访。基层政府颇为尴尬，在权利话语和上级政府的压力下，只能游走于法律的边缘。基层治理研究应当关注基层政府的这种尴尬和困境。最近几年，笔者一直在基层、在县乡村开展各种调研，关注上访问题及其治理。本文将在调研资料和形成问题意识的基础上，系统地讨论这一问题，并从相关历史经验中寻求走出困境的对策。

“治理”意味着权力对社会的作用。目前的乡村治理研究对权力的理解主要有两种：韦伯的权力观和福柯的权力观。在韦伯看来，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会”。韦伯关注权力的“拥有”，重视作为权力中心的国家机构，关注权力拥有者的合法性来源。福柯则反对这种权力中心化的模式，认为权力是生产性的实践，将权力视为非中心化的、无主体的、多元的、弥散性的关系存在。“权力的支配效应不应被归因于 ‘占有’，而应归因于调度、计谋、策略、技术、运作。”在乡村治理研究中，上述两种权力观得到了广泛的应用。韦伯的权力观主要体现于“制度—结构”分析进路，是乡村治理研究的早期进路。福柯的权力观在晚近的研究中占据了重要地位，主要体现在“过程—事件”分析进路，它关注基层政权的“治理术”，试图从微观权力关系中洞察治理的隐秘。

显然，“结构—制度”分析过于静态化，无法洞察乡村治理的“隐秘”，而“过程—事件”虽能弥补这一缺陷，却对乡村治理的结构约束，以及基层权力的合法性视而不见。受吉登斯权力观的启发，本文将基层政府的上访治理（权力运作）与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来，这或许可以开辟出“治理—资源”的研究进路，使其成为结合“制度—结构”“过程—事件”两种方法优势，克服它们缺陷的第三种方法。

吉登斯的权力观实际上是对韦伯权力观和福柯权力观的综合，既关注到权力的能动性，也关注到权力的支配性。吉登斯将权力看作所有行动的普遍特征，“权力是行动者干预一系列事件以改变其进程的能力”。他将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。它可以分为两类，即权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调，后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。“行动本质上包括运用 ‘方法’以获得结果，这种结果是通过行动者直接介入事件过程所带来的”，而“权力代表了能动者调动资源建构那些 ‘方法’的能力”。不过，资源能否用来达到个人的权力目的，却要依赖于个人能否从他人那里获得必要的遵从。遵从并不完全取决于权力的直接作用。

在吉登斯看来，凡是人类的互动，都包括意义的沟通、权力的运作以及规范的制裁模式。能动者在互动的生产或再生产过程中，纳入了与社会体系相符应的结构要素，包括示意（意义）、支配（权力）与合法性（制裁）。这些结构要素提供了一种可用以下表述形式对制度进行分类的方式。

在这个分类体系中，特定的象征秩序/话语模式可以通过表意来获取支配能力，而特定的政治、经济制度通过聚集资源来实现支配，法律/制裁模式则是对象征秩序及政治、经济制度的法律化。在国家治理活动中，政治、经济制度是权力运作的基础，是治权的基础；而象征秩序/话语模式是权力运作的意识形态合法性基础，是话语权的基础。现代国家的治理尤其依赖象征秩序/话语模式，它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起，是某些支配关系中的不对等。因此，本文将从治权和话语权两个方面来理解基层上访治理的困境。研究表明，基层政府日益缺乏治权，缺乏足够的资源遏制无理上访；日益丧失话语权，越来越受制于权利话语。

必须指出，本文无意于解释或解决所有的上访问题。实际上，上访问题极为复杂，需要分类研究并寻求分类治理方法。从上访诉求是否合理来看，至少存在三种类型的上访，即有理上访、无理上访、合理性模糊的上访。一个守法的基层政府难于应对的不是有理上访，而是无理上访和合理性模糊的上访。本文试图通过对“无理上访”的研究来把握基层治理的困境和出路。

二 基层政府对无理上访的治理

维权的视角通常会认为，上访人的权利受到了侵犯，而基层政府要么是侵权人，要么是放纵他人侵权，因此受侵害的权利人无法受到救济。然而，事实并非如此。进入上访治理的场域，通常可以看到很多匪夷所思的无理上访。以J市Q镇的杨某某上访为例。

现年57岁的杨某某因上访而“扬名”当地。杨自己无业，用别人的话说就是“靠上访谋生”。他有一儿一女，大学毕业后都已在外成家。2000年6月，他患上慢性肾功能衰竭，由于治病和儿女上大学的学费几乎耗尽其积蓄。2004年，低保政策开始实施，杨向村里争取了一个低保指标，标准为每月10元。2005年村里考虑平衡其他困难户，就没再给他低保指标。2006年杨因此踏上了上访之路，至今他几乎每个月都要去上访。他的上访诉求是要求低保、特困救助、大病救助和过年补贴，理由主要有两个，一是他的父母曾经赡养过烈士母亲，二是他家有多人患病。2006～2009年，杨某某共获得了5个低保名额（父母、自己、儿子和儿媳妇），获得补助资金额度达1.7万元，其中大病补助就有7次。另外，杨还在村级债务被国家锁定的情况下，通过上访讨回了1万多元。镇领导因不堪其扰而专门签发了《关于解决杨某某夫妇困难救助资金的请示》（桥政文〔2008〕 17号），请求区里出面解决。三年间，杨先后去过市区镇三级的众多部门，找过的各级领导干部不少于30人。如今，镇里的领导干部几乎都认识他，区里一些领导也对他极为熟悉。

2009年4月，杨为刚娶进门的儿媳妇争取低保时，曾与政府签订协议，答应“永远不再上访”。但同年6月全国道德模范评比活动开展期间，他又到镇政府要求被上报为道德模范。谈及此事时，杨说：“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他还说：“我没有事，反正不是去区里，就是到民政局去。”在他那里，一切都是为了钱。弄低保是要钱，大病救助也是要钱，评道德模范还是要钱……杨云发自己也承认说：“只要给票子，我就喊共产党万岁”, “只要钱，不要面子”。杨一心谋利的行为大大影响了他在村里的声誉，他过去因家贫而受人同情，但如今一心要钱不要脸面的作风引起许多村民的反感。在村民代表会议评审低保名单时，杨几次都没有获得通过。但他还是通过上访弄到了低保。在村民眼中，杨已经是一个上访专业户，他也因此被村庄边缘化。

杨的上访几乎与维权无关，他只是借上访来谋取利益，属于“谋利型上访”。这种上访的诉求很难说合法，也很难说合理，但上访人能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。谋利型上访并非湖北J市才有，在湖南S市调研时，笔者曾听说过这样一例上访：某领导人在视察某县时，临时改变计划，随意走进一个农户家里，并与该农户合影，从此以后该农户拿着这张合影到处上访，赤裸裸地要求得到好处，并威胁县乡政府说如果拒绝，他就要去北京上访。此后只要一到重要时间点，县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。在河南A市调查时，一名干部反映说：有一次，几个上访户在一起吃完饭，打电话让当地的一名领导来结账，并威胁说：“如果不来，马上就去北京上访。”谋利型上访千奇百怪、超乎想象，谋利型上访者的狡黠大大出人意料。列举这些谋利型上访的例子，并非认定所有上访都以谋利为目的，更不是要完全颠覆维权话语的上访认知，而只是说，底层民众的上访诉求纷繁复杂，并非维权话语所能轻易概括。

面对上访人，基层政府一般会根据上访诉求是否有理，将上访区分为有理、无理和部分有理三种。从常理而言，有理上访应满足其诉求，部分有理的上访应满足合理部分的诉求，无理上访则不应该满足诉求而让其息访。但由于距离所带来的信息成本过大，中央和上级政府很难区分有理上访和无理上访。基层政府倒是有条件和能力进行区分，却未必能够有效治理。一个依法办事的基层政府，应当可以满足有理上访的诉求，却难以让无理上访者放弃诉求。而上访者只要诉求得不到满足，常常就会继续上访。中央和上级政府难以承受蜂拥而至的上访人所带来的各种压力，只能坚持“稳定压倒一切”，对上访实行“属地管理，分级负责”，要求基层政府将不稳定因素消灭在萌芽状态，并以此作为政绩的考评因素。也就是说，在上访治理中，中央和上级政府要求基层政府做好息访工作，而不论是有理上访还是无理上访。但是，无理上访的诉求很难满足。

