Political Stability and Communication Opportunity: A Study on the Variables of Policy Responsiveness in the New Media Environment

Zhang Ning

Abstract The policy responsiveness is an ability that a civil issue is adopted or refused by government, that can influence the process of public policy. This paper examines the key elements of civil issue response under the framework of“political stability”and in the new media environment, as a main variables analysis, a stable game analysis framework with“stability index”and“communication opportunity”are put forward, the interaction between government, public，and the media are discussed.

Keywords Political stability, Communication opportunity, Policy responsiveness, Civil issue

一 外压型民间议题与政策回应

政府对来自民间的议题进行回应、采纳或者拒绝的行为和过程被称为政策回应（policy responsiveness）。它是衡量现代政治制度和民主程度的一个重要标志，一方面反映社会公众影响政策过程的能力，另一方面标志着政策制定部门尊重接纳民意的程度和方式方法，是现代责任型政府应该发挥的基本职能。我国的政策过程一般来说是由政策精英主导设置的，是一个内部的、封闭的过程，在互联网时代这个过程的封闭性有了较大的改善。在政策内部制定过程之外还存在着民间的政策输入，即民间对政府政策的反馈和建议。政府如何回应来自民间的议题？早期的相关研究中王绍光提出六种民间议题进入政策视野的路径，即“关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式和外压模式”。其中“外压模式”是指走“非正式途径”、通过冲突性事实在社会上引发舆论关注，并得到传统大众传媒和网络媒体的报道和关注，给政府职能部门带来直接压力，倒逼其对该议题作出回应的过程。［1］

20世纪90年代以来发生在中国各个区域的大大小小的集体行动和突发事件很频繁，这些行动既是特定的民间议题企图以“外压”的方式强行进入政策视野的一种表象，也是政策回应空缺或者失灵的一种结果。［2］近年来，我国的政策过程显然也逐步适应这种“外压”式政策倡导行为，一些由突发事件或者群体性事件所标志的民间议题得到了政策回应，原有的政策得以替换或者废止。早期有孙志刚与暂住制度、反对怒江大坝建设、宜黄事件、唐慧案等，近有发生在数个大中型城市的反对垃圾焚烧，反对PX项目、核项目等。但是并非所有来自民间的议题和行动都能顺利进入政策视野，并得到政策方的回应。有的民间议题即使在互联网上得以曝光并获得舆论关注，还是被政策方视而不见，最终石沉大海无声无息。针对民间议题，政府对其进行回应或者忽视的决定性的变量是什么？新媒体时代的传播行为是否能作为一个重要的自变量提高民间议题政策回应的机率？这种“传播机遇”是否能对我国当今政策过程带来新的改变，抑或还是要局限在现实的政治结构和现实治理图景中？

本文所研究的民间议题，特指通过冲突性事件成为政策方的关注点的“外压型”民间自立议题。这些议题的特点是有明确的政策诉求、利益导向、冲突事实和怨愤情绪，一般都借由一定规模的突发群体性事件来体现和凸显，给社会稳定带来波动，给政策方带来维稳压力。从社会治理角度来看，突发群体性事件是我国稳定政治体制下的一个管理重点，这种带有政策诉求导向的外压型民间议题倡导行动，不仅考验政府的应急管理能力，政府的应对和处理过程也是一个政策回应过程，体现了政策制定方与民间议题的互动和博弈，从中可以看到民间议题力争获得政策回应的社会资源使用策略，也可以看到政府部门回应过程的重视要素和优先选择。

本研究基于我国稳定政治的治理框架，研究分析在维稳机制运行的现实图景里，一个外压型民间议题获得政策方回应的关键要素及其政策环境的特征，通过案例分析和深度访谈，对发生在2009年的广州市番禺区的垃圾焚烧厂选址事件（以下简称反烧事件）进行分析，该事件始于2009年9月，但是反烧议题在政策层面、民间倡导和媒体报道层面上的持续一直延展到2015年，在此期间民间议题和政策回应都有不同的互动方式。

