支持企业自主创新的财税政策研究
宋东 李少民
摘要：自主创新能力是衡量一个国家综合经济实力的重要标志，也是一个民族兴旺发达繁荣昌盛的重要基石。但是我国绝大多数企业仍普遍缺乏自主创新能力，我们也为此付出了沉重的资源和环境代价。这种高速度、低质量的经济发展模式如不彻底改变，我们不仅难以跨入世界经济强国的行列，而且还会为子孙后代留下无穷隐患。本文在分析我国企业自主创新现状及成因的基础上，提出支持企业自主创新的财税政策建议。
关键词：自主创新能力 企业自主创新能力现状 财税政策
一 我国企业自主创新能力现状及成因分析
国家知识产权局公布的资料显示，目前我国拥有自主知识产权核心技术的企业仅为万分之三，99%的企业没有申请专利，60%的企业没有自己的商标；我国企业对外国技术的依存度高达50%以上，而美国、日本等国的这一指标仅为5%左右；我国人口占世界总人口的四分之一，我们的发明专利却仅占世界的1%；世界上创新型国家技术进步贡献率超过70%，而我国只达到39%。形成这一现状的主要成因如下。
（一）财政科技投入量小低效
国家统计局资料显示，21世纪以来，我国财政科技投入量增长较快，但拨款额度占当年财政支出的比重却一直徘徊在4%左右；研究与试验发展经费支出总额由2000年的895.7亿元增加到2015年的14220亿元，15年间增长了14.9倍，但其支出占当年GDP的比重却仍然偏低，2000年、2005年、2010年、2015年的比重依次为1.07%、1.33%、1.75%、2.10%，这与创新型国家的3%左右、最高达4%的比重相距甚远。同时，我国科学研究投入偏低。创新型国家用于基础研究的费用占整个研究与试验发展经费支出总额（R&D）的比重在10%以上，其中，美国在2008年为17%，日本在2005年为12.7%，但我国2010年的水平还不到5%。我国财政科技投入在总量不足的同时，还存在投入结构不合理、投入效率低等问题。现有财政科技资金用于支持公益性和战略性的基础研究和共性技术研究偏少，用于支持竞争性行业的专有技术研发偏多，对风险投资和中小型企业的技术创新支持不够，因而形成财政科技投入的短期效应明显，而长期效应不足。目前我国对企业自主创新的支持政策主要有“新产品补助”“火炬计划”“星火计划”等，多具有浓厚的“计划分配”色彩，往往是采取“撒胡椒面”“一分了之”的做法，缺乏对项目资金运用、成效的跟踪反馈，以及对技术与市场之间关系的考虑。这些政策在操作上还局限于应用研发层面，缺乏对共性技术研究与应用技术研究之间联动关系的考虑。目前我国2万多家大中型企业中有研究机构的仅占25%，有研发活动的仅占30%，科技成果转化为商品并取得规模效益的比例仅为10%～15%，远远低于创新型国家60%～80%的水平，因而导致我国企业拥有高附加值的产品极少，大量的生产企业利润极低，却被拥有核心技术的跨国公司赚取了高额利润。这些都在很大程度上限制了财政科技支出对企业自主创新作用的充分发挥。
（二）税收政策导向功能不强
我国自20世纪90年代初期着手建立提高企业自主创新能力的财税政策体系以来，制定和出台了一系列较大力度的税收优惠政策，目前已涉及多个税种，内容广泛，形式多样，为企业自主创新注入了强劲活力。但由于受多方面因素的影响，目前我国税收政策在某些方面对企业自主创新的导向功能还不够强，表现在如下几个方面。
1．税收体系不够健全
如我国至今尚未开征环境保护税，这在客观上为高耗能、高污染企业提供了较为“优越”的生存环境，使其可以从低投入、高污染中获得丰厚回报，大大减弱了企业通过自主创新谋求发展的外在压力。
2．税收激励政策方式欠科学