从最近的调研来看，无理上访有不断增多的趋势。在湖北Q镇，2004年以来出现了以谋利为目的的“上访专业户”11人，他们“以上访为业”，占2008年上访总人数（125人）的9%，耗费了乡（镇）信访部门的大部分精力。2008年，河南X县农民无理上访占信访总量的31%，而2001年这一数字只有4%，考虑到当地信访总量在8年间增长了197%（从103件到306件），无理上访的数量增加颇为惊人（从4件到95件）。在河南省H乡，无理上访和精神病上访也不断增长。另外，在其他信访工作者的报告中，也可以看到无理上访的增长趋势。在这种情形下，上访治理如何进行？对于基层政府来说，要想尽一切办法做到“保稳定”，而且必须在合法、尊重权利的前提下做到。既然无理上访的诉求本身无法满足，就只有在问题的外围想办法，在合法之外的灰色地带想办法。这些办法有的成了明文制度，有的则“上不得台面”“只做不说”。总的来看，主要有以下几个方面。

第一，目标管理责任制。目标管理责任制在我国各级政府中被广泛使用。上级政府将各种行政指标、任务进行层层分解，分派给下级政府，在激励—绩效的作用下以及“一票否决”的压力下，下级政府可以更加努力地工作，目标管理责任制由此构成了压力型体制的主要运作方式和手段。随着上访潮的出现，目标管理责任制逐渐出现在信访工作中。当前很多地方，市、县、乡、村四级中毗邻的两级都要签订信访工作目标管理责任书，其目标一般包括“杜绝赴京上访”“杜绝赴省集体上访”“严格控制赴省个人访”“杜绝赴省重复个人访”“严格控制赴市上访”“杜绝群体性事件”和“恶性事件发生”等。信访工作属于维护社会稳定的一部分，其考察标准是“一票否决”，只要维稳工作出现纰漏，基层政府就会受到否定性评价。尤其值得注意的是，随着信访工作形势日渐严峻，目标管理责任制已经延伸到乡、村两级之间，并有非常细致的制度性规定，如矛盾纠纷定期排查、调解、汇报制度等。

第二，同级部门联动机制。基层政府同级部门联动机制是为了整合一切力量形成合力，以确保社会稳定的制度模式，是综合治理的典型体现。这一机制要求各相关部门一起应对社会不稳定因素，这些部门在乡（镇）一级主要包括信访办、综治办、司法所、人民调解委员会、派出法庭、派出所等，在县市一级包括的部门更多。同级部门联动机制主要体现在定期举行的信访工作例会。在党委的组织下，各个部门定期一起召开信访工作例会，排查矛盾、不稳定因素以及信访苗头，研究解决疑难信访案件，通报信访情况，学习有关政策文件，安排下一阶段的信访工作等。同级部门联动机制，实际上是一种“大综治”“大调解”“大信访”的综合工作机制。基层官员认为，上访案件大多属于综合性问题，涉及多个部门，单靠一个部门处理起来难度很大。党委主导下的同级部门联动机制，本身就从一个侧面表明了上访治理的严峻形势。

第三，领导干部包保责任制。为了强化干部在上访治理中的责任意识，防止责任分散、工作不力，因此将任务具体分配到人，这就是领导干部包保责任制。它要求特定干部掌握特定上访人员的行踪和动态；为他们切实解决问题；做好思想工作，力使他们息访；在出现上访动向时，予以控制管理、阻止上访；在他们违法犯罪时，负责采取强制措施。这就是所谓的包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包稳控管理和包依法处理。如果包保对象摆脱监控、再度越级上访尤其是到北京上访，就要追究包保干部的责任。包保责任制从目标管理责任制延伸而来，它使责任得以明确分配，防止干部互相推诿，是政府内部明确责任、促进工作的重要机制。这种制度将具体上访人员分配给具体干部负责，政府干部就与上访人结成了“一对一”的关系，政府与公民之间“公”的关系就可以化为个人之间“私”的关系。在包保责任对象的具体分配中，基层政府往往会考虑包保干部与包保对象之间是否有私人关系。尤其是在乡村社会中，干部与农民常常是同村或亲戚关系，或是通过第三人拉上关系。在关系的笼罩下，包保干部就将私人感情带入工作之中。显然，包保责任制是建立在熟人社会的基础之上的，利用熟人社会中的人际关系纽带和政府干部的私人关系网络。在此基础上，基层政府官员才能有效地开展上访治理工作。

第四，敏感时期的重点人员稳控措施。在重大节假日、中央重要会议、外宾来访期间，国家对社会秩序稳定的要求更高，因此对基层政府的要求也更高，基层政府维持社会稳定的责任和压力也因此更大。很多上访人知道这一点，往往喜欢在这个时间点到上级或中央上访，以便引起政府重视，这是借上访谋利的最好时机。在这个时期，全社会似乎很放松、气氛很祥和，但基层政府却是最紧张的时刻，几乎所有的干部都被动员起来，应对可能到来的上访和社会稳定危机。日常的各种排查工作需要做得更勤，过去一个月一次的排查可能变成一周一次，甚至一日一次。对那些上访可能性很高的重点人员，每个人需要派两名官员24小时“监控”，这种“监控”不能限制上访人的人身自由，却必须保证上访人在视线之内，一旦“失踪”，要立刻报告。很多干部被分派到火车站、汽车站等交通要地“巡视”，以劝返可能外出上访的人员。所有干部的手机都必须24小时畅通，待命应对可能的突然任务，比如接待上访，去路口拦访，或外出截访、接访等。总之，所有的干部被动员起来了，他们不但需要展开工作，而且神经极度紧张，就像在打一场不知“敌人”会从什么地方出现的战争。一旦出现上访者，政府官员却不敢把他们怎么样，只能前去讲政策、讲感情，不敢采取强制措施。

“讲政策”就是再三向上访人宣讲相关政策。在上访人初次上访时，讲政策有很大作用。如果基层干部保持足够的耐心，态度诚恳，讲清政策，能够获得上访者的信任，这是说服上访人放弃不合理诉求而息访的最佳时机。此时如果基层干部工作作风不踏实，工作方法简单、粗暴，对合理诉求推诿扯皮、敷衍塞责，则很容易“小事拖大、大事拖炸”，使上访人对政府部门丧失信任，导致矛盾激化，形势恶化。然而，对于明知无理而上访的人来说，讲政策几乎没有作用。讲政策常常是高时间成本的投入。由于上访农民知识水平有限，对法律和政策的理解常常有所偏差，因此讲政策需要耐心详细，这会消耗基层干部的大量时间。

“讲感情”就是要求上访人考虑个人感情而息访。在上访人的诉求较为合理，而基层政府无法满足或不想满足，抑或满足其诉求成本较高时，基层干部往往采取这种方法；在上访人的诉求并不合理，但基层干部无法令其息访时也常常采取这种方式。领导干部包保责任制中的具体安排，都会充分考虑关系和感情因素，以方便干部将私人感情融入工作中。干部可以在工作中与上访人讲感情，“你去上访了，我会挨处分”“看在某某的关系上，就算给我帮忙，不要再去上访”，力图以情感人，以情动人，以促使上访人息访。这种策略常常有用，但也会失效。那些有理的上访人如果没有被“感情”打动，则会跟政府官员讲国家政策，讲权利话语，讲政治话语。这就形成了上访治理中“干部讲感情、农民讲政治”的怪异现象。而那些无理的上访人更难被“感情”所打动，他们早就摆出不管不顾的阵势。