二 稳定政治框架与民间议题的回应性

（一）政策回应与稳定政治

政策回应的研究不能脱离我国现实的政策过程特点和社会治理的背景。我国现阶段的政治特点可以用稳定政治来概括。所谓稳定政治，是指以政治制度和社会发展的稳定为主要目标，为消除不稳定行为和因素而进行的社会管理行为和制度安排，是处于转型期的国家面临各种超出管理能力的问题时的一种目标导向或者管制目的。自十六大报告把“维护社会稳定”作为重要内容和工作方向进行论述以来，维稳工作作为政府工作的“第一要务”“第一责任”不断得到重视，这种思维也明显地体现在当今政府的政策制定、工作机制、制度安排和战略部署上。唐皇凤认为，中国的稳定政治是一种刚性稳定，意指社会管理追求绝对安定，对社会冲突等无序和混乱行为的容忍程度较低，一旦发生，习惯采取控制或压制手段进行应激反应。［3］而政府部门的维稳机制也是“运动式治理”，追求一时功效，对于有着复杂起因的以利益冲突为主的突发事件，往往依靠权力压力或权宜之计来应对，容易治标不治本，也无法形成制度化的治理模式。［3］维稳式治理主要针对两个层面的问题：一是维护国家基本政治制度和政治秩序的稳定；二是当社会矛盾和冲突发生时，化解矛盾解决问题，保持社会运转的正常和稳定。应该说这种稳定政治的思维方式也主导了外压型民间议题的政策回应过程，可以说维稳既是当今社会治理的目标，也是解决政策议题冲突的主要手段。

稳定政治的主要导向就是“稳定压倒一切”，但是这个导向其实也不断发生变化。容志等指出，我国的稳定政治已经从“稳定压倒一切”转向妥善“处理改革、开放、稳定三者的关系”，继而进入“推进民生建设、突出维护群众权益”的阶段了。［4］可见，我国的稳定政治也是一个动态的过程，虽然依然是强调政治和社会层面的平稳推进，但是稳定的着力点已经从“绝对的稳定”转化成“社会关系的稳定”了。这种背景下稳定政治的运作逻辑一般来说是这样的：以政治和社会的稳定、平安无事为主要目标和管治大框架，在这个框架内允许一些社会矛盾和关系冲突的表层化，给民间以宣泄和缓和的机会，并鼓励基层政府通过及时解决这些问题提高自己的治理能力，获得社会公众的支持。当下的稳定政治并不是铁板一块的严管格局，而是政策方就事论事、因地制宜、不断把握各方利益、与多方社会要素相互博弈，获得一个相对平衡有利于稳定局面的“稳中博弈”的动态过程。这其实提高了一些有博弈实力的民间议题的回应性，相比那些被政策方视而不见或者不予回应的民间议题，这些得以回应的民间议题是在稳定政治的框架内，获得了某些“机会”才能被“看见”被回应的。那么这些“机会”具体由哪些要素体现？

（二）政策回应的影响要素

格罗佛·斯塔林（Grover Starling）认为，政策回应的内涵是“意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。政府必须快速地了解公众的需求，不仅包括回应公众事前的表达需求，更应该洞悉先机，以前瞻性地解决问题”。他把政策回应看成是政府行政责任六大理想标准之一。［5］李伟权对政策回应的过程做了划分，他认为政策回应包括政府反应和政府回复两个部分，其本质的意义就是政府“对其行政管理职能下的所有行政行为都要承担相应的责任”。［6］近年来我国政府不断提升自身的治理能力，在政策回应上也有明显的进步。党的十三大、十五大报告都明确了“下情上达，上情下达”的政策回应要求，之后的十六大、十七大更是以保障人民“知情权、参与权、表达权和监督权”为目标要求提升政府的政策回应能力。多位学者在解读我国政策制定过程时提出“核心—中层—边缘”的结构特点，指出影响政策回应的参与者由核心圈（党委、政府、人大等）、参与圈（政协、民主党派等）和影响圈（大众传媒、社会全体、网民等）组成。［7］［8］［9］一些研究表明，处于影响圈的大众传播媒介尤其是网络新媒体的相关报道和舆论塑形对政策回应性的促进不断增强。［10］［11］甚至有研究发现，参与圈和影响圈的要素会通过互动增加影响力。当某一个政策议题在社会上产生巨大的公共舆论时，亦可以快速得到政策方的重视和回应，这一过程具有权威性、强制性和非竞争性。［12］

