转变征管方式与协同税收共治

曾利昭

摘要：我国的税务征管体制分设国税和地税两套，存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题。要解决这些问题就需要深化国税、地税征管体制改革。转变税收征管方式是深化税收征管体制改革的核心内容，是提高税收治理能力的重要措施，是决定征管体制改革成败的关键环节；构建税收共治格局是深化征管体制改革的重要内容，是依法治税的内在要求，也是转变税收征管方式的环境保障。本文通过分析税收面临的新形式，探索建立新的税收征管方式以及积极构建税收共治格局。

关键词：税务征管体制 税收征管方式 协同税收共治

从1994年实行分税制财政管理体制改革以来，我国建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制，20多年来取得了显著成效，为调动中央和地方积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。为解决我国税收征管体制职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题，2015年12月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。深化国税、地税征管体制改革，就国税、地税整体而言，就是要“发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的突出和深层次问题，不断推进税收征管体制和征管能力现代化，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”。就国税、地税系统内部征管体制而言，就是要创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系、构建税收共治格局，到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成本、提高征管效率、增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。其中，转变税收征管方式是深化税收征管体制改革的核心内容，是提高税收治理能力的重要措施，是决定征管体制改革成败的关键环节；构建税收共治格局是深化征管体制改革的重要内容，是依法治税的内在要求，也是转变税收征管方式的环境保障。

一 税收征管面临的新形势

税收征管受税制结构、政府职能、市场主体、执法环境等多重因素影响，征管因素的变化必将带来税收征管方式的变化。

（一）政府职能的转变——简政放权

中央政府把“转变政府职能”作为保持经济持续健康发展的重大举措和要办的第一件大事，把行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口。行政审批制度改革的核心是简政放权，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。国务院多次取消和下放审批项目，对以部门规章、规范性文件等形式设定的具有行政许可性质的审批事项进行清理，原则上2015年底之前全部取消。税务机关积极主动清理、取消、下放审批权，2014年2月，国家税务总局10号公告发布税务行政审批目录共87项，至2015年5月，对7项行政许可予以保留，对80项非行政许可审批事项清理完毕，并实行清单目录管理，目录以外的事项一律不再审批。取消行政审批之后，如何做到放而不乱？如何加强事中事后监管？

（二）商事制度改革——宽进严管

根据《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院强力推进工商登记制度改革，放松对市场主体准入的管制，简化住所（经营场所）登记手续，大力促进“大众创业、万众创新”。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记，“一址多照”“一照多址”成为合法、普遍现象。河南省降低准入门槛，优化营商环境，促进市场主体快速发展，2014年河南省新登记市场主体77万户，2015年为82万户，2016年1～6月达47.48万户，到2016年6月底全省市场主体总量达到382.3万户（企业94万户、个体274万户、农业合作社12.9万户、电子商务1.4万户）。“一照一码”登记制度改革，也为税收管理带来新的问题。截至2016年9月底，全省国税部门通过外部信息共享交换平台从工商部门接收到已办理“三证合一、一照一码”营业执照的市场主体56.99万户，其中：正常经营并已经纳入国税管理的32.3万户，占从工商部门接收总户数的56.68%，其他市场主体未到税务机关办理涉税事宜。商事制度改革后，如何加强税收监管？

（三）税源结构的变化——税款集中

一是纳税人数量急剧增加，“人少户”多的矛盾突出。河南省国税纳税人数量2010年为71万户，2014年达110.5万户，2016年7月底达183万户；而税源管理人员基本没有增加。二是纳税人集团化、跨区域发展，基层税务分局很难实施有效管理。2013年，国家税务总局37户定点联系企业在河南省的成员企业5064户，入库税款536亿元；省局15户定点联系企业在河南省的成员企业689户，入库税款151亿元，合计入库税款687亿元，占当年国税收入1564亿元的43.93%。三是税收集中度持续提高，个体征税户数大幅减少。2013年省控重点税源8497户，年纳税1095亿元，占全年税收总额1564亿元的70.01%；个体双定户60万户，其中起征点以上10.3万户，占17.17%。2014年省控重点税源9162户，年纳税1263亿元，占全年税收总额1693亿元的74.6%；个体双定户67万户，其中起征点以上3.3万户，占4.93%。纳税结构改变后，税收征管资源如何优化？如何针对不同的税源采取不同的征管措施？