不论上访诉求是否有理，问题是否可以在法律和政策框架内获得解决，基层政府官员必须完成维护社会稳定的任务。也就是说，无论用什么办法，都必须阻止上访人继续上访，尤其是赴京上访。如果上述办法都不奏效，想让上访人息访，就只有给好处了。尤其是在敏感时期，必须想尽办法把上访人拖住，在劝说无效的情况下，就只能陪上访人喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼，甚至陪旅游等，总之要严防死守，不让其再去上访。打麻将时还要故意输钱给上访人，因为他们一不高兴就可能去上访。也有地方采取给上访人办“法制培训班”的办法，把可能上访的人集中到宾馆，管吃管住管玩，只要不出去就行。豫北某县每逢敏感时期，就把那些可能上访的人集中起来，带他们到外地旅游，从而防止他们去北京或省会上访。一个老上访户告诉我，他几次进京上访，都是县里接回来的，县里的官员带着在北京玩遍了他才愿意回来，在京时住宾馆的三人间，他在中间，两边是政府官员，连上厕所都被看着。当然，所有的费用都由县里出。上访人到了北京，说要坐飞机才愿意回来，基层干部也只好答应。按照规定，上访人员限时由基层政府接返，正是由于接访成本高昂，基层政府才会愿意为了“留住”他们而花钱。

这样一来，一些了解上访治理体制的上访人就可以借机谋利。他们最初或许还有合理诉求，但到后来诉求往往越来越无理。他们起先是由于合法权益遭到侵害而上访，在上访过程中逐渐掌握了基层政府的弱点，知道了基层政府的软肋。基层政府和官员怕缠、怕闹、怕去上级部门上访，因此只要上访人会缠、会闹，并善于缠闹，或者威胁去上访，常常就能得到利益。在与政府的长期互动中，这些上访人逐渐摸索出了一些“门道”。他们知道缠闹只要不出格、不违法，踩线不越线，政府官员根本没有办法；只要有足够的耐心，缠闹到基层政府官员不胜其烦，最后只能“开口子”，对上访人许以好处，以换取他们停止缠访、闹访；他们知道政府官员最怕进京上访，因此只要威胁说进京，政府官员就很担心，于是愿意花钱让他们停止上访的脚步。这样，他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。

由于基层政府“委曲求全”，事实上惯纵了“会哭的孩子有奶吃”“只要上访就有好处”的行为，助长无理上访的风气，也在一定程度上加剧了无理上访的复制。这些人甚至借助自己常年上访积累的经验去“帮助”或者“代理”他人上访，从中谋利。当一些人通过上访或威胁要上访能够获取利益时，便会产生示范效应，其他人也出来效仿。还有的专门向其他上访人员传授上访“经验”，成为职业上访人，甚至出现了营利性的上访代理。这样就形成了“上访产业”，最终基层政府不堪其扰，背上了沉重的负担。

在中央上访治理越来越法治化，制度建设越来越健全时，基层上访治理的方法却显得越来越诡异。这些方法有的被明文制度化，如目标管理责任制、同级部门联动机制，它们更加强调“综合治理”，而不是用权威机构解决争议；而另外一些方法，如领导干部包保责任制、敏感时期的重点人员稳控措施虽然并不违法，强调的却是一种“摆平就是水平”的官场哲学。这些工作方法的存在，表明基层的上访治理陷入了困境。正是在这种困境中，无理上访（尤其是谋利型上访）被不断复制出来。从维系上访秩序而言，让无理上访人息访更为重要。因为有理上访问题得不到解决，还不会扩张人们的上访需求；而无理上访问题如果得不到解决，更多的无理上访就会被复制出来，这会挤压基层政府应对有理上访的空间。

即使目前基层的上访治理能达到一定的效果，去中央和上级政府上访的人不再增多，但治理方式本身已经表明上访治理陷入了困境。因为上访的问题并没有被解决，上访人也没有息访。北京可以因首都秩序而要求基层政府将上访者限期接回，并“将问题解决在基层”，保证上访有序进行；但是基层政府却只能将上访人拖住，不让他们去北京，并没有办法解决问题，他们只能讲感情，或者“花钱买平安”。基层政府陷入了上访治理困境，这是国家上访治理困境的集中体现。面对成千上万的上访者，中央政府只能笼统地要求基层政府解决上访问题。国家信访局多次表态，80%的上访是有理上访，无理取闹的只占一小部分。从敦促基层政府积极应对上访潮而言，这种表达是有意义的，但在上访治理层面，并没有多少意义。因为当前无法区分有理上访和无理上访，即使可以区分，也无法将有理上访和无理上访区别对待，而只能将息访当作考评基层政府的要求。这就必然会混淆有理上访和无理上访，进而最终放纵无理上访，谋利型上访正是在这种环境下催生的。

三 上访治理的历史经验

上访问题自古有之，新中国历史上也有过几次上访潮，维持的时间都不长，且经过治理都有所回落。也就是说，过去国家一直能够有效应对上访潮。而最近十多年来，国家的应对措施却捉襟见肘，疲于应对而效果不大。思考上访潮的治理之策，无法绕开历史经验。

（一）中国古代的经验

中国古代，从尧舜到清代，一直都存在类似于当今的信访制度。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”“诽谤之木”“进善之旌”于宫门外，以鼓励臣民进谏，方便人民告状申冤。《周礼·秋官·大司寇》中即有“以肺石达穷民”的记载，即设肺石于天子的外朝，臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代，出现了“登闻鼓”，悬挂在宫殿的门外，臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时，西都长安和东都洛阳都设有“登闻鼓”。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构——登闻鼓院，明以后称通政院，推究其职能，近似于今日的信访局。至清代，其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起，至明清时，形成了完善的京控制度，“凡审收，直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门陈诉者，名曰京控”。京控人可以擂击设于都察院和步军统领衙门外的“鸣冤鼓”，其所控案件可能被发回京控人本省督抚，或者奏交刑部提讯，或者被驳回控诉。有少数案件会呈送到皇帝面前，皇帝既可以委派钦差大臣，也可以责令巡抚等地方官员受理该上诉。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边“叩阍”，绕过都察院和步军统领衙门直接将上诉状呈递到皇帝面前，也不是不可能。

在中国古代的“上访”制度中，越诉、邀车驾、挝登闻鼓等，都可以作为上访的手段，但使用这些上访手段必须接受惩罚，而不论上访所控是否属实。以清代为例，《大清律》对“越本管官司、辄赴上司称诉”“邀车驾及挝登闻鼓申诉”等情形规定了相关惩罚。《问刑条例》则进一步对“车驾行幸瀛台等处，有申诉者”“车驾出郊行幸，有申诉者”“擅入午门长安门叫诉冤屈”“跪午门、长安等门及打长安门内石狮鸣冤”“有曾经法司、督抚等衙门问断明白，意图翻异，辄于登闻鼓下及长安、左右门等处自刎、自缢、撒泼、喧呼”等多种情形做出了详细的受理及处罚规定。这是一种“愿访服罚”的制度设置，这种制度设置一方面为民间冤情的昭雪留下了一线希望，却又以制度性惩罚堵住了涌向京城的上访潮流。这种制度性惩罚，与古代所有的诉讼中将诉讼当事人“预设”为“刁民”的逻辑是一致的。在诉讼中，“把 ‘犯人’拖上堂，先打屁股若干板，然后一方面大呼冤枉。父母官用了他 ‘看相’式的眼光，分出那个 ‘獐头鼠目’，必非好人，重加苛责，逼出供状，结果好恶分辨，冤也伸了，大呼青天”。