目前我国对企业技术进步税收扶持的重点在于科技成果的应用，而对那些技术落后、亟须技术更新的企业，以及正在进行科技开发的项目支持不够，尤其缺乏能够减少和弥补企业研发失败和风险投资失败造成损失的扶持政策，最终导致绝大多数企业只关心科技成果的应用，而不注重对科技开发的投入。同时，对企业自主创新的税收优惠仅限于税率优惠和税额的定期减免，没有采取像国外已普遍使用的加速折旧、投资抵免、设立技术开发基金等方面的措施。
3．税收激励政策缺乏跟踪问效机制
目前我国对技术进步税收激励政策实施前的研究和制定比较重视，而对其实施后的跟踪管理、效益评价、目标考核等管理和研究环节却较为忽视，导致一些企业使用上的随意性，没有将有限的资金最大限度地投入技术进步和自主创新中，很大程度上影响了税收激励政策作用的充分发挥。
4．资源税制未能起到保护资源、鼓励创新的作用
分税制财政体制改革以来，我国一直将资源税定为地方税，且单位税额标准几经调整后依然偏低，这就使矿产资源开采业及其粗加工业普遍具有了低投入、高回报率的特点，客观上对地方政府、企业和个人狂热投资于矿产资源开采业和资源粗加工业起到了激励和误导作用，严重削弱了其自主创新或引进高科技产业发展当地经济的内在动力。
5．税收优惠存在错位现象
目前我国税收优惠政策实施对象主要是区域和企业，在一定程度上忽视了科技创新项目和新产品，不仅违背了运用税收优惠政策促进企业自主创新和发展高新技术的初衷，也不利于形成公平、规范的市场竞争环境。
（三）政府采购对企业自主创新拉动作用不强
一是我国政府采购规模相对较小，限制了其对企业自主创新拉动作用的发挥。据报道，2015年全国政府采购规模为21070.5亿元，比2010年的8000亿元增长了1.63倍，但其占全国财政支出和GDP的比重仅分别达12%和3.1%，远远低于国际上政府采购占财政支出的30%左右或占GDP的10%以上的标准。由于政府采购对企业自主创新的支持与促进作用主要是依靠对相关产品的市场需求拉动来实现，同时需要有专门针对性的采购和一定的采购规模来保证产生规模效应，政府采购整体规模不大必然限制了政府采购潜在的促进作用。二是政府采购促进企业自主创新缺乏政策保障。从创新型国家情况看，政府采购促进技术创新需要一系列法律法规和政策的支持。因为这个问题涉及不同领域、不同部门和不同利益团体，只有通过相关的法律法规和政策体系，形成政府采购的体制和协调机制，才能保证政府采购真正促进自主创新。财政部曾于2007年4月3日颁发了《自主创新产品政府采购预算管理办法》等三个文件，对政府采购预算的编制、执行，对政府采购的评审要求、评审标准、监督检查，以及其合同的订立和履行都提出了明确要求，对促进企业自主创新起到了明显的推动作用。但财政部于2011年6月23日又发出《关于停止执行〈自主创新产品政府采购预算管理办法〉等三个文件的通知》，使政府采购在促进企业自主创新的征程上更加步履维艰。三是目前我国自主创新产品还缺乏全国统一的认证标准、认证程序和认证机构，不利于政府采购促进企业自主创新活动开展的科学化、标准化和规范化。
（四）自主创新激励机制缺位
企业开展自主创新要耗费大量资金，而这些资金耗费能否给企业带来高额回报却是一个未知数。大量事实证明，企业自主创新具有高投入、高风险的特征。与此同时，由于目前我国对知识产权的保护还远远不够，一个企业即使自主研发出新的产品，也会很快被其他企业所模仿，获取高额利润的时间极短，因此，也大大增加了企业自主创新的风险程度。为此，世界上许多创新型国家都普遍建立了企业自主创新的补偿机制、合作机制和风险分担机制，激励企业自主创新，而我国在这方面却做得还很不够。绝大多数企业一旦创新失败就不仅得不到回报，有的甚至倾家荡产，这些因素都在很大程度上削弱了企业自主创新的积极性，进而把提高产品科技含量的重点放在了引进外来技术上。
（五）科技中介服务体系缺失
