江苏沿海地区新一轮开放开发的战略思考

古龙高

摘要：江苏沿海开发历程经过“点的开发”、“面的扩展”、“质的转型”和“质的提升”四个阶段，开发进程和开发成效都呈阶梯式递进态势。但与沿海其他地区横向比较，开发差距明显，“三化三并存”特点突出。要以历史的眼光和战略的视野，科学评价江苏沿海开发的历程，准确把握江苏沿海开发面临的机遇与挑战，为实现新阶段江苏沿海开发的新跨越提供决策支持。

关键词：江苏沿海 开发进程 发展定位

改革开放以来，江苏沿海地区的经济社会发展处于十分独特的状态。一方面，江苏沿海地区处于我国“三沿”（沿海、沿江和沿新亚欧大陆桥）三大生产力布局主轴线交会的独特区域，后备土地资源丰富，战略地位重要；另一方面，江苏沿海地区又是中国东部沿海地区的经济洼地。研究江苏沿海自连云港、南通两市进入我国首批沿海开放城市30年以来的开放开发历程，探索新形势下江苏沿海开放开发的前瞻性问题，对推动江苏沿海地区乃至整个江苏经济的发展具有特别重要的理论意义与实践价值。

一 江苏沿海开发进程的回顾

（一）江苏沿海开发历程

自20世纪80年代连云港、南通进入我国第一批沿海对外开放城市以来，江苏沿海开发历程大体可分为四个基本阶段。

1．“点的开发”阶段

第一阶段，20世纪80年代，是江苏沿海开发“点的开发”阶段。连云港、南通进入我国第一批沿海对外开放城市，拉开了江苏沿海开发的大幕。1984年4月，中共中央、国务院根据邓小平的意见召开了我国部分沿海城市座谈会，确定进一步开放14个沿海港口城市，连云港、南通进入我国第一批沿海对外开放城市。同时，连云港、南通各自成立了国家级经济技术开发区，将其作为开发的平台和载体。这一阶段的开发，我们称为“点的开发”。

2．“面的扩展”阶段

第二阶段，20世纪90年代，是江苏沿海开发“面的扩展”阶段。江苏启动了“海上苏东”工程，沿海开发融入江苏沿江、沿沪宁线、沿东陇海线、沿海的“四沿”生产力布局。

20世纪90年代，江苏沿海在“点的开发”的基础上，建设“海上苏东”。江苏省政府在制定的“九五”计划和2010年远景规划中，将建设“海上苏东”列为全省跨世纪区域发展工程，即：“‘九五’期间以百万亩滩涂资源的综合开发为突破口，全方位发展海洋产业。发展滨海旅游和海上运输，创造条件，引进外资，利用高新技术，发展海水化学工业和海洋生物产品；集中力量加快港口、电力建设，大力发展临海工业和现代海洋化工，形成新的沿海港口群和重化工基地。到2010年，使海洋产业的产值相当于我省沿海三市当时的农业产值。”

为加快“海上苏东”的建设步伐，江苏省政府制定了一系列鼓励政策和措施，于1996年成立了江苏省滩涂开发投资有限公司，每年专项安排海洋开发资金500万元。另外，大力吸引地方政府、企业、外资、个人投资，有效地促进了滩涂开发的步伐。但是，计划中的沿海港口群体和临海工业基地建设没有被放到主要位置，相对于海洋滩涂开发，投入力度不够。这个阶段的开发，是由“点的开发”融入江苏发展全局——“四沿”生产力布局的阶段。

3．“质的转型”阶段

第三阶段，21世纪初，是江苏沿海开发“质的转型”阶段。2004年3月，江苏启动了《江苏省沿海开发总体规划》的编制；2007年元旦，温家宝同志到连云港视察，对江苏沿海开发及连云港的规划和发展提出了明确要求；2007年4月，江苏省委、省政府召开沿海开发工作会议，全面启动新一轮沿海开发；2007年8月，江苏省政府以苏政发〔2007〕 91号文批准下发了《江苏省沿海开发总体规划》。至此，沿海开发进入新阶段，实现了质的转型。