上述的诉讼、上访、申冤方式建立在“刁民—顺民”的二分法基础之上。在古代应对诉讼和上访的制度设置中，帝国臣民被划分为“刁民”和“顺民”两种。国家提倡、追求的是“无讼”的法律秩序，顺民是按照儒家伦理老老实实过日子的人，他们父慈子孝、兄友弟恭，安分守己，忍让为先，不与人相争；那些争执不下提起诉讼的人，要么是“刁民”，要么是背后有“刁民”作怪。清代王又槐的议论颇能反映这种认识：“讼之起也，未必尽皆不法之事。乡愚气量褊浅，一草一木，动辄争竞，彼此角胜，负气构怨，始而投之族邻地保，尚冀排解。若辈果能善于调处，委曲劝导，则心平气和，可无讼矣。乃有调处不当，激而成讼者；亦有地保人等希图分肥，幸灾乐祸，唆使成讼者；又有两造不愿与词，因旁人扛帮，误听谗言而讼者；更有平素刁健，专以斗讼为能，遇事生风者；或有捕风捉影，凭空讦讼者；或有讹诈不遂，故寻衅端者；或因夙积嫌怨，借端泄忿者；或因孤弱可欺，以讼陷害者。”

古代社会推崇无讼，否定诉讼，更是否定累讼和上访，并将诉讼行为与人品联系起来，将诉讼预设为不正当的行为，预设为“刁民”的无事生非。因此，在诉讼中，先对当事人斥责一番、打了大板，然后再来讲理。在国家的认识中，顺民是抽象的，隐藏在民间，只有刁民才是具体的，出没于公堂。当然，国家也承认民间有时会有冤案，因此留下了上访申冤的制度空间。由于申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上，对“刁民”的惩治理所当然地具有合法性，因此上访治理就没有多少压力。

古代社会将诉讼、上访预设为“刁民”的无事生非，这并非事实的描述，而只是一种“刁民—顺民”话语。在这种话语下，官僚集团获得了惩治上访人的权威性资源，因此可以在几乎没有配置性资源的前提下，实现有效的基层治理。“刁民”话语是占统治地位的儒家精英集团意识形态的一部分，它通过国家的道德教化政策向民众传输，被纳入广泛传播的故事和在乡村巡回演出的戏剧之中。统治集团的这一话语很容易就成为社会的“全部”认识，因为在前现代社会，大多数人被排除在政治话语领域之外。而前现代社会的整合也并不依赖于“意识形态的完全一致性”，不过分依赖大多数人全面接受特定的象征秩序。其体系整合靠的是统治者和国家机构的上层精英对统治阶级的其他成员和行政官员行使意识形态霸权，通过统治阶级的部分成员接受这一象征秩序来实现话语支配。这正如马克思和恩格斯所说的：“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此那些没有精神生产资料的人的思想，一般的是隶属于这个阶级的。”

（二）新中国的经验

新中国成立后，中国共产党人建立了新的人民政权，“刁民—顺民”的二分法被扔进了历史的垃圾堆，取而代之的是“人民—敌人”的新二分法。毛泽东在早年革命中就提出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”这一提问的背后，实际上区分了三类人，即干革命的“我们”，可以团结的朋友，作为革命对象的敌人。这是“人民—敌人”二分法的最初雏形，此后的话语一直坚持这种划分。不过，“人民”和“敌人”的标准在不同时期有所不同。在抗日战争时期，一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在解放战争时期，一切反对美帝国主义、国民党反动派、官僚资产阶级、封建地主阶级的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在社会主义建设时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范畴；改革开放后，拥护祖国统一的人也被纳入了人民的范畴。不同时期的这种划分适应了阶级斗争和经济建设的需要。

20世纪50年代中后期，国内一些地方风潮迭起，农民闹退社，学生闹罢课，工人闹罢工；国外也存在很多动荡不安因素，社会主义阵营内出现了“匈牙利事件”和“波兰事件”，毛泽东在新形势下提出了正确处理人民内部矛盾的问题，对敌我矛盾和人民内部矛盾两种不同性质的矛盾进行区分。这种区分对中国社会影响深远，其中人民话语的具体内涵当然与西方社会的公民话语有着重大区别，也与苏联模式下的人民话语有着很大的不同。在这种话语下，“一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人”。敌我矛盾适用专政的办法来解决，要“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些社会主义建设的破坏者” “对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子，也必须实行专政”。因此，人民话语成功地将阶级斗争应用到了社会主义建设时期。在这一话语下，“人民—敌人”二分法具体化为“人民—坏分子”，从而不仅仅局限在革命中，而且延伸到了社会主义建设的日常生活中。人民中又有先进分子（积极分子）和一般群众，因此“人民—敌人”二分法有时又被具体化为“先进分子（积极分子）—一般群众—坏分子”三分法。

人民内部矛盾用“团结—批评—团结”的方法解决，其主要方式是民主的说服方式。“不是用强迫的方法，而是用民主的方法，就是说必须让他们参与政治活动，不是让他们做这样做那样，而是用民主的方法向他们进行教育和说服工作。这种教育工作是人民内部的自我教育工作，批评和自我批评的方法就是自我教育的基本方法。”在一般情况下，人民内部矛盾不是对抗性的，但是处理得不恰当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗。发生对抗的原因在于反革命因素在起作用，“社会主义国家内部的反动派同帝国主义者互相勾结，利用人民内部矛盾，挑拨离间，兴风作浪，企图实现他们的阴谋”“发生少数人闹事，……再有一个因素，是反革命分子和坏分子的存在”“对闹事的人，要做好工作，加以分化，把多数人、少数人区别开来。对多数人，要好好引导、教育，使他们逐步转变，不要挫伤他们”“我国广大的人民群众是拥护社会主义的，他们很守纪律，很讲道理，决不无故闹事”“在我们的社会里，也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针，故意提出无理的要求来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。对于这种人，我们并不赞成放纵他们。相反必须给予必要的法律制裁”。对待他们，用专政的方法，“在必要的时期内，不让他们参与政治活动，强迫他们服从人民政府的法律，强迫他们从事劳动，并在劳动中改造成为新人”。

“先进分子（积极分子）—一般群众—坏分子”三分法鲜明地体现在毛泽东对上访、闹事事件的认识上，这一认识很快成为政府的主流认识。大多数群众是明白事理的，不会上访闹事，但个别别有用心的坏分子会寻找机会制造混乱，他们不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法，会歪曲政策来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。少数群众素质不高，或者立场不坚定，很容易受坏分子的蒙蔽，因此会参与到闹事中去。发生闹事事件后，政府和党员干部应当“克服官僚主义”，改正工作中的错误，改进工作方法，并在工作中教育干部和群众，争取大多数群众的理解，因此不应当随意将闹事者排除在人民之外。对于少数坏分子，则不能放纵，必须给予严厉制裁，制裁的目的不是消灭他们，而是将他们在劳动中改造成新人。“对于闹事群众中的领导分子，如果行动合理合法，当然不应该加以歧视；即使犯有严重错误，一般也不应该采取开除办法，而应该将他们留下，在工作和学习中教育他们。对于抱有恶意煽动群众反对人民政府的坏分子，应该加以揭露，使群众彻底认识他们的面目。对于这些分子中犯了严重错误的人应该给适当的处罚，但是不应该开除他们，而应该不怕麻烦地教育他们，帮助他们改正错误。至于确实查明的现行反革命分子和严重违犯刑法的凶犯，则应该分别情况，依法处理。”

以毛泽东为首的共产党人在将“刁民”话语扔进历史垃圾堆的同时，创造出了“人民”话语。在这一话语体系内，不但有人民与敌人的区分，还有积极分子、一般群众和坏分子的区分。这套话语为基层治理获取强大的权威性资源奠定了理论基础。“人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。”“对于闹事，要分几种情况处理。一种是闹得对的，我们应当承认错误，并且改正。一种是闹得不对的，要驳回去。闹得有道理，是应当闹的；闹得无道理，是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的，对的部分我们接受，不对的部分加以批评，不能步步后退，毫无原则，什么要求都答应。”“我们也不害怕斗争，在需要用强硬的斗争的办法来解决矛盾的时候，我们是不吝惜斗争的。……只在必要的时候才采取强力的办法、压服的办法。”