企业自主创新在从实验开发到产品投入市场的全过程，不仅需要大量的科技信息、市场信息做支撑，同时还需要联合对技术进行价值评估、咨询、风险投资的各种中介机构来共同完成。而我国科技中介服务体系的严重缺失，不仅造成科研机构与高校大量的科技资源闲置，而且使大多数企业无缘找到适用的技术开发项目与技术开发人才，客观上形成了产学研之间、企业之间、企业与市场之间联动的阻碍，加大了企业自主创新的风险和难度。目前，我国从事自主创新的企业基本上都处于“孤军作战”或“全线出击”的状态，很大程度上限制了企业自主创新的步伐。
（六）资源廉价削弱创新动力
长期以来，我国低廉的矿产资源价格和廉价的劳动力资源，使企业轻而易举地就能赚取比较丰厚的利润，这就在很大程度上使企业丧失了自主创新的内在动力。尤其是在一些经济欠发达但自然资源丰富的地方，这一问题表现得尤为突出。一方面，不少地方政府为了获得财政收入的“持续稳定增长”，为了“保工资，保稳定”，对这一现象听之任之，甚至推波助澜；另一方面，众多企业也在政府的“庇护”下产生了自主创新的严重惰性，缺乏不创新就难以生存的危机感和紧迫感。在我国的许多地方，财政收入基本上都是靠资源开采业或资源粗加工业支撑着，这些地方依然陶醉在消耗资源、污染环境所带来的丰厚财政收入的喜悦里，根本没有把如何促进企业自主创新纳入议事日程。
（七）企业资源有限无力创新
目前，我国中小型企业普遍存在技术设备陈旧、人才资源匮乏、技术基础薄弱等问题。调查资料显示，我国中小型企业安装的设备中，大部分技术设备比国外落后10～20年。中小型企业在自主创新技术人才、自主创新管理人才、自主创新技能人才方面极为稀缺。另外，据国家统计局抽样调查，我国中小型企业从业人员中大专以上学历的仅占17.86%，企业总经理中大学本科以上学历的仅占1/3。创新人才的缺乏直接限制了中小型企业的自主创新能力。而我国大中型企业的自主创新能力也不容乐观，其中71%没有技术开发机构，2/3没有技术开发活动。近几年企业科技经费支出占产品销售收入的比重仅为1.5%左右，其中用于新产品开发的支出仅占0.66%，这个比例还不到创新型国家的1/10。这些都使我国企业不仅在主观上缺乏自主创新的意愿，而且在客观上也缺乏自主创新的能力。
二 支持企业自主创新的财税政策建议
提高企业自主创新能力是建设创新型国家的中心环节，财税政策在这个环节上具有无可替代的重要作用。只有借鉴创新型国家经验，结合我国实际对现行财税政策不断进行调整和完善，更好地发挥政策导向功能，促使企业从“拼资源、拼环境”向“拼创新、拼技术”转变，让企业愿创新、敢创新、能创新，我们的综合国力才会更迅速地得到增强，我国才会在激烈的国际竞争中立于不败之地。
（一）以构建长效机制为基石加大财政扶持力度
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，为我国科技投入提供了有力的保障。建议我们今后一是应随着经济发展进一步加大财政科技投入总量，各级政府在编制财政预算和超收收入分配时，都应把科技投入作为财政预算保障的重点，确保财政科技投入逐年稳步增长，尤其是要确保基础研究开发费用支出的优先增长。二是应不断优化财政科技投入结构，逐步提高我国研究与试验发展经费支出占GDP的比重，加大对基础研究、共性关键性技术科技攻关、科技基础条件平台和科学普及的支持力度。三是应改变政府包揽全部研究经费的做法，对政府资助的共性技术研究实行成本分担方式，鼓励跨部门、跨行业、跨领域的联合创新。通过采取研发成本分摊的方式，对影响国民经济程度越高、应用范围越广、越处于研发早期阶段的共性技术项目，政府承担的经费比例可以越高，反之则越低。这样可以调动各方面的积极性，集中力量进行科技攻关，最终使大规模的企业自主创新成为经济增长的强劲驱动力。四是应充分利用财政补贴和担保形式支持企业自主创新。五是应设立科技成果转化基金，其资金来源由国家、地方、企业、事业单位以及其他组织或者个人提供，用于支持高投入、高风险、高产出的科技成果的转化。