在江苏省委、省政府召开的沿海开发工作会议上，江苏省委书记李源潮在会议上的讲话体现了沿海开发新阶段的特点——质的转型。李源潮同志连用三个“势”字，从全国沿海、江苏全省和沿海三市三个层面对沿海开发的重要性进行了阐述：“从全国大局看，沿海开发是大势所趋；从江苏发展看，沿海开发势在必行；从沿海地区自身看，沿海开发已蓄势待发。”连用三个“主导”确定了沿海开发的战略路径：“沿海开发以工业开发为主导，工业开发以工业园区建设为主导，园区产业以先进制造业为主导”。

4．“质的提升”阶段

第四阶段中，江苏沿海开发实现了质的提升。其标志为整个江苏沿海开发上升为国家战略。江苏在启动《江苏省沿海开发总体规划》编制的同时，在钱正英院士的牵头下，与中国工程院、国家开发银行联合开展了江苏沿海地区综合开发战略研究专项研究，并于2006年10月完成了综合研究报告和11个子课题报告；2008年初将《江苏沿海地区综合开发战略研究综合报告》呈送国务院；2009年6月10日国务院常务会议讨论通过《江苏沿海地区发展规划》，该规划的通过标志着江苏沿海开发上升为国家战略。2011年5月31日，国务院又批准下发《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》，确定该示范区设在连云港市连云区，包括徐圩新区和连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心。另外，国务院下发的《长江三角洲地区区域规划》《全国主体功能区规划》，对江苏沿海及新亚欧大陆桥东方桥头堡连云港也做了规划。四个国家战略同时叠加于连云港一个地区，在国内几乎是唯一的。这个阶段，整个江苏沿海开发上升为国家战略，这是一次质的飞跃和提升。

（二）江苏沿海开发的特点

1．纵向路径

回顾江苏沿海地区开放开发的纵向路径发展，它呈现两个显著特点。

一是开发进程呈阶梯式递进态势。由连云港、南通两个市的开发，递进到整个江苏沿海（海上苏东）的开发；由连云港、南通两个市进入国家战略，递进到整个江苏沿海地区进入国家战略。而四个国家战略同时叠加于连云港一个地区，更是达到我国沿海地区开发开放的高潮。另外，开发层次上江苏沿海被放到“在提升长江三角洲地区整体实力、促进全国区域协调发展中具有重要战略地位。”

二是开发成效呈阶梯式递进态势。由主要是滩涂农林牧业、海洋渔业的开发，递进到港口、产业、城镇互动发展，提高环境准入标准，推进清洁生产，发展循环经济，加强污染治理和生态建设。

2．横向比较

与两翼的山东、浙江横向比，与发达地区相比，江苏沿海开发“三化三并存”特点突出，差距明显。

一是特殊区位与洼地现象并存，在整个沿海与长三角中“边缘化”。在14个沿海开放城市中，连云港与南通分别位于新亚欧大陆桥和长江与沿海的节点，综合经济禀赋特殊。但是，在14个首批全国沿海开放城市中，连云港一直处于经济发展的末尾。

二是开放优势与“逆海洋”走向并存，在江苏省域“内陆化”。沿海三市经济总量在整个江苏经济中所占的比重不高，在沿海三市的经济发展中，连云港与南通与盐城的差距在加大（见表1）。

2010年，连云港的生产总值相当于南通、盐城生产总值的33.82%和50.74%；到了2015年，连云港的生产总值相当于南通、盐城生产总值的34.42%和50.23%，该比值相对稳定。但从绝对量来看，2010年连云港比南通、盐城分别少2249亿元、1116.26亿元；到了2015年，绝对差距分别高达4000.00亿元和2080.00亿元。沿海大省江苏的经济不仅没有向海洋发展，反而出现“逆海洋”走向。这个现状被专家称为“浅内陆省”倾向。

三是虽然“四沿经济带”并存，但沿海经济带在发展战略上被“分化”。在《江苏沿海地区发展规划》出台之前，整个江苏沿海地区还没有一个统一完整的发展规划，沿海三市分属不同的区域发展规划，其中南通属于沿江战略规划，连云港属于沿东陇海线发展规划，完整的沿海地区事实上被“分化”。

