第四节 研究内容与思路、创新点与不足之处

一 研究目标与研究内容

（一）研究目标

本研究是问题导向型。项目组基于地方政府公务员能力建设的管理实践和政策需求，在大样本调研的基础上，细分、构建地方公务员能力框架和能力标准体系，实证测查地方政府公务员能力的现状及能力激发样态，量化评价公务员能力激发的影响因素（公务员招录与甄选、绩效考核、薪酬激励、廉政年金激励）、影响程度和影响路径，构建反腐倡廉、八项规定等新形势下的地方公务员能力激发的工作动力机制。

（二）研究内容

本项目的研究框架如图1-2所示。

1．构建省直机关厅级、处级、科级及科办公务员“能力席位”标准体系，并进行检验

项目将基于国家2003年公布的公务员九项能力标准和国内外的公务员能力建设实践，构建H省省直机关厅级、处级、科级及科办公务员“能力席位”标准体系，并进行检验。

2．对市县乡的政府机构进行分类，构建市县乡公务员的能力框架和标准，并进行检验

项目组提出了“两类六层”的划分标准，即市县乡领导机关和职能部门两大类，每类分别包括领导机关正职、领导机关副职、职能部门正职、职能部门副职、内设机构负责人、内设机构工作人员（负责人以下）六个层次，将其能力框架分解为“基础能力”“政治与行政能力”两个方面，并通过二级指标的差异来区分市县乡公务员能力标准的差异。这里的领导机关是指市县乡各级党委、政府、人大、政协；职能部门是指除“领导机关”以外的所有政府部门。

3．构建地方政府公务员能力测查体系，并以中部H省省直机关为例进行实证分析

项目组拟在能力标准体系的基础上编制能力测量问卷，开展岗位能力测试，调查H省公务员能力水平及能力建设的现实状况，并立足于问卷调查的统计结果、个人和团体访谈、专题调研结果及典型案例分析H省公务员能力建设中存在的问题。

4．理论探讨地方政府公务员能力建设、能力激发的影响因素与路径

本项目中所指的公务员通用能力激发的内涵包括两个方面：一是促使地方公务员提升个人的通用能力，二是促使个体提高后的通用能力得到充分的发挥。

地方公务员的能力提升、能力激发体系包括内在激励体系（如信任、授权、认可、参与决策）和外在约束体系（绩效考核、薪酬、津补贴、职位晋升等）两个方面。

考虑到内在激励体系衡量和测评的难度，本项目将重点探讨绩效考核、薪酬、津补贴、廉政年金等对地方公务员工作积极性的影响路径，为后面的实证分析提供理论支撑。

5．地方政府公务员能力建设与能力激发体系的路径研究

（1）地方公务员遴选与考试、绩效考核与公务员能力激发的关系研究。

基于地方公务员一线调研数据，剖析地方公务员遴选与考试，绩效考核的现状、问题，以及其与地方公务员能力激发的关系，探索设计符合地方政府的公务员测评与甄选体系和绩效考核体系（包括考核指标、考核标准、考核主体、考核方法、考核周期等）。

项目组遵循能力标准体系—指标体系—运行体系整合的思路改革，基于分层分类的能力标准体系，运用文献分析法、访谈法、问卷调查法及统计分析法筛选出一套科学、合理、可行的公务员测评指标体系和绩效考核指标体系，然后采用德尔菲法和层次分析法确定一级指标和二级指标的权重，并设计一套分层分类的可操作的地方公务员遴选与考试、绩效考核表。最终实现从定性评价到定量评价的过渡，改进与完善H省公务员的选录与绩效考核运行体系。

（2）地方公务员薪酬与公务员能力激发的关系研究。

首先，本项目依托项目组在2009年搜集到地方政府公务员薪酬（包括工资和津补贴）一线调研数据，通过回归分析模型，探讨薪酬差距对公务员能力激发的影响程度与路径。回归分析模型主要探讨三个方面的内容：薪酬水平与公务员能力激发、薪酬结构与公务员能力激发、薪酬调整与公务员能力激发的内在关系及其政策含义。

其次，细分地方公务员可比工资水平决定机制及内部差距对公务员工作动力的影响。项目组拟从多个层面分析影响样本地区公务员收入水平变化的因素，以及因素间的作用机理。在通过理论分析界定影响行政机关公务员可比工资水平因素的基础上，分别利用多元回归分析模型、分位数回归模型探讨行政机关公务员可比工资水平的影响因素，剖析哪些是合理因素，哪些是不合理因素，以及相关因素引致的可比工资差距大小和对公务员工作积极性的影响。