各级政府还应安排专项经费作为科技成果转化的引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资资金，尽快改变我国科技成果转化率过低的现状。六是应建立科学规范的绩效评价体系、监管机制和面向结果的追踪问效机制，改变过去“撒胡椒面”和“一分了之”的做法，切实提高财政科技投入效率。七是应建立企业自主创新激励机制和风险分担机制，解除企业自主创新的后顾之忧，最大限度地调动企业在自主创新方面的积极性和创造性。八是在科技投入方式上应尽快实现由“政府投入推动型”向“政府机制推动型”转变。政府投入应更多地用于建立科技投入机制、创造投入环境、引导各类社会资金投入等方面，通过开放科技创新平台建设、多主体平等参与科技准入制度安排以及政府投入的示范效应，将更多的投入主体吸引到科技创新的活动中来。
（二）以激励企业自主创新为导向完善税收政策
一是应尽快健全有利于促进企业自主创新的税收政策体系。如尽快开征环境保护税，以高额税收抑制高耗能、高污染企业发展，让其在微利甚至亏损的税收政策导向下尽快转型，遏制高耗能、高污染企业因生产成本相对较低而形成的不合理竞争，为自主创新企业发展创造良好的外部环境。二是应调整税收政策扶持环节。由目前的对企业技术进步税收扶持重点在于科技成果的应用，调整为重点对正在研究开发企业自主创新项目的支持，诱导和鼓励企业加大对技术进步的投入。同时应建立企业自主创新风险投资激励机制，制定减少和弥补企业由研发失败或风险投资失败所造成损失的财政扶持政策，分散企业技术开发风险，鼓励企业最大限度地把精力和资金投入自主创新中。三是应建立和完善我国的加速折旧制度，对企业使用的先进设备，或专供企业本身研究开发的设备、建筑等实行加速折旧，为企业摆脱技术工艺陈旧落后的困境创造资金条件。同时还应考虑开征固定资产超期使用税，以强化企业的技术进步意识，并由此带动国家整体技术水平的不断提高。四是应建立税收激励政策跟踪问效机制，加强对激励政策实施后的跟踪管理、效益评价、目标考核、监督管理等工作，促使企业将有限的资金最大限度地投入到技术进步和自主创新上来。五是应大幅度提高资源税单位税额标准，并将资源税由现行完全的地方税调整为中央与地方共享税，采取中央得大头、地方得小头的办法，提高资源型企业的生产经营成本，最终达到对一些地方政府、企业和个人狂热开发矿产资源或矿产资源粗加工而忽视企业自主创新的行为起到釜底抽薪的作用。六是应建立科技开发准备金制度，允许企业税前按销售收入的一定比例提取科技开发风险基金，以弥补科技开发可能造成的损失。七是应取消区域性税收优惠政策，制订严格规范的高新技术企业认定标准，对符合条件的高新技术企业在营业税和城建税等方面都给予一定比例的优惠，从而促使符合条件的企业把工作重点放在提高自主创新能力上。
（三）以政府投入为引导建立多元化创新投入体系
各级政府应积极构建多元化的企业自主创新投入机制，尽快建立起以政府投入为引导、以银行信贷为支撑、以企业自筹为主体、以社会融资为补充的多元化投融资机制，形成具有多重性质、多重主体参与、多重服务功能的创新投入体系，强力推进企业自主创新。对于经国家批准的利用高新技术改造传统产业的项目，政府应在财政拨款和银行贷款额度上给予保障。财政可通过担保引导的方式，对企业进行技术革新的银行贷款提供担保，帮助高科技企业走出融资困境。同时，对于国有商业银行或政策性银行给予研究开发项目的不同贷款额度，国家财政应提供贷款贴息优惠政策。此外，政府还应制定有关风险投资的税收倾斜政策，加快风险投资机制的建立步伐，努力为企业自主创新创造良好的融资环境。
（四）以增强创新企业活力为重心调整政府采购政策