二 江苏沿海发展的评价

（一）历史眼光

1．生长环境

中国经济最发达的地方在沿海，但江苏经济最不发达的地方包括沿海，江苏经济发展的重心在沿江苏南地区。尽管江苏提出区域协调发展战略，但沿海的发展时序在沿江之后。尽管江苏提出“提高苏南，发展苏北”，但苏南提高的速度很快，相比之下，苏北的发展一直较慢。沿海地区在江苏战略目标中的地位低下是苏北地区发展滞后的一个主要原因。

2．自然条件

江苏沿海长期没有得到发展，与其特殊的地质结构有关系。江苏与其他沿海省份的最大差距，体现在港口型经济在江苏没有真正形成。但从港口建设来看，一方面后方支撑条件差，港口离城市、交通要道远；另一方面江苏海岸带90%以上为新沉积的第四系松散层，这些区域地壳稳定性较差，软土地基、沙土液化等环境工程地质问题分布广泛。通过修筑导堤、航道疏浚或栈桥修建等方式建港、延伸开发无疑需要较大的投资。另外，沿海地区淤泥质的地质结构需要大量的石料抛填，否则难以支撑重大项目的建设。石料的严重缺乏，将严重影响江苏沿海地区的产业选择和港口、城市建设。

3．战略定位

战略定位的偏差无疑是江苏沿海开发滞后的一个重要方面。山东实施的沿海开发战略被称为“海上山东”，其主要发展定位是：始终坚持港口、产业、物流、城市“四位一体”互动发展的战略，通过发展港口经济，打造并做强门户城市，以中心城市和门户城市为先导，通过综合交通等基础设施网络的联系和支撑，积极引导城市空间向以综合交通走廊为主的主要经济联系方向扩展，以强化区域优势为目的，实施龙头带动战略，自上而下带动区域整体发展；通过强化中心城市、港口、机场、物流节点等“门户”性基础设施建设，加速发展大都市区，培育组合型城市群，以提高整体竞争力为核心、以空间集聚为导向，加大政府对推进区域一体化的组织和协调力度，推进城市化、工业化和现代化的发展进程。

浙江沿海区域的发展定位有两类：环杭州湾地区以工业为主体产业，促进城市规模的扩大和新城镇建设；温台地区则坚持“商业兴市”，由专业商品市场带动当地第二、第三产业的发展和新城镇的形成，通过市场带动，以商促工。总体而言，这两种地域性发展路径都是以“草根经济”为基础，逐步过渡形成“块状经济”，刺激人口集中与产业的集聚发展，形成浙江沿海区域发展的基础模式。同时，这两种发展模式之间不断交流、互补和融合，共同促进浙江农村工业化和城镇化进程。

江苏沿海地区与上述地区相比，铁路缺项，公路缺网，内河航道与海运沟通能力差，基础设施条件差；港口发展滞后，无法承载重大项目和支撑临港产业迅速集聚，经济基础薄弱，成为整个沿海地区的洼地。

（二）战略视野

江苏沿海开发30多年的历程告诉我们，推进江苏沿海开发，要实现三个结合、三个突破。

1．三个结合

一是要把江苏沿海开发与我国东部沿海地区的整体发展、陆桥经济带发展、长三角地区一体化发展和未来江苏整体发展结合起来研究，加快将江苏沿海建设成为我国东部沿海地区新的增长极；二是把江苏沿海开发与整个苏北地区的发展结合起来，培育大产业，服务大腹地，努力把江苏沿海开发与苏北振兴以及整个江苏未来的发展结合起来；三是在江苏沿海开发中将保护与开发结合起来，进一步转变发展方式，充分激发江苏沿海地区经济社会发展的内生动力，坚持“环保优先”，构建沿海开发中环境保护、生态补偿机制，实现江苏沿海地区绿色发展。