再次，细分考察地方公务员津补贴决定机制及内部差距对公务员工作动力的影响。项目组重点考察了地方公务员能否利用“管理权力”影响部门津补贴和地方性津补贴，以及影响的程度、路径和后果。主要问题包括地方公务员津补贴目前的影响因素有哪些，自定津补贴是否合理，津补贴分配对地方公务员薪酬内部公平、工作积极性影响如何等。

最后，细分考察地方公务员薪酬外部差距及其对公务员工作动力的影响。项目组依托2009年进行的大样本薪酬问卷调查建立的公务员和企业员工的薪酬数据库，运用分位数回归法，分析现实中企业中哪些职位的薪酬水平与公务员职位是相当的。在职位“相当”、个体人力资本要素（如性别、学历、职务、任职年限等）“相当”的情况下，样本中公务员与企业员工的薪酬收入差异究竟有多大；在职位、个体人力资本类似的情况下，公务员与企业员工可比名义薪酬的差距是否合理。本研究通过多元回归模型，获取影响公务员与企业中“相当”职位、“相当”人力资本的员工的名义薪酬差距的因素，并评判其合理性。

二 研究思路、跟踪研究与技术路线

（一）项目研究的思路

项目研究的具体思路和技术路线如图1-3所示。

项目研究遵循问题导向，拟按照以下六大问题层层展开。

（1）国家公务员九项能力标准存在哪些不足？能否满足公务员甄选、招录、考核、激励的需要？如不能满足，根源是什么？

（2）北京、深圳、上海等地的公务员能力建设实践提出的公务员能力框架和标准有何不足？

（3）地方政府管理实践视角下，省直机关和市县乡公务员的能力框架和能力标准究竟有哪些指标？能力指标间有何差异？

（4）地方政府公务员能力的样态如何？岗位的“人岗匹配度”有多高？

（5）如果“人岗匹配度”不高，究竟是公务员自身能力不足的问题，还是能力激发的问题？绩效考核激励、薪酬激励、津补贴激励、廉政年金激励等的效果如何？

（6）“八项规定”、反腐倡廉等背景下，地方公务员的工作动力或能力激发机制有何变化？如何进一步提升地方公务员的工作动力，规避“为官不为”等消极行为？

（二）项目研究的数据来源

本研究的数据来源主要包括以下四个方面。

一是地方公务员（包括省直机关公务员和市县乡公务员）的能力框架和能力标准方面的数据、公务员能力测查实证分析以及公务员绩效考核方面的实证分析都来源于项目组2012年前后在中部H省的大规模一线调研和访谈数据。

二是公务员薪酬激励方面的实证分析数据来源于项目组在2009年依托世界银行进行的中部三省（包括H省）的大样本薪酬问卷调查建立的公务员和企业员工的薪酬数据。

三是项目在2014年12月获得立项后，项目组2015年7～8月在H省的X、H、Y等三个地市的统计、农业、民政、公安、人社、财政、教育、卫生和计划生育委员会八大部门进行的地方公务员能力标准和能力激发情况的500份样本的跟踪调研数据。

四是为了实证分析新形势下（地方公务员职务职级工资并行、养老金并轨、规范津补贴制度提升地方公务员边际贡献率）地方公务员薪酬水平和能力激发情况的变化，本研究在2016年对H省M部门2013年、2014年以及2015年三年的地方公务员薪酬状况分别进行了追踪调研，获得了315份有效数据。研究样本中的薪酬资料由地方公务员所在单位人事管理处提供，数据真实可靠，但为了避免数据和样本的敏感性，项目组在相应章节做了代码处理。

（三）项目研究的方法

1．质的研究方法，即定性分析法

本课题的核心质性研究方法是：基于扎根理论（Grounded Theory）的编码技术。Glaser和Strauss提出了著名的“扎根理论”。扎根理论的核心是基于大量的访谈资料或经验资料，从中提取相关观点和理论的质性分析方法。本课题采用基于扎根理论的编码技术构建了一个适用于省直机关公务员的能力标准模型，以及市县乡公务员的“两类六层”能力标准模型。

具体操作方法包括五步。第一步，逐级深入，即从资料中产生概念。将对优秀公务员的访谈录音以文字的形式录入软件，寻找研究情境中重要、突出、多次出现的概念。第二步，界定不同的概念范畴，并进行不同类型之间的比较和合并。第三步，在概念界定的基础上进行深入分析，找到不同概念范畴之间的内在逻辑关系。第四步，对上述步骤工作的结果或资料进行逐级编码。第五步，形成结构模型或理论观点。其中，对资料进行逐级编码是扎根理论中最重要的部分。