通过政府采购政策激励企业自主创新是创新型国家的普遍做法。针对我国政府采购在激励企业自主创新方面存在的问题，应从以下几个方面做出努力。一是应尽快完善政府采购促进企业自主创新方面的法律、法规和政策体系，没有国家法律、法规的强力保障和不折不扣的政策体系支持，利用政府采购支持企业自主创新无疑将沦为一句空话。二是尽快完善利用财政性资金采购自主创新产品制度，建立企业自主创新产品认证制度，建立和完善自主创新产品认定标准和评价体系。财政部门应会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新目录，实行动态管理，促使自主创新企业既有动力，又有压力，并在技术创新的激烈竞争中迸发出更大的活力。三是建立激励自主创新的政府首购和订购制度，充分利用政府采购对市场的影响力，拓展对自主创新企业的扶持功能。四是加强预算控制，优先安排自主创新项目，创造和增加企业自主创新产品的市场需求，使企业的创新产品在市场拓展初期有比较稳定的市场保证，有效降低市场风险。
（五）以建立科技中介服务体系为纽带凝聚创新合力
科技中介服务组织是联系企业与市场的纽带，是企业自主创新中从事技术诊断、技术咨询、技术培训、项目评估、科技人才引进、项目投资、技术转让、知识产权交易、无形资产评估等的科技中介组织。建立自主创新科技中介组织，有利于降低企业在自主创新过程中的风险和难度。为此，财税部门应通过制定优惠政策大力扶持和培育科技中介服务组织，充分整合有利于企业自主创新的各方面资源，使其为企业技术创新、成果转换、技术咨询等提供“一条龙”技术创新服务，为企业搭建一个具有良好外部环境的自主创新平台。同时应建立完善的、社会化的中介服务网络，充分发挥其桥梁和纽带作用，促使各创新主体紧密联系，凝聚创新合力，从根本上改变企业自主创新“孤军作战”或“全线出击”的局面。
（六）以完善企业财务制度为抓手提高自主创新投入效益
建立和完善企业自主创新财务制度体系，对于规范企业财务行为、提高资金使用效益、加快企业自主创新步伐具有重要的现实意义。为此，一是应进一步明确和规范企业自主创新成本和费用的支出范围和项目，完善企业创新过程中使用的机器、设备加速折旧制度，减少折旧年限，或者降低预计净残值，从而加快对机器、设备成本的补偿。通过企业财务制度改革，建立有利于自主创新的企业财务管理体制和制度。二是应研究建立个人、科研单位及企业以知识产权出资投入企业、参与收益分配的财务制度，促进产学研的结合及科技成果的交流。三是应建立健全企业自主创新的绩效财务评价体系，将企业自主创新绩效评价指标纳入财务评价体系，定期进行财务评价，并向社会发布评价结果。四是应在整合现有支持自主创新各类财政资金的基础上，统一相关财务管理原则，按照不同资金的特点制定具体财务管理办法，进一步规范财政性资金的管理。同时应结合自主创新绩效财务评价要求，严格资金审核，强化预决算管理，加强对自主创新资金使用情况的监督检查和效果的追踪问效，营造有利于企业自主创新的制度环境，确保提高企业自主创新投入的收益和效率。
（七）以优先发展教育事业为支撑提供优势人力资源
人才是企业自主创新最宝贵、最重要和最具潜力的资源。缺乏人才优势的企业，即使拥有再多其他方面的优势，也只能是一个跛脚的、难以靠自主创新实现腾飞的企业。我国企业自主创新能力与世界发达国家之间的差距，归根结底就是人力资源方面的差距。一些世界发达国家并没有多少矿产资源，如资源奇缺的日本，却依靠自主创新创造了奇迹。我们要缩小与发达国家的差距，要迎头赶上，就必须在充分利用各项财税政策促进企业自主创新的同时，把培育高科技人才、科教兴国作为一项长期坚持的基本国策，加大对教育事业的扶持力度，推进教育事业发展，培养和造就一大批世界一流的科学家和科技领军人才，千方百计为企业自主创新提供优势人力资源，为高科技人才发展创造良好的工作和社会环境，促使我国尽快从人口大国向人力资源强国迈进。