2．三个突破

一是突破认识局限。从20世纪80年代开始，江苏沿海开放开发由向中央要项目、要资金到向中央要政策，争取政策支持（特别是税收减免）。随着改革深入，又从“要政策”转向“要战略”——使本地区发展进入国家大的区域发展战略，这是思想认识上的一次重大飞跃。国家战略最大的含金量，是通过国家发展规划，引导要素资源流向。进入国家战略，得到的是国家整合资源、引导资源的能力。二是突破资金瓶颈。江苏沿海地区重大基础设施、重大滩涂围垦等项目投资量大、回收期长、公益性强、上级补助少，在清理整顿地方债务平台和国家收紧银根的背景下，地方财力筹资配套面临的困难日趋突出，项目推进普遍受到制约。三是突破机制体制。江苏沿海地区新一轮的开放开发是一个整体，要突破机制体制障碍，建立区域发展协调机制，推进江苏沿海地区发展规划的全面实施。

三 加快江苏沿海地区开放开发的战略思考

（一）江苏沿海开发面临的机遇

1．国家区域发展战略调整带来的宏观机遇

江苏沿海地区的开放开发，特别是江苏沿海唯一深水大港——连云港的发展，与我国国家区域发展战略息息相关。新中国成立以来，我国的区域经济发展战略经历了由区域经济均衡发展到区域经济非均衡发展再到区域经济协调发展的战略变化过程。改革开放30多年间，经历了由区域经济非均衡发展战略到区域经济协调发展战略的变化。在改革开放初期，根据当时的基本国情，我国选择了区域经济非均衡发展战略。而连云港市处在江苏苏北地区的北端，对江苏经济发展缺乏带动作用，特别是连云港港口腹地是中国的中西部地区，不仅经济落后，而且在区域经济非均衡发展战略中不是重点发展地区，所以对港口的支持推进能力很小。因此，连云港市在区域经济非均衡发展战略中，显然处于劣势，处于沿海地区经济发展的洼地。

在区域经济协调发展战略阶段，国家首先实行西部大开发的政策，这次大开发与沿海开发、沿江开发不同，“不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义，作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置”。在这次开发中，连云港市作为新亚欧大陆桥的东桥头堡，中西部地区的最便捷出海口，具有其他港口和城市无法替代的功能。因此，区域经济协调发展战略为连云港市的国家经济枢纽地位的确立提供了机遇。加快连云港建设步伐，对于沿海经济发达地区借助连云港桥头堡的特殊区位向陆桥沿线地区扩展，带动中西部地区的发展意义重大。正是基于这个特殊区位，才有四大国家战略在连云港的叠加。

2．多重国家战略叠加带来的发展机遇

多重国家战略叠加包括以下方面。

一是国家层面战略叠加。在江苏沿海叠加的国家战略有：2009年6月国务院下发的《江苏沿海地区发展规划》; 2010年6月国务院下发的《长江三角洲地区区域规划》;2010年底国务院印发的《全国主体功能区规划》; 2011年5月国务院批准《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》。

二是江苏省级层面战略叠加。在江苏沿海叠加的江苏省级层面战略包括：江苏省委、省政府颁发的与《江苏沿海地区发展规划》相配套的加快连云港、盐城发展的江苏沿海开发五年推进计划等“一市一策”的文件。另外还有江苏省政府于2012年出台的促进示范区发展的《关于贯彻落实国家东中西区域合作示范区建设总体方案的实施意见》等专项性政策文件。

多重战略叠加将为江苏沿海开发带来包括经济性、社会性和整体性效应在内的巨大的政策效应。

3．江苏沿海地区相对优势带来的发展机遇

江苏沿海地区具有资源相对优势。一是岸线优势，拥有全省70%的海岸线，有利于港口建设与发展临港产业；二是海洋优势，种类较多的海洋生物资源，有利于发展海洋产业；三是风力资源优势，有利于发展新能源产业；四是滩涂资源优势，具备较大的发展空间。土地与资本、劳动力、资金和技术是最重要的生产要素，因此这些优势具有战略意义。