此外，本课题还运用了文献综述、行为事件访谈、专家小组讨论等质性方法共同构建地方公务员能力标准模型。

2．实证分析方法，采用定量分析手段检验所提出的理论模型

（1）个人与集体访谈。

通过分别组织个人与集体访谈，了解地方公务员对国家公务员九项能力标准的意见，以及对绩效考核、薪酬激励、津补贴激励、职业发展激励体系的看法。

（2）行为事件访谈。

在访谈对象的选拔上，项目组首先设计公务员绩效评价标准，以客观事实为依据，如：近两年获得表彰和嘉奖的次数、年度绩效考核结果等；然后请各单位人事部门按照评价标准选取若干绩效优秀的样本。同时，运用“机构评价”的方式，选取能力素质较高者，即请各单位人事部门根据开发的能力标准，通过他评的方式对各岗位人员进行能力素质打分评价，选取若干得分靠前的样本。

（3）问卷调查。

通过对文献的回顾、工作者访谈等多种方法编制能力素质模型问卷，通过问卷调查获得地方政府公务员能力标准建立及公务员能力激发现状与问题的第一手材料。其中，项目研究依托项目组2009年对行政机关公务员薪酬和企业薪酬进行的一线抽样调查数据（9000个公务员薪酬数据和1500个企业员工的薪酬数据），甄别行政机关公务员薪酬差距的现状，对行政机关公务员薪酬内部差距的合理性（内部公平）和外部差距的合理性（外部公平），及其对公务员能力激发情况的影响进行评估和研究。

在问卷调查的基础上，采用SPSS统计分析法对问卷进行信度和效度分析、描述性统计分析，通过对数据进行探索性因子分析，提炼出公务员能力模型的构成要素。通过验证性因子分析，检验模型的效度，使维度之间的内涵得以区分，使每一个维度的含义更加清晰。同时，拟采用分位数回归、Logistic回归技术等方法检验项目组所提出的观点和理论模型，并基于实证分析的结果提取相关政策建议。

3．跟踪研究

由于东中西不同区域经济水平和开发程度的差异，各地公务员的通用能力框架必然也存在差异。如西部部分地区公务员维持社会稳定、建立民族和谐的能力更加重要，东部部分地区公务员国际化视野、公共服务意识也许更加重要。

但限于已有的研究框架和基础，以及经费支持和样本数据（公务员能力建设走在全国前列是北京市、上海市、广东省深圳市和湖北省）获取难度，本研究只能对中部地区进行分析，并重点对公务员能力建设水平靠前的H省进行系统的实证分析。

为弥补研究深度和样本量的不足，提高研究结论的实用价值，本研究对H省公务员通用能力建设及其激发情况进行了跟踪分析。

项目组2015年7～9月在H省的X、Y、H三个市进行了跟踪调研。每个市在市局抽选八个机构，包括人事部门、地税部门、公安部门、卫生和计划生育部门、农业部门、教育部门、统计部门、财政部门。八个市局机构中每个机构的样本分布及调研方式如下：问卷调查是每个机构处级（正处、副处）问卷3～5份，科级（正科、副科）10份，科员20份；访谈是每个机构处级（正处、副处）2人，科级（正科、副科）2人，科员2人。调研内容涉及三个方面：①考察H省的市县乡公务员能力框架和标准的运行情况和实施效果，对H省2010年制定的市县乡公务员“两类四层”能力框架和标准进行跟踪分析和修订完善。②了解四年来H省样本地区地方公务员能力建设状况及其激发状况。了解样本地区公务员能力水平及能力建设的现状及公务员能力提升、能力发挥情况。③了解H省的地方公务员工作动力与能力激发的影响因素，包括样本地区公务员绩效考核、薪酬的现状与问题，以及其与地方公务员能力激发的关系，了解地方公务员绩效考核、薪酬体系完善的思路。

项目组最终在H省X、H、Y三个地市发放地方公务员能力标准和能力激发问卷500份，获取有效样本434份，建立数据库后使用SPSS21.0等统计软件进行实证分析。

三 可能的创新点与不足之处

（一）可能的创新点

（1）细分、构建了地方政府省直机关公务员的能力框架和能力标准，并进行了检验。

（2）细分、构建了地方政府市县乡公务员的能力框架和能力标准，并进行了检验。上述研究是对公务员能力在公务员管理实践应用中的延续和深化，这在一定程度上丰富了地方公务员能力建设理论的研究成果。