二 探索建立新的税收征管方式

为推进国税、地税征管体制改革，“发挥引领和示范作用，探索一批可复制、可推广的工作措施和经验”，河南省国税局根据《河南省深化国税、地税征管体制改革综合试点工作实施意见》，制定了转变税收征管方式、创新纳税服务机制、“互联网+税务”、构建税收共治格局、加强国际税收管理等五个实施方案，其中，《转变税收征管方式实施方案》既是一个子方案，又是一个改革总方案，统领其他改革措施。

（一）转变税收征管方式的基本思路和改革目标

近年来，河南省持续推进税收征管改革创新，特别是2014年推进税源管理专业化，实施了一系列改革措施，走在了全国前列，得到了国家税务总局的充分肯定。所以，河南省建设国税征管体制改革综合试点、转变税收征管方式的基本思路确定为，在征管体制改革总体框架内，承接好国家税务总局各项改革措施，借鉴外省、外部门及国际先进经验和做法，以河南省税源管理专业化为基础，对前期好的措施和做法持续坚持和落实，对前期已经做但还不到位的继续优化和提升，对前期没有做但需要改革推进的积极探索力求有所突破。坚持问题导向，持续改进提高，渐进改革完善，“不翻烧饼”，不折腾。转变税收征管方式的改革目标是，在《深化国税、地税征管体制改革方案》确定的宏观改革目标的指导下，探索“以自主申报和优化服务为基础，以分类分级管理为重点，以风险管理为导向，以现代信息技术为支撑，深化税收分析、强化风险应对、精准税务稽查、协同税收共治”的专业化、信息化税收征管方式。实现税收管理由主要依靠事前审批向加强事中事后监管转变，由均等化管理向差别化和专业化管理转变的具体改革目标。

（二）由主要依靠事前审批向加强事中事后监管转变

加强事中事后监管主要是针对办税服务厅即时办结的涉税事项，包括税务登记、税务认定、申报纳税、税收优惠、税收证明等。并非对所有即办涉税事项都采取后续监管措施，而是对取消审批、流转变即办后可能存在税收风险的涉税事项，采取适当的后续管理和风险应对措施。

这里存在两个问题。

问题一：如何确定可能存在税收风险的涉税事项？

解决方案：依托现代信息技术，充分发挥大数据在税收管理中的作用。一是建立强大、互通的业务生产系统。包括金税三期核心征管系统，出口退税系统，车购税征管系统，出口货物税收函调系统，失控发票快速反应系统，网络发票管理系统，增值税发票系统升级版，电子发票管理系统，网上办税、移动办税系统等。二是建立畅通、互联的情报交换系统。健全总局、省、市、县四级数据情报管理组织体系，建立以数据情报采集、存储、加工、分析、交换等为主要环节的税收数据情报管理流程。多渠道、多层级采集各类涉税数据情报，有序推进数据向总局和省局两级集中。三是建立实用、智能的管理应用系统。建立健全涵盖行业管理模型、风险指标、风险项目、管理典型案例的实用智能管理应用系统，实现税收风险的智能扫描和自动排序，为风险应对提供精确指导。

问题二：利用信息化手段对涉税信息进行分析比对确认，涉税信息从哪儿来？

解决方案：建立融合国税部门信息、地税部门信息、纳税人财务明细信息、第三方部门信息、互联网大数据信息的“五位一体”数据采集、存储、应用平台。现在缺少的是第三方部门信息，尽管各级国税机关在积极获取第三方信息，但获取能力还不强，机制还不健全，获取信息的广度、深度还不够，对一些关键涉税信息，如重大工程建设信息、房产网签信息、工程中标信息等第三方信息，无法及时有效获取，影响了大数据对税源管理的支撑作用。要解决征纳双方信息不对称的问题，就要尽快建立税务机关和政府部门之间、国税地税之间的数据交换共享机制、平台，实现信息共享共用。