在多重叠加机遇的作用下，加快资源优势向发展优势、现实优势的转化，沿海地区的跨越发展将指日可待。

（二）江苏沿海开发面临的挑战

1．外部——来自两翼的竞争

两翼的山东沿海、浙江沿海的发展已经走出一条成熟的路径：山东沿海通过高速公路、铁路、空港等基础设施先行，引导城市化与工业化发展；通过发展中心城市，加快城市工业化进程；通过开发海洋经济，带动区域经济增长；通过加强大中城市发展，形成不同规模的区域一体化城市地区；通过沿海临港产业的集聚，有效吸引资本、技术、知识等生产要素，形成区域经济发展的重要增长极；通过合理布局沿海港口群，形成沿海区域开发的合力。浙江沿海通过市场化带动农村工业化与城市化，推动沿海地区城乡一体化发展；以小城镇和中小城市为基本单元，通过不同功能与规模城市间的协作互动，构成等级鲜明的城镇体系；依托集群化的“板块经济”，通过市场手段组织要素资源，形成区域一体化的经济增长网络；通过加强大港组合开发，以及港口、产业与城市互动发展，推进地区贸易国际化进程。

江苏沿海地区经济基础薄弱，基础设施条件已经滞后于上述地区。因此，学习山东沿海基础设施先行，城市化与工业化互动并进，围绕中心城市建立增长极的“自上而下”型区域开发路径，坚持走集中型城市化道路，不仅需要一个很长的阶段和过程，而且发展中优质要素的争夺将十分激烈。

2．内部——三市之间的同质竞争

江苏沿海开发实施近五年以来，沿海三市之间竞争多于合作，而且同质化竞争现象十分严重。同质化竞争表现在区域经济规划的趋同化、产业布局的趋同化和项目的趋同化，如石化项目、海洋产业等。

同质化竞争的后果是沿海开发的低层次、高成本及大量利益外溢。因此，必须根据国家在《江苏沿海地区发展规划》中的目标定位明确各市、县在沿海开发战略中的地位，加强省、市、县战略目标之间的协调，差别发展、有序开发。

3．江苏经济“碎片化”难题的影响

江苏经济“碎片化”难题既表现在南北的区域间“碎片化”，也表现在区域内“碎片化”。区域间，2013年苏州地区生产总值为13015.70亿元，连云港地区生产总值为1785.42亿元，二者之间的绝对差距为7.3。区域内，“碎片化”在沿海地区表现得非常明显。一方面，如前所述，沿海三市存在区域经济规划的趋同化、产业布局的趋同化和项目的趋同化；另一方面，沿海三市各有特色，南通经济总量最大，连云港的港口建设条件最好，盐城滩涂广阔，自然资源与生态资源丰富。但区域合作不够，如果都突出自我中心，都想建自己的大港口，连云港作为统筹协调“服务中西部地区对外开放的重要门户，东中西产业合作示范基地，区域合作体制机制创新试验区”的功能就难以发挥。

基于以上分析，必须根据江苏沿海地区开放开发的总体要求，立足发展全局，充分发挥沿海地区区位优势和资源优势，紧紧抓住新一轮大发展的历史机遇，采取切实措施应对面临的挑战，实现沿海地区发展的新跨越。

参考文献

[1] 陆立军、杨海军：《海洋宁波：海洋经济强市建设研究》，中国经济出版社，2005。

[2] 孙吉亭等：《海洋经济理论与务实研究》，海洋出版社，2008。

[3] 王运宝：《江苏沿海“凹陷”的三重观察》,《决策》2007年第6期。

Review and Thinking of Jiangsu Coastal Area's Development Process

Gu Longgao

Abstract: The process of coastal area's development in Jiangsu has undergone four stages: point development mode, surface extension mode, qualitative transformation and qualitative promotion. The development process and its effect both appeared to have stepwise progression. However, there is a huge gap in coastal area's development between Jiangsu and other coastal areas. Therefore, we should scientifically assess the process of coastal area's development in a historical perspective and with a strategic vision, accurately grasp the opportunities and challenges faced by the Jiangsu in coastal area's development and provide decision support to achieve a new leap in Jiangsu coastal area's development in the new stage.

Keywords: Jiangsu Coastal Area, Development Process, Development Orientation