在具体的政策回应方式上，黄冬娅的研究发现，政府最初比较重视信访这个可控的民间诉求表达渠道，但是在社会的推动下政府也开始扩大公共参与的空间，例如在对恩宁路改造的民间议题得到政策回应的过程中，民间议题倡导者、新闻媒体的报道、基于互联网的线上线下社会网络的互动和联盟发挥了较明显的作用。［13］李严昌认为，政策回应是政府系统与政策环境的互动，因此当代政策环境的特点对政策回应过程有重要影响，其中影响当代政策回应过程的外部动力有政党、公共舆论和新媒体技术，内部动力有政府利益、政府内部制度和行政文化。［14］高娟的研究则认为，政府微博就是一种提升政策回应能力的有效新媒体渠道。［15］

外压型民间议题的现实表现是个体或群体以利益诉求为导向和目标的冲突行为，而政治机会结构理论经常被用于考察民间议题最终能否得到政治精英的回应，以及由此导致的议题设置行动成功的可能性。朔克（Kurt Schock）在分析政府对民间议题有时遏制有时接纳的原因时指出，政治机会格局的不同，如外部联盟、内部精英是否团结、媒体报道的自由度、是否获得国际声援等，对外压型民间议题是否得到回应都有影响。［16］多位学者也都认同政策回应不是简单的政府与民间相互刺激与应激的关系，而是一种时而相互遏制时而相互促进的不断变动的过程。［17］拉雷·格斯顿（Larry N. Geston）认为，在政治过程中，一个重要事件往往作为一种“触发机制”能把某个民间议题转化成一种普遍可见的公众关注点，公众的关注反过来成为政策问题形成的基础，一个冲突事件就是这样把一种消极情况演变成为“要求变化的政治压力”的。那么，为什么有些事件得到政策回应而另一些没有被政策过程所关注呢？格斯顿指出，一个冲突事件要得到政策回应，这个事件涉及的范围、强度和发生的时间是三个重要的变量。［18］

科恩（Michael D. Cohen）、马奇（James G. March）和奥尔森（Johan P. Olsen）等提出另外四个影响政策回应的要素，即选择机会、待议问题、备选方案和参与者的政策影响力。［19］［20］也有新近研究认为，威权体制下民间议题的回应性取决于三个条件：民众有向政府表达政策意愿的能力，政府官员有尊重民意改良政策的意愿，以及政府官员有吸纳民意的能力即决定权。而该研究指出，第二个要素即政府官员对民意的接纳意愿更为重要。［21］

近年来，媒体驱动型的公众参与也让更多的民间议题成为大众传播媒介的报道议题，媒介的监督、放大和社会动员的功能提升了民间议题进入公共政策领域的成功率。［22］而专注于媒体组织新闻生产角度的夏倩芳等的研究也指出，冲突性议题的报道会受到制度性要素和非制度性要素的影响，那些能同时运用两种要素的冲突性议题比较容易被报道出来。［23］这些研究表明，民间议题需要自身带有较高的新闻价值，顺利进入新闻媒体的版面，成为媒体上的议题后才能形成社会声援和舆论压力，获得政策方关注和回应的机会。

上述研究成果展示了两个重要的角度：第一是政策过程的宏观角度，当下政策回应的现状尽管发生了较大的变化，但是仍然不能脱离政策过程所处的宏观政治框架；第二，互联网时代的政治机会结构已经发生了变化，网络社会传播生态的变化更是对政策过程有明显的影响，对于民间议题来说“传播”成为一种容易获取而有效的社会资源。那么，如何在我国当前稳定政治的大框架中去分析政策回应性的关键要素呢？本文提出稳定政治框架中的“传播机遇”作为分析指标，意在通过这个指标分析P区反烧案例中的政策回应性。

三 稳定政治框架中的回应优先

突发群体性事件是我国稳定政治思维中的重要治理目标。但是目前我国的稳定政治体系强调的已经不是铁板一块的“绝对稳定”，而是通过化解社会矛盾和利益冲突带来的“社会关系的稳定”。这种“关系稳定”的维稳目标体现在当下的社会治理机制上，则表现为：在社会整体稳定的宏观目标框架之下，某些冲突性议题是可以浮出水面，得到大众传播媒介的报道的，也可能获得政府的应急处理和政策回应，甚至有时还会得到迅速而有收束性的实质性结果。这种机会即是本文所说的“稳定政治框架中的传播机遇”。简单地说，一个民间议题能得到政策方的回应和处置，是因为其基本符合事发属地的稳定政治框架，并能获得在传统媒体及网络媒体上被报道被知晓的“传播机遇”。传播机遇是本文分析探讨的新媒体环境下政治机会结构中的一种新要素，具体指一个来自民间的政策议题能否获得政府注意、大众传播媒介报道以及公共舆论关注的机会。