新中国治理社会的具体制度都处于人民话语的支配之下，人民话语使基层政府拥有的丰富权威性资源具有合法性，从而使基层政府拥有治理社会的广泛治权。其中最典型的是1957年出台的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《治安管理处罚条例》。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》，确认了“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施”，其目的是管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的”人员。劳动教养人员带薪参加教养，通过劳动生产和政治教育，“建立爱国守法和劳动光荣的观念，学习劳动生产的技术，养成爱好劳动的习惯，使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者”。毛泽东主席发布命令实施的《治安管理处罚条例》则是“人民对各种坏分子实行专政的一个武器”。“在应当处罚的违法行为中，还有许多却是属于人民中某些轻微的违法行为”, “因为他们侵犯或者妨害广大人民群众的利益和公共秩序，所以也要给以必要的处罚，而处罚的执行，又带有一定的强制性”。“对于少数人的轻微的违法行为，实行必要的行政处罚，这是同用说服的方法而不是用压服的方法去处理人民内部的思想问题和辨别是非的原则，不仅不相违背，而且是相辅相成的。”在农村中，“依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束极少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为，是一定能够顺利推行的”。

上述制度后来成为政府治理上访潮的有效权威性资源。新中国成立初期，信访量很大，起初国家对确有困难的人提供食宿，发给路费。但这种人道恩惠反而使一些人骗取路费后长期滞留北京。后来，有关部门试图强行将那些赖着不走的上访者驱逐出京，但效果很差。1958年8月，内务部在卢沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力而无路费还乡的人员参加劳动自挣路费，并在劳动中接受政策教育。1961年，内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。这个办法既解决了上访者的路费问题，又有利于对“异常者”的规训。这是一个将禁闭和放逐结合在一起的空间，一个集消除游手好闲与塑造新人这双重功能于一身的空间，强制劳动的功能在于道德改造、塑造新人。

毛泽东的人民话语和相关制度被邓小平继承下来。邓小平曾对高级干部说：“近来上访人员很多，其中确实有少数坏人”“人民群众（包括党员、干部）普遍地对特殊化现象（包括走后门）不满意，一些别有用心的人利用这个问题闹事，‘西单墙’和混在上访人员中的少数坏人就是利用这个东西”“我们要向群众做细致的思想工作，包括对那些经常在 ‘西单墙’贴大字报、发表演讲的人，也要做细致的思想工作。当然，对极少数坏人也要打击一下。对他们要有两手，不能只有一手，应当把教育分化当作主要的一手”“只有人民内部的民主，而没有对破坏分子的专政，社会不可能保持安定团结的政治局面，就不可能把现代化建设搞成功。”可见，邓小平对上访、闹事问题的认识仍然是在毛泽东“先进分子（积极分子）—一般群众—坏分子”三分法的框架内。

1979年，全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》, 1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》，重申将劳动教养作为强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的方法，劳动教养的对象包括“有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的”等六种人，适应了当时社会的需要。而1957年的《治安管理处罚条例》则一直到1986年才被修改，其基本精神也被修改后的条例所坚持。

上述制度也构成了政府治理上访潮的有效权威性资源。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前擅自游行。为此，公安机关逮捕了为首者，并于1980年8月22日发布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》, “对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回”。此后，在国家机关其他的信访工作规则中也可以见到类似规定。对于那些与政府打“游击战”却又未达到法办标准的人，政府也自有办法。中共中央办公厅、国务院办公厅信访局曾专门颁发《关于认真处理上访老户问题的通知》，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止”。

从上面的规定来看，治安处罚、劳动教养等措施构成了政府有效的权威性资源，为维护当时的社会秩序做出了历史性贡献，也成功地应对了缠访和无理取闹的问题。这种上访治理的成功建立在“人民—敌人”话语的基础上。当然，在毛泽东的这套认识体系中，坏分子和落后分子的分类存在一些模糊性，并非严格的法律概念。正是这种模糊性，给不同政治风潮下，政府治理上访闹事留下了一定的空间。

四 上访治理困境：话语权与治权的流失

上访治理陷入困境，原因之一是基层政府无法应对无理上访。基层政府日益缺乏治权，不能使用强制性手段。这固然出于中央政策的规定和中央文件的三令五申，但中央也处在不能使用强制性手段的相同境况中。其根本原因不在于制度不完善，而是因为政府在意识形态领域的话语发生了改变，“人民话语”越来越受制于“权利话语”。对于上访问题的表达，占据主流的是维权话语，这种话语对上访人没有任何约束，还可以成为上访人的工具，它使一切上访有了天然的合法性，尽管事实上存在很多无理上访。在这种话语的限制下，基层政府日益缺乏权威性资源，丧失了治权，助长了无理上访。我们可以从治权和话语权两个方面的流失来理解基层上访治理的困境。

（一）话语权的流失

话语是由话语领域中所有有效声明（包括书写或口述）组成。话语蕴含着权力关系，任何话语都是权力关系运作的产物。不同话语之间会产生碰撞、对立、冲突和竞争，话语的争夺即是权力的争夺，话语的拥有意味着对权力的掌控。话语权力主要表现为通过语言表述来达到一种意义、价值和规范的建构，从而规范人们的思想行为和价值观念。福柯所说的话语，就是在某种历史条件下，被某种制度所支撑组织起来的声明群。话语能产生象征性权力，维系象征秩序。象征性权力是社会生活中比专政机关的暴力更常见的权力形式，它是一种隐形的，通过言语能构成既定现状的权力，一种使人理所当然地接受的权力。象征性权力之所以能够维持或破坏社会秩序，赋予话语的权威性，正是由于人们确信话语和发话人的合法性。

现代社会中，社会和政府机构通常依靠掌握话语来掌握权力。“国家的发展必然与话语方式的形成相融合，话语方式建构性地塑造了国家权力。”但是，现代社会的统治者不可能垄断话语体系，不同的话语会在公共领域展开争夺。文化的普及和文化业的发展创造了一个宽阔的公共领域，其中不同的群体以话语形式表达各自的利益，并在公共领域中开辟出宣扬其利益方案的空间。主流的话语通常被人们不加反思地视为真实。“‘什么被视为社会真实’是直接与权力分配有关的——不仅在日常互动最世俗的层面上，而且在全球文化与意识形态层面上，它的影响甚至在日常社会生活本身的任何一个角落都能感受到。”因此，“包含在社会再生产的监管中的话语能力”对于国家来说，就极端重要。

改革开放以后，在社会文化领域出现了许多话语，具体到上访问题，最有影响的是权利话语，认为当事人权利被侵犯是其上访的原因，上访的目的在于维权。这种话语的社会影响力非常大，是报刊和网络媒体中的主流话语，几乎所有的上访故事都是以维权为理论预设进行叙述的，最后都会从权利话语的立场对基层政府进行批判。毫无例外，这种言论认为出现上访潮的原因在于上访人的权利未能得到有效保护，化解之道要依靠权利的赋予和保障。权利话语的基本理论框架是“国家—社会”，国家是一个随时都可能践踏人们权利的“利维坦”，天然具有膨胀、堕落和侵害人们权利的倾向，因此国家权力应当受到社会的制约，制约的方式就是通过赋予人们权利，以权利制约权力。人们通过上访求助于上级和中央，原因就在于政府（尤其是基层政府）未能遵守法律，违反了法治原则，侵害了上访人的权利，信访行为因此构成了呼吁对国家权力进行限制的政治诉求表达，甚至是对抗国家权力的政治性抗争。这样，权利话语就指向了基层政府。在这种话语下，基层政府被想象成了罪恶的根源，因此其上访治理行为的合法性就存在疑问。