（3）构建了地方公务员能力测查的指标与方法体系，并进行了实证分析。

（4）量化分析了地方公务员能力样态、能力激发的样态及其影响因素。

（5）提出了基于能力的地方公务员绩效评价体系理论框架。现有文献关于公务员能力与公务员绩效考核的结合尚缺乏全面系统的研究，本课题尝试探讨基于能力的公务员绩效考核体系的理论框架，运用德尔菲法和层次分析法构建一套科学合理的、量化的H省公务员绩效考核指标、考核标准、考核主体、考核方法等管理体系，理论研究有所创新，可以丰富目前在这方面的理论研究成果。

（6）由于公务员工资数据获取困难，国内外学者对我国国内公务员工资制度的量化分析较少。例如，公务员薪酬在企业中“相当人员”的内涵如何界定，行政机关公务员队伍内部以及公务员和企业“相当人员”的薪酬差距如何评估，如何甄别其中的“合理”差距和“不合理”差距等，现有文献在理论分析，尤其是实证和量化分析方面基本空白。

本项目将地方公务员薪酬公平的理想目标设定为在公务员和企业相当人员之间、公务员队伍内部实现“同工同酬”，核心是实现公务员薪酬外部公平和内部公平。然后将行政机关公务员薪酬差距分为合理差距和不合理差距，并利用大规模的一线调研数据和分位数回归模型，量化评估其中不合理薪酬差距的程度及其影响因素。在此基础上，设计开发了地方公务员薪酬在企业中“相当人员”的界定方法，量化评估公务员货币工资与津补贴累加后名义薪酬外部公平的实现程度。最后对发达国家或地区公务员薪酬决定与差距调整机制进行了梳理和借鉴，并根据项目组的实证分析结果，从公务员能力提升与激发视角为地方政府公务员薪酬差距的调整和控制提出相关政策建议。

2010年7月省委办公厅、省政府办公厅印发《转发省公务员局〈H省省直机关公务员通用能力席位标准（试行）〉的通知》，将H省行政机关能力席位标准在全省公务员中系统实行。其中，《公务员能力建设研究》于2011年在H省发展研究奖（省部级奖）的评选中获一等奖，《行政机关公务员薪酬内外部差距合理性评估与调整路径研究》于2015年获H省社会科学优秀成果三等奖。

（二）不足之处

首先，遴选与考试、“人岗匹配度”测查、绩效考核和薪酬激励四个路径可能只是地方公务员通用能力激发动力体系的构成部分，地方公务员能力激发体系的完整性有待提高。地方公务员通用能力或胜任力有内在和外在两个方面，遴选与考试、“人岗匹配度”测查、绩效考核和薪酬激励等外在激励可能会起到“激发”的作用，但并非全部作用。从个体角度分析，公务员通用能力激发的动力体系应包括内在激励和外在激励两个方面。外在激励体系或路径包括奖罚和约束管制措施等。内在激励体系包括自我的内在激励和组织的内在激励。自我的内在激励，如个性特质、成就动机、事业心等；组织的内在激励，包括信任、认可、参与决策、工作具有挑战性和价值、能力提升与职业成长等非物质报酬。显然，个性特质、自我成就激励以及组织提供的内在报酬激励属于地方公务员通用能力激发的另一大分支。但因研究主题偏重以及研究周期有限，本项目研究和关注的重点是公务员能力激发的外在报酬领域。

其次，本研究倚重一线调研数据和实证分析，样本数据和研究结论不一定具有普适性。本研究提出的地方公务员能力框架模型、绩效考核指标体系等主要是基于中部地区H省的实证数据，地方政府公务员薪酬与津补贴激励效果的实证研究采用的数据主要源自中部地区H省、S省等三省，即使样本量较大（9000个公务员的薪酬数据和1500个企业员工的薪酬数据），即使2015年7～8月对H省Y、X、H三个地市的公务员能力建设和激发情况进行了跟踪对比研究，但受时间、空间条件限制，数据分析缺乏全面性，不能代表样本省份和全国的整体情况，在分析说明问题时存在一定的局限性。

再次，项目研究获取的公务员能力指标、薪酬与津补贴数据，以及企业职工薪酬数据获取的可靠性、准确性有待提升。项目组2009～2012年在世界银行、H省人力资源和社会保障厅的大力支持下，获取了H省公务员的任职资格数据、绩效考核数据，以及H省、S省等中部三省公务员和企业职工的薪酬抽样数据，但限于能力标准、薪酬数据的抽象性和敏感性，地方政府和企业员工在提供薪酬数据时一般都有防范心理，可能会影响数据的信度和效度。

最后，限于项目研究的周期性、样本选取存在难度，以及市县乡公务员的防范心理，本研究没有涉及市县乡公务员能力样态的测评问题。这也是本研究的缺陷及下一步有待重点关注的领域。