（一）传播机遇的两个层面

本文的假设是，政策回应往往优先回应那些处于稳定政治容忍的范围内并获得某种传播机遇的民间议题。具体来说就是：一个民间议题首先要具备对当下稳定政治的非对抗性，与政策方互动的时间和内容都有一定的适合性，例如民间议题不违背稳定政治框架的主导议题，符合当地的政策时间表等。同时，传播机遇是指民间议题是否具备吸引政策注意力的导向。例如被上级政府通过网络舆情观察易于察觉的议题，被大众媒体尤其是网络大量曝光无法掩盖的事件，引发轰动得到公共舆论普遍关注的网络事件，这些有突发、冲突、易传播特点的议题会导致社会关注或者地方政府难堪，甚至引发境外政体和媒体的关注和报道，这类议题不论在声誉上还是在现实中都对稳定政治局面带来负面影响，是需要属地政体马上去应对的。传播机遇可以分为内容和制度两个层面：一个民间议题是否带有突发、抗争和对立的“时效”及“现场”，议题的性质是否能吸引社会关注和媒体报道，这是内容上的机遇。同时，在新闻媒体报道内容受不同程度的把关或管制的情况下，最终该议题是否能被报道出来并引发社会关注，这是制度层面上民间议题的机遇。也就是说，政策回应优先回应那些虽然有冲突但是不会引发大规模不稳定事态，在当时当地政体的稳定政治框架的容忍范围内并暗自符合某些政策导向的民间议题；同时，该议题能否获得在公共舆论和网络媒体、传统媒体层面被广为传播的传播机遇，获得社会舆论的关注和讨论，这是政策方主动回应，或者能被倒逼回应的关键点。

广州市番禺区反烧事件的政策回应过程可以划分为三个阶段：第一阶段是2009年至2010年，这个过程中媒体广泛报道了反烧集体行动，倡导反烧的民间议题最终得到政府暂时让步；第二阶段是2011年到2012年，当地政府在相关政策上做出了较大调整，但是最终依然是“建立垃圾焚烧厂”，只不过选址他处；第三阶段从2013年开始到2015年，政府主张广州市要再建六座垃圾焚烧厂，反烧议题在部分房地产网站上依然有所关注和讨论，但是在主流媒体上已经改变成为“垃圾分类”。“通过垃圾分类进行垃圾焚烧处理”是这个时期广州市的重要政策议题。同时，关于反烧的民间倡导和集体行动依然时有发生，但是媒体的新闻报道已经全然不见。观察这三个阶段中的政策回应，都可以看到稳定政治框架中的“传播机遇”这个要素的作用。

（二）稳定政治的框架限定

本研究之所以把“传播机遇”框限在“稳定政治框架中”，是因为讨论影响政策回应的关键要素还是不能脱离对稳定政治框架的顾及和解读，在我国，社会稳定是政治发展的主要目标和治理过程的最大追求。“稳定政治框架”对“传播机遇”的框限体现在以下几个层次。

第一是议题内容上的“稳定”。如果一个民间议题符合不影响整体稳定政治的大框架，不会引发大规模的群体性不满或者怨愤，符合政体基本的改革意愿，该议题揭示的问题的尖锐程度也在政体可容忍范围内，这个议题就易于得到政策回应。第二是议题时间上的“合适”。这种“合适”是指民间议题与政策导向在时间上的“不谋而合”，即民间议题亦符合某地政府的重大政策议题的“时间表”，如政府的中长期规划、重要建设项目、重要会议、有世界关注度的国际会议和大型赛事展项、政府工作规划中的重要评估日程等，该议题就容易得到政策方的关注、回应或采纳。大众传播媒介的政策报道、政府部门的政务公开、社会成员基于公共信息知情权而做出的各种信息公开要求，都能让民间倡导者主观感知当下的政策时间表。