权利话语常常以良知代言人自居，以维护弱势群体利益的形象出现，传达了“正义”的观念，因此能构成通过言语使人承认并相信的权力。在权利话语面前，上访人获得了上访的“天然”合法性，基层政府几乎完全丧失了话语权。话语权的丧失，使得基层政府官员在上访治理中被上了一道“紧箍咒”，他们在信访工作中必须尊重权利，这种尊重权利的要求程度甚至超过了法律。因为法律上规定的某些可用手段，也越来越遭到权利话语的质疑。只要现状不符合权利话语，不论何种原因，基层政府都会遭到媒体和社会的谴责，上访矛盾也可能因此激化，甚至遭到上级追责，这也会对基层政府构成压力。权利话语的要害是不允许出现任何问题，尤其是不允许政府出现任何问题，哪怕是偶然性的失误。只要出现了问题，就会强烈谴责政府，而无视实践本身的复杂性，也无视问题出现的概率。强烈谴责的结果，就是政府越来越怕出事，越来越不敢做事。美国学者在审查美国权利话语的过程中指出：“我们已经看到了一种用权利术语来规范重要事项的趋势；一种用僵化、简单而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；一个极端自由的、自觉而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；以及发展完善的责任话语的缺位。”中国的权利话语有过之而无不及。

在权利话语的压力下，基层政府越来越找不到治理可以凭借的话语。20世纪90年代，国家提出了建设社会主义法治国家的口号，法治话语、权利话语日益进入中国，成为上访本身和人们看待上访的主流话语。权利话语下的上访处于“侵权—维权”的认知结构中，它有天然的正当性，因此不能被当作“无理取闹”，上访人不能被当作“坏分子”进行教育或给予惩罚。虽然人民内部矛盾的话语还不时出现在官方媒体上，但“人民—敌人”话语日渐被人遗忘。新中国成立初期，中国共产党刚刚领导人民经过艰苦卓绝的斗争取得了民族独立，建立了人民的政权，并通过土地改革使农民“翻身做主人”，党和政府与人民的利益完全一致，“人民—敌人”话语具有坚强稳固的基础。改革开放后，随着共产党从革命党向执政党的转变，社会矛盾日益突出，人民内部出现了分化，利益结构日趋多元化，敌我、“好人—坏人”的区分越来越难以把握，新中国成立初期易于分辨的敌人和“一小撮”坏分子日益模糊化。加上基层政府因自身利益而侵犯公民权益的事件频繁发生，“人民—敌人”的话语因此日益在权利话语面前丧失了解释力和说服力。没有“人民—敌人”话语的支持，“改造成为社会主义新人”的口号就没有了市场，强制劳动也丧失了制度合法性。因此，基层政府的治权日益流失。

（二）治权的流失

在基层治理研究领域，最早提出治权问题的是李昌平，他有着从事乡村治理工作的丰富经验。在他的工作经验中，20世纪80年代的农民上访量很少，20世纪90年代开始增多，税费改革后尤其多，并出现了新的上访高潮。在他看来，农民上访日渐增多，原因不在于信访制度有问题，也不是农民维权意识的兴起，而是因为乡村两级丧失了治权。在李昌平看来，乡村治权是乡村治理的经济基础，主要是指集体土地所有制。由于集体土地所有权的虚置，集体经济空壳化，乡镇企业破产，乡村治理由“块块为主”变为“条条为主”，导致乡村治权逐步丧失，乡村治理无法有效开展，农民权利无法得到有效保障和落实，上访遂急剧增多。申端锋在此基础上发展了“乡村治权”这一概念，用来指称基层政权在乡村治理中的权力。在他看来，乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括，是指乡村组织凝聚和配置治理资源从而进行乡村治理的权力。他将治理资源分为两大类，即物质性资源和权威性资源，物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；权威性资源指乡村支配农民的手段与制度，如综合治理、“两工”制度等。

上述定义显然受到了吉登斯的影响。吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中。资源在能动者为完成其一切事务的活动过程中被运用，它们内嵌于社会体系的再生产过程中，包括权威性资源和配置性资源。权力与时空有所关联，某种聚集时空范域的场所为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能性，从而构成了“权力集装器”。场所类型的变化体现了行政力量的不同，资源聚集程度的不同反映了权力扩张的范围不同。在现代社会中，组织的行政管理场所，如公司、学校、大学、医院、监狱等均是资源的聚集中心，但是只有现代国家在许多方面才成为最突出的权力集装器。当居于情境中的行动者将资源纳入日常的生活行为中时，资源才得以运作。作为生产行政力量的舞台，“权力集装器”通过集中配置性资源和权威性资源而生产出权力。

历史唯物主义从生产力与生产关系的角度来讨论历史发展和社会组织变迁，这可以被视为对配置性资源的强调。李昌平在讨论乡村治权时对“经济基础”的强调，其理论资源可能来源于此。申端锋在具体研究中显然更加全面：一方面村组集体财政能力不断弱化，尤其是取消农业税后，不再征收“三提五统”，只能靠上级政府的转移支付维持运转，无法依靠自身力量进行公益事业建设；土地二轮延包后，国家强调土地承包“三十年不变”“增人不增地，减人不减地”，为此土地无法调整，过多的机动地无法保留，土地利益结构逐渐刚性化，这些都使村庄解决问题能力下降。另一方面“两工”制度取消，乡村干部在治理中越来越无法约束村民，而只能指责农民“素质低”“缺乏集体主义观念”。这从配置性资源和权威性资源两个方面的缺乏揭示了乡村治权的弱化，但仍然以配置性资源（经济基础）的流失为主线。这对于基层上访增多、乡村组织疲于应对的困境有相当的解释力，但难以解释政府（包括中央政府和基层政府）在解决上访问题中为什么也处于被动境地，难以解释无理上访的扩大化。实际上，基层政府治权的丧失，更加关键的是权威性资源的流失。而权威性资源的流失，在很大程度上源于改革开放后政府在话语体系上的被动。

改革开放后，抓阶级斗争不再是党和政府的中心工作，因此整个社会治理模式也要从阶级斗争中解脱出来。这个转型过程在20世纪80年代起步，到90年代开始加速，其标志是“建设社会主义法治国家”口号的提出。治理方式的转型意味着旧的权威性资源的流失和新的权威性资源的聚集。旧的权威性资源的流失意味着批斗、游街、禁闭（如《被告山杠爷》中呈现的）等阶级斗争年代的手段不能再被使用；而新的权威性资源的聚集需要建立与现代法治社会相匹配的公共规则和公民意识，这不是一朝一夕的事情。因此，基层治理处于转型时期的悖论之中，立法按照现代法治社会的理想已经建设完成，但社会治理却无法按照立法的理想去实践。公民意识未能真正形成，公共规则未能确立；社会治理需要进行，但新的权威性资源用不上，旧的权威性资源又不能用。这导致转型期治理的权威性资源十分缺乏。

因此，基层只能通过各种办法聚集资源，综合治理是其中最典型的体现，它的要害在于“综合”各个方面的治理资源，从某种意义上说，综合治理是基层政府治权流失的标志和反映。在这一过程中，有很多非法的方式登上了治理的舞台。在阶级斗争中针对敌人的批斗、游街和针对落后分子的禁闭，演变成了针对钉子户、上访户的体罚、关小黑屋等。这些强制手段在法律上都已被禁止。基层政府在实践中“发明”的“找软肋”也是一种不合法的工作手段。通过合法与非法的手段聚集权威性资源，在21世纪之前，基层政府基本能够有效维持治理。

20世纪90年代，中央提出了建设社会主义法治国家的口号，法治话语、权利话语日益进入中国，阶级斗争年代的各种话语日渐被人遗忘，日渐在权利话语面前丧失了话语权，丧失了对社会现象的解释力和对民众的说服力。在权利话语面前，收容遣送和强制劳动也丧失了制度合法性。2003年，“孙志刚事件”的发生，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，流乞收容遣送制度被废除。正是在权利话语的压力下，信访收容制度也在被质疑声中退出历史舞台。2009年11月，深圳市发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委、市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，符合劳动教养条件的，将实行劳动教养。有关机构解释说，当前许多非正常上访行为扰乱了正常的社会公共秩序，如果不采取措施加以整治，势必会愈演愈烈。但媒体和社会对此种说法并不接受，普遍认为这种做法侵犯了信访人权利。