（三）由均等化管理向差别化（风险）管理转变

改变以往的基层税务分局属地分片、固定管户、各事统管的传统方式，实行税收风险管理，以税法遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低税法遵从风险、减少税收流失。

这里存在两个问题。

问题一：如何实施差别化管理？

解决方案：对纳税人实行分类分级管理。一是对纳税人进行分类管理。根据当地税源结构及其分布特点，按照纳税人规模、行业或特定业务事项，对税源进行科学分类，探索和把握不同税源的管理规律，实行有针对性和实效性的分类管理措施。重点税源集中管，一般税源集约管，小型税源分片管，不断探索不同税源的管理规律。与此相对应，河南省国税系统设重点税源管理分局141个，集中管理各类重点税源11398户，重点税源税收占全部税收的81.25%；设一般税源和小型税源管理分局635个。二是对税源管理事项实行分级管理：税源管理职责在省、市、县、税务分局四级重新配置，对重要税源管理事项实行分级管理，各级国税机关根据职能定位和人员优势、资源优势承担相应的税源管理职责。纳税服务事项，包括纳税人依申请发起的税务登记、税务认定、发票办理、申报纳税、优惠办理、证明办理、宣传咨询、权益维护等事项，由基层办税服务厅统一受理，即办事项大厅即时办理，流转事项实行“前台受理，后台办理，窗口出件”。基础管理事项，包括税务机关依职权发起的数据采集、户籍管理、审查核实、税源调查、外部协作、委托代征、纳税担保、税收保全、强制执行、税务行政处理和处罚等日常管理事项，由基层税源管理部门负责。税收管理员职责调整，由“固定管户、各事统管”向“分岗负责、分类管事”转变。风险管理事项，包括数据管理（存储、加工、交换、调度等）、风险规划、分析识别、任务管理、风险应对（风险提醒、纳税评估、税务稽查等）、应对过程监控和效果评价、风险分析工具设计维护等围绕分析确认纳税人税法遵从状况而开展的税收管理事项，由各级风险管理部门、稽查部门、纳税评估部门、大企业税收管理部门及各税政管理部门负责。全省已初步建立“一级管理、三级采集、多方应用”的数据管理机制；初步实现风险管理机制化、一体化、实体化，横向“统一分析，分类应对”，纵向“一级数据管理，两级分析识别，三级分类应对”机制。目前，河南省国税系统成立211个风险管理组织和218个纳税评估机构，风险分析监控人员572人，专业评估人员1714人。截至2016年9月底，全省通过风险管理组织实现收入43.33亿元，对税收贡献率达3.6%。法制事务事项，包括政策法规管理、争议处理、重大税收案件审理等事项，由各级政策法规部门负责。

问题二：如何提高纳税遵从度？

解决方案：创新纳税服务机制，方便纳税遵从，分类风险应对，引导纳税遵从；实施管理互助，强制纳税遵从。一是尊重纳税人自主申报地位，依法界定征纳双方权利义务关系，实行便利化办税改革，推进办税事项同城通办、全省通办，合理简并纳税人申报缴税次数。实现国税地税涉税信息一次采集、按户存储、共享共用。推行“驻厅、网上、移动、自助”多元化办税方式，驻厅办税实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”。网上办税实现纳税人所有依申请业务全覆盖，国税地税网上办税服务厅门户统一、纳税人数字证书互认。移动办税实现“如影随形”掌上办税服务。自助办税实现在纳税人集中地点增设自助办税设备，提供简便快捷的自助办税服务。二是分级分类应对风险，对高风险纳税人适用税务稽查，对中风险纳税人开展纳税评估，对低风险纳税人实行纳税提醒。风险应对处理主要由县、区级税务机关及各级稽查局负责，省、市级税务机关也可直接对部分重点或跨地市、县（区）纳税人组织实施风险应对。现在的问题是税收违法案件经常发生，税收行政处罚的威慑力不强，没有形成“一处违法，处处受限”的环境，迫切需要通过管理互助、信用互认，形成合力。