从广州市的政策时间表来看，从2009年开始，广州市作为中国五大“国家中心城市”，其政策重点之一是“加强生态环境保护，建设 ‘花园城市’”。2010年的亚运会的前期建设也突出了城市生态环境的建设和保护这个议题。也就是说，环境保护是广州市2009年一个重要的政策议题和工作重点。作为一个公开的政策“信号”，广州市政府对城市环保的重视不难在政府网站和当地媒体上被查知。因此，此次的反烧行动在政策议题的内容和性质上是与当时政策导向一致的，可以预料会受到政策方关注。

反烧事件发生后，政府的回应一开始比较强硬，但随即缓和，最终以“暂停动工”的“搁置”手法收场。这也是由于广州市当时的政策时间表上还有另外一个极为重要的议题——主办亚运会。事发当时正好是广州市作为亚运会主办城市积极筹办大型国际赛事的前一年，当时的政治空气是以成功举办亚运会为最重要的目标，其余议题重要程度全部在此之下。从这个结果当然可以看出政策方为亚运项目让道的维稳思维。

2009年广州市对城市环保议题的政策重视伴随着亚运会的筹备工作不断凸显，从政府公开的城市治理具体目标到媒体报道，都可以察觉到这种重视环保的政策空气。当年11月番禺区居民给番禺区政府写了一封信，要求面对面沟通反烧问题，居然得到了回应，并在5日后召开了区委书记和网友的见面沟通会，会上明确答复网友“该项目已停止”“今后垃圾处理问题必须要得到周边敏感地区75%以上的人同意才能进行”。这是番禺区首次最为迅速直接的政策回应。

四 稳定政治框架中的传播机遇

（一）网络媒体与政策回应机率

毋庸置疑，互联网时代民间议题获得政策回应的机率已经大大提高。原因表现在以下几个方面。第一是网络媒体的普及及其草根性，让民间议题有了一个可以低成本、高成效传播的平台，民间的声音可以容易地出现在公共视野里了。第二，民间议题的倡导者往往期望通过快速渠道达到自己的利益诉求，因此有主动设置议题、扩大议题、突显议题的意愿并知道各种彰显议题的方法，知道如何在政策层面进行抗争表演；［24］第三，稳定政治格局中属地政体最关注本地的社会稳定，因此以突发事件或集体行动的方式引发社会关注比较能获得政策回应。托马斯·伯克兰（Birkland）认为，一个突发的、不可预知的事件能在促进公共政策讨论方面发挥重要作用，媒体和舆论对此是否关注会是“一个问题及其解决方案得到或失去公众和政府注意的过程”。［25］一个民间议题如果不具备较高的政治机会资源，那么作为一次“传播事件”引发媒体的报道和舆论的关注，则可以增加自身的政治可视度，可以通过“话题性”和“时新性”进入公共舆论场域和政策视野，争取获得政策回应。

什么样的民间议题容易获得新闻媒体的报道？这需要两方面的条件。第一是民间议题是否带有“冲突现场”，这关系到该议题能否首先被媒体“看见”。第二，即使被媒体看见，议题内容是否能突破报道管制顺利发布出来，关系到是否能被社会公众“看见”。传播机遇指的正是一个民间议题既要在性质上具备被媒体报道和舆论关注的冲突性，也要在内容上符合或者巧妙避开当下政体对媒体报道的内容管制。

（二）民间议题的传播机遇

但是也要看到，我国传统的大众传播媒介是政府管理、国有体制主导下的自营模式，其新闻报道是有政策规则和意识形态规范的，因此一个突发事件即使有较高的新闻价值，也不一定会被报道出来，成为媒介议题。一个民间议题是否能被报道，其“传播机遇”表现在以下几个方面。第一是该议题兼具新闻价值和市场价值，是大众传播媒介组织重视的传播议题，亦符合公众的兴趣和市场导向；第二是该议题正好处于某个“政治空档”，是上级政府、属地政府和属地旁政府都未采取传播管辖的地带，或者是上述三者之间利益和绩效博弈的空白地带，因此该议题的报道被放行。［26］第三，媒体组织的新闻生产过程中，上级审查、组织内部审查及工作人员的自我审查和自律［27］，也都对事件能否成为新闻有影响，这是一个复杂而动态的互动过程，也与当时当地的稳定政治格局有关。当然，新媒体的普及让很多民间议题可以轻易地在网络空间出现，形成网络关注效应，引发传统媒体跟踪报道，这种先网后报的议题传播方式也降低了对传统媒体的管制效果。简言之，“媒体事件”是现代社会民间议题提高社会成员、传播媒介和政策方对自己的关注度的关键要素，由于政体外组织缺乏政治机会，因此通过媒体事件制造机会就是经常的选择了。