权利话语限定了基层政府的工作方法，使他们在上访治理中可利用的手段大为减少。那种对钉子户、上访户进行体罚、关小黑屋的治理方法，基层政府再也不敢使用。在重要时间和场合，相关强制措施还可能被采用，例如，奥运会之前北京市曾采取强制措施遣送了一些在京上访人员。但是，官方没有公开承认，因为这些做法与权利话语、法治原则相违背。在法治社会中，在去阶级斗争的年代，上访人错误再大，只要没有犯罪行为，也只是属于批评教育的范畴。“传统国家中大量的人并不知道自己是国家的‘公民’”，那时这对国家权力的延续不重要。而现代社会，国家行政对人们日常生活的渗透范围越来越宽，人们也越来越意识到自己的公民身份，“知道这种成员身份所赋予的权利和义务”，因此对保护权利的要求也越来越高。在权利话语的支配下，劳动教养制度日益受到批评，学者和媒体通常认为，劳动教养制度违反了法治精神，并与中国政府签署的世界人权公约相悖，它成为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源，因此要求废除这一制度。在这种情况下，基层政府甚至连劳教制度这样的合法手段也越来越不敢使用，难以对那些无理上访人采取措施。这些都导致上访治理中权威性资源的进一步流失。

五 现代国家的基层治理

至此，本文不但梳理了基层上访的困境，分析了原因，还重温了中国上访治理的历史经验。上访潮居高不退，中央不断强调“属地管理，分级负责”，要求“将矛盾解决在基层”。然而，由于缺乏治权，基层政府疲于奔命，上访问题却无法解决。在实践中存在着无理上访，基层政府却缺乏进行治理的足够资源。因此只能游走在法治的边缘，其上访治理方法虽然不违法，却脱离了法治轨道。问题的症结在于，面对权利话语，政府显得比较被动，陷入了意识形态的困境，丧失了话语权。20世纪90年代以后，权利话语日益占据主流，阶级斗争背景下的“人民—敌人”话语失去了足够的解释力和说服力。解析了上访的治理困境和历史经验，自然会想到出路问题。既然我们已经将建设社会主义法治国家提上了日程，不妨参考一下西方法治国家的具体做法。

（一）西方经验：民族国家的形成与公共规则的治理

在西方法治国家中上访并不常见，原因在于其司法机构能够较为有效地解决社会争议，且司法机构在社会中有很大的权威。当然，这并不是说西方国家的司法就完全公正，从而让民众都信服。西方民众如果对法院的判决不信服，他们很难通过上访来获得新的救济。在司法途径之外，西方国家有“申诉专员”制度，它是针对政府行政的失当行为进行监督与实施救济的一项制度。这一制度系瑞典于1809年首创，20世纪60年代以后为西方各国广泛借鉴。它通过隶属于议会的申诉专员独立调查，得出结论，提出解决问题的建议。申诉专员可以驳回无理申诉、向行政机关提出建议和批评、对行政机关提出控诉等，但一般只调查当事人的投诉是否成立而不对争议做出是非判断，只提出解决问题的建议而不做出决定。

在一般情况下，穷尽了司法救济途径之后，如果民众还不认可，就只能去影响立法，而影响立法往往是通过社会运动的方式，比如游行、示威、罢工等。社会运动是集体行为的一种形态，是一群人共同参与并推动某一目标或想法的活动，群众借抗议与游行等非制度化方式来支持或反对社会变迁。社会运动并非一人之力可为，它必须借助群体性的力量，参与者必须是广大民众，群体越大则力量越大，且必须具有持续性。通过社会运动的方式，试图从立法击破，大概是西方民众面对司法不满时的反应。

在西方，还可以采取“公民不服从”措施，它也称“非暴力反抗”，是“一种公开的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的对抗法律的行为，其目的通常是为了使政府的法律或政策发生一种改变”。从苏格拉底明知对自己的审判不正义仍然甘愿接受死刑，到梭罗明确提出公民不服从的思想并以抗税的形式亲身践行，再到马丁·路德·金领导的争取黑人自由的示威游行，西方在法治化的过程中形成了“公民不服从”的传统。公民不服从是一种公开的行为，并愿意承担违法后果；是一种出自良心的违法行为，通过违反法律来引起社会注意而表达的抗议；是一种政治行为，是向拥有政治权力的多数提出来的，诉诸的是构成政治秩序基础的正义观；是一种非暴力的行为，是在试过其他手段都无效之后才采取的正式请愿，是忠诚于法治的对法律的不服从。“公民不服从”有时也通过社会运动的方式来进行。

西方社会的治理是一种公共规则的治理，它有深厚的心理基础。它是近代以来西方在法治思想传统中发展起来的，其背景是“民族—国家”的形成和国家政权建设的完成，由分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐变成一个以现代民族国家为中心的权威结构。在这一进程中，君主希望通过它来扩大并加深自己对社会的统治，试图控制相对自治的地方社会结构，扩大对地方资源的支配，并在国家的支持下发展新的建制。民族国家的控制有明确的疆域、集中的权力支配、统一的强制性方式，这种政治结构反映了新的权威和社会关系。逐步掌握了强制性手段的君主与底层民众结合，并充当对后者基本权利的保护者。旧有的权威基础因此遭到破坏，这一过程是通过释放公民权利来实现的，民族国家范围内的公共规则整合了民族国家内的成员，减少了他们对地方权威的依赖和归属感，旧有的作为特权的割据性权威因此被民族国家的公共权威所替代。也就是说，西方在民族国家形成的过程中确立了公共规则的治理方式，它因公民观念的形成而被广泛接受。人们即使反对现有的公共规则也仍以认可规则、愿意接受惩罚为前提。

中国正在迈向公共规则的治理进程中，这一治理方式还缺乏足够的民众心理基础，因此对其效果不可盲目乐观。让中国人在遇到具体不公时，通过社会运动或公民不服从的方式来发泄不满，民众还难以接受。中国人历来倾向于追求实质正义，在意识层面尚难接受西方这一套制度以及制度背后的思维。“你可以反对，也可以闹事（游行示威），但政府同样可以不理你。”中国民众上访、闹事往往是为了引起政府重视，从而将问题解决，他们并不会满足于在划定的区域游行示威喊口号，而一定会去干扰政府办公，或制造出非解决不可的矛盾（如堵马路）让官员出来解决问题。对一般民众来说，“公民不服从”是闻所未闻的理论和实践；违法行为诉诸作为实在法之高级法的“自然法”，更是不知所云。为公民不服从提供正当性的自然法观念和社会契约论在西方经过了长久的历史发展和对民众生活的影响，而中国民众在日常生活中缺乏这些理论的浸润，因而是很难理解和接受的。而且，在本来就缺乏公共规则传统的中国，让民众遇到不满时，“不积极解决”，而是诉诸社会运动或“公民不服从”，会妨碍公民公共规则观念的形成。对中国而言，公共规则的治理，首先需要的是政府官员和民众都接受法治的价值和公共规则的正当性，并逐渐习以为常。

（二）中国出路：民权与治权的平衡

中国正处在迈向现代国家的进程中，其理想状况也是公共规则的治理。然而，任何社会都有不服从规则的人，西方现代社会在公共规则的空间中有效应对了这一问题。面对当下中国的无理上访，西方的方案显然不太适合，我们必须另寻出路。

对上访治理困境，目前有三种主导的解决思路：一是期待上访行动能成为推动政治改革、重塑国家与社会关系的契机，因此主张废除信访制度，以民主法治建设来化解上访潮。这一观点在学界占主导地位。二是加强信访制度建设，强化责任追究机制，通过在既有制度框架下加强信访工作来解决信访问题。这一观点在实践部门占主导地位。三是有学者期望通过信访制度的法治化，或者上访权的法治化，赋予公民法定信访权利，来对基层政府进行制约。