三 积极构建税收共治格局

以营造良好税收工作环境为重点，统筹税务部门与涉税各方力量，构建税收共治格局，形成全社会协税护税、综合治税的强大合力。

（一）征管体制改革不再是税务局内部的事

中共中央办公厅、国务院办公厅《深化国税、地税征管体制改革方案》（中办发〔2015〕 56号）已明确，深化国税、地税征管体制改革是一项系统工程，要在党中央、国务院统一领导下组织实施，稳妥推进。要建立健全党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局，着力解决税收环境不够优、全社会诚信纳税意识不够强等问题。各省市的征管改革方案要经省委深化改革领导小组批准后实施。

（二）推进涉税信息共享

信息共享既是税收征管的内在要求，也是构建税收共治格局的重要内容。一是建立统一规范的信息交换平台和信息共享机制，保障国税、地税部门及时获取第三方涉税信息，解决征纳双方信息不对称问题。税务部门可通过财政部门综合治税信息共享系统获取47个部门的涉税信息；通过公共资源交易平台获取工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等电子交易信息。截至2016年9月底，河南省国税部门从32个部门采集第三方涉税信息236.5万条，交换涉税数据24.7万条，通过涉税信息比对增加税款5663.7万元，发挥了信息管税的作用。二是依法建立健全税务部门税收信息对外提供机制，保障各有关部门及时获取和使用税收信息，强化社会管理和公共服务。税务机关对外提供信息依据国家税务总局《税收信息对外提供管理办法》执行，包括：依上级机关要求提供信息，依公安、纪律检查、审计、财政监察等部门要求提供信息，依其他党政部门申请提供信息。三是获取信息和对外提供信息要有法律作保障，依法规范涉税信息的提供，落实相关各方法定义务。目前，《税收征管法》正在修订中，《河南省税收保障办法》已发布实施。

（三）拓展跨部门税收合作

扩大与有关部门合作的范围和领域，实现信息共享、管理互助、信用互认，有利于发挥税收在国家治理体系中的基础性和保障性作用。

一是加强“一照一码”登记制度改革后的税务登记管理工作。省级工商部门向省级税务部门推送工商登记信息。纳税人首次办理涉税事宜时，填报《纳税人首次办税补充信息表》。税务机关根据《纳税人首次办税补充信息表》内容确认纳税人信息后实名采集办税人员身份信息，对纳税人进行税种（基金、费）认定，并要求纳税人按照法律法规规定，连续按期纳税申报。对于纳税人清税信息，税务机关名称及生产经营地、财务负责人、核算方式的变更信息，工商登记后长期（原则上不超过一个纳税年度）未到税务机关进行信息补录的企业名单，非正常户信息，税务部门通过省级信息共享交换平台推送给工商部门。税务部门应通过省级信息共享交换平台、企业信用信息公示系统等渠道获取工商部门的异常名录信息，并对这部分企业进行重点监控。对于在工商部门正常申报年度报告而在税务部门被列入非正常户管理的企业，税务部门及时督促其履行相关法定义务。

二是联合惩戒税收违法行为。主要表现三个方面：对欠缴税款的纳税人或者其法定代表人，依据《税收征收管理法》第四十四条，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境；对重大税收违法案件当事人，依据《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》实施联合惩戒，包括强化税务管理、阻止出境、限制担任相关职务、金融机构融资授信参考、禁止部分高消费行为、通过企业信用信息公示系统向社会公示、限制取得政府供应土地、强化检验检疫监督管理、禁止参加政府采购活动、禁止适用海关认证企业管理、限制证券期货市场部分经营行为、限制保险市场部分经营行为、禁止受让收费公路权益、限制政府性资金支持、限制企业债券发行、限制进口关税配额分配、通过主要新闻网站向社会公布等；对会计违法行为，提请由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。

三是信用信息共享。全面建立纳税人信用记录，建立统一的信用信息共享交换平台，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。共享的信用信息包括纳税信用等级信息、税务行政许可和行政处罚信息、税收违法“黑名单”信息。