2009年9月24日，广州市6家主要报纸媒体同天一起报道了有关番禺区垃圾焚烧厂选址确定即将上马开工的新闻，其中一条《番禺区建垃圾焚烧厂30万业主急红眼》的新闻拉开了反烧事件的序幕。2009年11月23日，番禺区业主约三百人就该议题向市城管委表明意愿，之后又来到附近的市信访局继续上访，形成了本地较为令人瞩目的“冲突事件”现场。之后类似的“媒体事件”行动不断，到2009年底为止，广州市六家本地报纸上有关反烧事件的报道共有509件，是当年最令人关注的新闻事件。报道的高潮时期，不但有报纸媒体，本地的南方网、金羊网、大洋网、奥一网还有专门的网上互动型联合报道。更加值得关注的是中央级媒体对此的多次报道，都明确批评了地方公共政策过程的不透明。但是进入2010年后，虽然反烧议题依然在现实中被关注和讨论，但是相关行动和新闻报道已经大幅度减少，全年只有524条，2011年到2013年每年只有100多条，2014年到2015年每年数十条左右，但大多数都是政策公示类的信息发布。从议题内容上来看，2012年之后媒体上反烧议题的内容开始发生变化，多为介绍垃圾处置的方法、各国处置经验、讨论垃圾分类的相关做法等，观点讨论、意见展示、政策协商的成分比较少。由于反烧议题提倡者们当时并无成型的组织形态，2009年该议题暂停之后再无大型的行动现场，偶发的小型集体行动也没有得到本地媒体的报道呼应，作为2009年报道反烧行动主要阵地的当地报纸媒体报道量和社会影响力都开始式微。2013年以后，广州市垃圾处置问题的讨论基本转场到新闻网站的房地产版面，传统媒体的相关报道仅限于相关政策的公示信息。

这种前期的积极大量报道和中后期的持续减少、失语以及议题内涵的变化，可以从媒体相关报道的主观限制松紧程度来解释，例如报纸媒体受到来自上级和组织内部的审查程度趋于严格，当时报道反烧事件的骨干记者离职传统媒体，以及反烧议题所孕育的冲突内涵发生变化等。从广州市政策方对垃圾处理议题的政策调整轨迹中也可以发现，2009年暂停的垃圾焚烧厂建设项目在2011年重提，建设导向是“垃圾焚烧”和“哪个区的垃圾就在哪个区内焚烧”，之后的政府议题不再关注“垃圾焚烧是否合适”而是“垃圾焚烧厂要不断扩建”以解决广州市垃圾围城的问题。2012年，广州市市长更新并重点治理垃圾围城问题，治理手段就是主张“垃圾分类”和“垃圾焚烧”，市长本人亲自推动垃圾分类的社区推广活动，参加各种政策宣传推广活动为分期建设垃圾焚烧场做舆论沟通，其参与垃圾处理相关工作的曝光度和观点言论远远超过其他工作领域。同时，广州市2012年开始将“焚烧厂”统一更名为“资源热力电厂”，并于2013年出台《广州市生活垃圾处理阶梯式计费办法》。这些政府层面上的政策议题推广工作都表明了政府工作的主要导向，也在媒体层面上有较多的报道。反烧议题在2012年以后显然与政策方对垃圾问题的决策导向不一致了，因此一方面政府大力推广宣传垃圾焚烧议题，一方面本地媒体不再涉及反烧议题，该议题也渐渐在政策视野中消失了。

五 政策回应的“稳中博弈”