第一种思路试图通过政治改革来解决信访问题，这与学界主流所主张的民主国家建设一致。随着社会转型期群体性上访事件的增多，很多学者认为，这标志着中国民众权利意识的兴起，会对中国政治产生要求和影响，势必推动中国政治的民主转型。这种思路源于西方权利理论的误导，可能把上访问题引到非常危险的局面。第二种思路试图通过强化和完善信访体制来解决问题，但这样势必将诸多矛盾和问题（如无理上访）上移，越来越多的访民要赴京上访，上访问题可能北京化、敏感化。这样做最终可能不但无法有效治理上访，还可能导致中央政治合法性的流失。离开了基层政府的有效治理，上访问题的解决只能是一句空话。第三种思路的思考重心在于对上访人权利的维护，但上访权的进一步法治化并不能解决上访问题，因此无法化解上访治理的困境。

上访问题的有效解决，可以从新中国的历史经验中得到启发，因此需要在新时期加强基层政府的治权，这构成了国家政权建设和现代民族国家建构的一环。现代民族国家需要依赖高度的监控能力，尤其需要对归其统辖的社会体系再生产的各方面实施反思性监控，包括全民性规范、行政监视、工业管理、意识形态的制约等。正如亨廷顿所说：“必须先存在权威，然后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”目前学界高呼民主与自治，以及权利话语的片面化，大多是从西方国家政权建设的路径出发，主张按照西方政治模式对中国国家政权进行塑造，忽略了中国面临的关键问题，误导了当下中国基层政权建设的方向。

在当前社会背景下，基层治权建设要获得广泛认可，就必须与话语权的建设结合起来。当前权利话语在上访问题上的主流化，有其合理的一面，因为基层社会中确实普遍存在着侵害权利现象，基层政府也确实存在侵害民众权益的问题。然而，上访潮本身很复杂，基层政府的处境本身也很复杂，常常处在弱势当中，无法应对无理上访者。权利话语使人们在给定的“侵权—维权”的空间中思考，这不利于上访问题的分类治理。“离开了特定的社会经济结构、政治结构和文化结构，权利话语就会像一本只有词汇和词组而没有语法和句法的书。”因此，对于上访问题进行权利话语之外的认识和解释，可能更有助于问题的解决，可以务实地推动上访问题解决的法治化。要真正解决中国的上访问题，一是必须加强基层治权建设，在基层政府的治权与民众的权利之间寻求合理平衡；二是要进行治权话语的建设，并以社会主义的意识形态和宪法引导当前权利话语，在治权话语和权利话语之间的寻求合理的平衡。

加强基层治权建设，需要从加强基层政府的配置性资源和权威性资源着手。迈克尔·曼曾区分国家权力的两个不同维度——专制权力和基础权力，前者是国家精英凌驾于社会之上的权力，后者则是指国家实际渗透到社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础设施渗透和集中地协调社会活动的权力。当前上访治理的困境，正表明国家对社会的渗透和控制能力有限，国家基础权力的建设尚未完成。因此，基层治权的加强毫无疑问会加强国家的基础性权力。这样，基层政府才可能有足够的能力应对各种问题，包括有效应对无理上访的能力。为了保证基层政府的专制权力不会伴随基础权力（治权）的加强而膨胀，仍然要对治权加以种种法律约束，防止政府侵害民众的权利。治权的加强，并不意味否定或削弱民众的权利，因为“在当今世界，作为一种旨在借助权利语言和机制来维护弱势者、受压迫者的尊严和自由的普遍道德权利，人权在价值认受上已然无人敢于公开反对，在制度上已然成为普通法”。总之，要基于中国基层社会的现实，并在此基础上完善基层治权，在基层政府权力与民众的权利之间寻求平衡。

当前基层治权建设，不可能完全照搬以往阶级斗争背景下的威权性资源。尽管由于国内的因素和国际的影响，阶级斗争还在一定范围内长期存在，在某种条件下还有可能激化，但上访是底层人民诉求于党和政府，其中的矛盾属于人民内部矛盾。人民内部矛盾主要适用于说服教育的方法处理，但并不排斥强制性的处罚。无论是说服教育还是强制处罚，都应当建立在社会主义法治的基础上。因此，应当以公共秩序而不是敌对斗争为基础赋予基层政府治权，构筑相关强制处罚措施，对上访过程中破坏公共秩序者处以警告、罚款、行政拘留、劳动教养等。法治国家需要良好的社会公共秩序，不能容忍破坏。对于上访过程中的轻微违法破坏行为，说服无效的，应当采取必要的行政处罚，这也是为了达到积极教育和劝诫的目的。当然，为了防止这些措施被基层政府滥用，应当在法治框架下对基层政府施加必要的监督和约束。当事人对处罚不服的，有权向法院起诉，法院拥有最终的裁决权。

加强治权话语建设，需要对目前的权利话语进行纠偏。上访问题非常复杂，并非权利话语所能简单概括。尽管权利话语可以通过给基层政府施压来解决一些上访案件，但并非全面治理上访的长久之计。对权利话语进行纠偏，需要向媒体和社会揭示那些无比荒诞的无理上访（特别是谋利型上访），这有助于让社会和公众全面了解上访潮，从而对政府采取措施进行治理，对基层政府加强治权建设，持更加客观、务实的态度。而且，应当强调权利不是不受约束的自由，强调权利的道德资格。“强调德性并不必然导致降低权利的重要意义，增进权利也非必然会削弱对集体利益的道德关怀。”应当强化责任话语，“强有力的权利话语并不需要排斥一种相当发达的责任语言；权利不需要用绝对化的形式规范，以使之印象深刻、铿锵有力；权利的承载者可以被想象为既社会化又自觉的形象”。权利也作为一种潜在责任而存在，它依赖于“公民道德”。人们拥有权利，仅在他们大体上负责的行为的意义上。这样，可以降低政府进行上访治理的成本，更有利于上访问题本身的解决，也有利于民众权利的落实和法治进程的推进。当基层政府能够成熟地面对权利话语，就可以既因权利话语的压力而保障上访民众的权利，又不会受权利话语的约束而无法正常开展上访治理工作。

更重要的是，需要强调中国社会中的权利与西方之不同。目前权利话语受西方理论影响，将权利视作反对所谓政府专制的武器，这是有所偏颇的。因为在中国，并不存在西方社会中权利的社会契约论语境。在西方的权利语境中，权利来源于“天赋人权”，政府权力则出于民众权利的让渡，权利天然地具有对抗政府权力的功能。但在中国语境中，权利来自法律的赋予。权力及权力的正当性、合法性，在形式上来源于宪法。从宪法来看，国家权力来源于历史发展的逻辑。宪法以及宪法所授权力的实质合法性依据来源于历史，是历史赋予的。宪法序言中最先讲述了中国革命史，“通过对20世纪中国历史事件作一番选择与排列，一般性的历史知识或历史事件就演化成或上升为 ‘任何人都无法否认’的历史逻辑与历史哲学”。“在这样的历史依据中制定的宪法，其正当性与合法性也是 ‘任何人都无法否认’的。”

中国共产党领导全国各族人民，推翻了“三座大山”，建立了中华人民共和国，并确立了社会主义制度，实行人民民主专政，建立了人民代表大会制度。因此，先有革命，后有宪法，宪法是以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，而宪法中的权利自然也是对人民奋斗成果的确认。在一般情况下，人民政府是人民权利的代表者和保护者；但在有些时候，政府可能犯“官僚主义”的错误，此时权利具有纠正这种错误的力量。人民代表大会制度既是基本政治制度，也是宪法权利体系的总括，它“引中国民本文化以为道统，采权利观念以为政统，试图动员和组织最广大的人民群众，让人民中每一分子都起来参与政治、监督政府而形成自己的法统，从而建立和实现最广泛的民主”。

诉诸宪法，可以让我们跳出权利话语的西方迷思，引导中国权利话语的健康发展，进而为基层政权加强治权建设开辟制度道路，最终政府能够从象征秩序和治理资源两个方面有效应对上访（尤其是无理上访）。在话语合法性基础上，享有充分的治权，基层政府就可以对现有的上访案件依法进行分类治理，有效遏制无理上访，并从治理中树立全国性的规则，最终推进公共规则在中国社会的普及，在务实的基础上推动中国的法治建设。