（一）政策回应的注意力博弈

维护社会结构与社会秩序稳定是我国稳定政治的主要目标，在这种维稳框架的主导思想之下，不管是上层的执政理念还是基层的治理运作机制，都带有明显的以维护社会稳定为要务的思维烙印，政策回应过程也不可避免地带有这种痕迹。我国的民间议题并不能如西方相关研究所指证的那样，简单地通过媒体报道成为公共议题，引起政策方的关注进而成为公共议题，而是要在稳定政治的框架内不断通过各种博弈获得被政策方“看见”的机会才能获得政策回应。

稳定政治框架中的“传播机遇”表明我国稳定政治体系对民间议题的政策回应是一个“稳中博弈”的互动状态，是一个具体问题具体应对、有松有紧的、政府在多元主体的互动中不断博弈以把握平衡的过程。政府可以通过这样的一种“稳中博弈”的动态过程，让紧张的社会关系得到缓和，冲突性问题暂且搁置，治理程序暂时没有脱离大的目标。这种“稳中博弈”的治理方式在某种程度上也确实能有效针对我国地方治理过程中问题主体多元、权益事态复杂的各种民间诉求。因此，我国的政策回应机制的优先选择可能是那些在议题内容、政策时间上与当时属地政体的政策导向大致合适，同时具有突发性、冲击性，能令公共舆论关注，被媒体报道，令政策方感到压力的民间议题。

（二）传播机遇的自变与因变

本研究的发现同时表明，我国部分区域的政治机会结构已经开始发生变化，媒体报道和网络舆论成为政策回应过程的一个重要影响要素。这也反映了我国政策过程当下的环境特点。我国以往的政策制定过程基本上是按官方程序，走官方渠道的非公开不透明过程。但是随着互联网时代的到来，这种政策过程开始面临巨大的环境变化和时代挑战，社会成员出于对自身的利益的关注或者对公共管理的不同意见，开始从“表达”和“知情”两个权利方面来审视政策过程并要求政策方给予回应，大众传播媒介的舆论监督功能，网络新媒体的草根化议题设置，都让民间议题的显露和发声变得轻而易举。而我国的政策制定过程也因此或被倒逼，或主动回应，渐渐趋于开放并开始面向民意，部分地域的政府工作已经呈现出开放互动、采纳民意、政民协商、及时公开等特征。也就是说，网络传播技术的普及和传播生态环境的变化让封闭式政策制定越来越无效，民意对政策制定的意见表达和议题倡导越来越容易，互联网带来的社会传播方式的革新成为影响政治机会结构的重要变量，网络舆情成为可闻可见的社会心态晴雨表和政策感知器，也成为衡量某地社会治理是否稳定的一个可视化图示。新媒体传播环境的开放性令政策回应过程或主动适应或被倒逼，也已开始体现出这种开放性。

可见，媒体生态环境的变化给民间议题提供有力的设置渠道，可以通过寻求传播机遇来提高获得政策回应的机遇。我国的政治机会结构已经明显受新媒体传播环境的影响，传统媒体的合力报道和新媒体的传播赋权，可以让一个默默无闻的民间议题通过增加“外压”系数从而进入政策视野。可以预想未来我国的政治机会结构中，大众传播媒介尤其是新媒体的政策议题设置作用会不断加大，传播机遇会是政策过程中的一个重要自变量。但是也要看到，我国的稳定政治的宏观背景对新闻报道过程和民间议题传播机遇有各种限制，民间议题获得媒体报道并引发政策回应依然是一件不容易的、非制度化的事情——民间议题要探知当今政策关注重点，积极寻求各种政治机会，巧妙把握政策时间和新闻时效才能艰难浮出水面获得回应；即使某个民间议题通过媒体报道或者网络传播被政策方“看见”，也会因为不符合政策方的主要政策思路或者政策时间表而被搁置或冷处理，最后石沉大海。在这种情况下传播机遇仍旧是一个被动的因变量。本研究借此反思并建议政策制定和政策回应过程应该健全并增加沟通渠道和民意表达机制，加强政策回应和政策协商的制度化，让民间议题有更多的表达机会和渠道。

（作者单位：中山大学传播与设计学院）

［本文系教育部重大项目《大数据时代国家意识形态安全风险与防范体系构建研究》（项目批准号16JZD006）的子课题《大数据背景下主流意识形态传播及整合战略研究》和广州市大数据与公共传播人文社会科学重点研究基地的阶段性研究成果。］

注释

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