导言 易地搬迁与精准扶贫——宁夏生态移民再考察
在中国扶贫战略中，易地搬迁是一个重要的手段，用以解决生存在“一方水土不能养一方人”地区贫困人口脱贫的问题。“2012年以来，国家累计安排中央预算内投资404亿元，撬动各类投资近1412亿元，搬迁贫困人口591万人，地方各级统筹中央和省级财政专项扶贫资金380亿元，搬迁580多万贫困人口，有效拓展贫困地区发展空间。”
在“十三五”期间，中国还有5600多万贫困人口脱贫的任务，其中有近1000万的贫困人口需要通过易地搬迁来实现脱贫。国家发展和改革委员会批准的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中，计划用5年时间完成搬迁981万人的任务，并采取多种手段，保证搬迁贫困人群脱贫。
从20世纪80年代起，宁夏回族自治区就开始了易地扶贫搬迁的工作，到2015年底，共有约116万生活在南部山区生态脆弱地区的人口实现易地搬迁，其中大部分人口搬迁到北部黄河灌区和中部干旱带的引黄灌区，少量人口在南部山区县内迁移。在“十三五”易地扶贫搬迁规划中，宁夏仅涉及8万人的劳务移民。可以说作为一项历史任务，宁夏的易地扶贫搬迁任务基本完成。因此宁夏易地搬迁的经验对全国的精准扶贫具有重要的借鉴意义。
通过易地搬迁，移民得到了更好的公共服务，收入增加，就业结构多元化，而且无论是移出区还是移入区，生态环境得到明显改善。但是搬迁并不意味着脱贫，新的移民区仍然是贫困高发地区，且随着搬迁，出现了一些新的致贫因素，对精准扶贫提出了新的挑战。本部分结合在宁夏中部和北部的实地调查，分析移民区所面临的反贫困治理问题，以及相应的政策调整思路。
一 易地搬迁的扶贫政策
中国的专项扶贫开始于20世纪80年代的“三西”扶贫，宁夏南部山区和中部干旱带是贫困比较集中且生态环境脆弱、人口与资源之间关系高度紧张的地区。为了有效地减轻环境压力、解决贫困问题，宁夏回族自治区先后实施了五个移民工程（见表0-1），将约116万贫困人口搬迁到北部和中部的引黄灌区。宁夏易地搬迁扶贫时间长、规模大，采取多种方式解决移民的安置和生产生活问题，形成了扶贫搬迁中的宁夏模式。
表0-1 宁夏五大易地扶贫搬迁项目
资料来源：宁夏社会科学院的李耀松等提供了不同的数据，吊庄移民34.5万人，扶贫扬黄灌溉工程仅红寺堡就有19.4万人（参见李耀松等《宁夏生态移民可持续发展研究》，《宁夏社会科学》2012年第1期）。
宁夏的易地搬迁开始得比较早，持续时间长。从20世纪的80年代宁夏开始实施吊庄项目，移民持续到“十二五”时期，前后进行了30多年，到“十三五”期间，除了少量劳务移民以外，宁夏的易地搬迁基本完成。在移民过程中，政府投入不断增加。早期的吊庄是两头有家、来去自由的搬迁政策，移入区与移出区保持了密切联系，移民区相当于原有村庄的易地扩张。在早期吊庄项目中，政府投入主要集中在基础设施，如水利设施和基本道路方面，大部分土地需要移民自己开垦，房屋自己建设，移民的流动性较大，人均财政投入不足1000元。后期的易地搬迁项目投入逐渐提高，各项基础设施的配套也愈加完善。在“十二五”生态移民项目中，人均投入已经达到近3万元，不仅建设了标准的住房，而且道路、学校、村委会等公用设施也都配套完成，灌溉设施采取了水资源利用率较高的节水灌溉设施。
相对于全区的总人口，宁夏移民的规模较大。宁夏全区2015年人口总数是668万，其中农村人口300万，易地搬迁人口116万，占农村总人口的38%。2010年国家重点扶贫区域的中部干旱带和南部山区共有人口140万，其中贫困人口有100万，仅“十二五”生态移民就占贫困人口的35%。大规模的移民对宁夏的社会经济发展产生了重要的影响。移民改变了宁夏的人口布局，根据宁夏统计局的统计，到“十二五”末期，南部山区9县区的人口占34.3%，接近2/3的人口分布在北部川区。仅在“十二五”期间，北部川区人口就增加了1.48个百分点。
在易地搬迁过程中，宁夏以新建移民村集中安置为主，多种安置方式为辅。移民村主要分布在中部干旱带和北部的毛乌素沙地边缘，这些地区在易地搬迁以前基本是荒地，在建设了灌溉系统和房屋以后被开发出来用以安置移民。集中安置的移民村往往人口众多，村庄规模较大，一些村庄甚至达到千户人家。除了集中安置以外，宁夏还在部分地区采取了插花式的分散安置，包括允许一些移民投亲靠友，少数移民被安置在自然条件较好的村庄中，与村庄原居民插花居住。与有土安置不同，还有一部分被称为劳务搬迁的移民主要被安置在北部城镇周边，以便于从事非农就业。劳务移民享受城市居民的社会保障，但是不分配土地。在政府有组织的易地搬迁之外，还有大量自发的移民，他们不在政府安置计划之内，而是通过购买移民的房屋和土地使用权参与了易地搬迁。
易地搬迁以后，移民收入迅速增加，根据宁夏扶贫局的调查，移民的平均收入已经超过了5000元，而搬迁比较早的吊庄移民的收入更达到7000元。尽管移民项目投入大量资金用于土地开发，但是移民收入的增加主要依靠外出务工。2016年的10个移民村的804户调查显示，在易地搬迁之前，他们的收入以种植业和养殖业为主，只有不到10%的被访问户的收入主要依靠外出务工；而在搬迁以后，主要收入来源发生了变化，超过60%的被访问户主要依靠务工收入。地理距离缩短和交通条件改善有利于移民进入宁夏北部城市和周边其他省市从事非农就业，同时，在移民安置区周边短期的农业和非农业就业机会也逐步增多，特别是移民区的妇女和中老年农民的非农就业主要依靠村庄周边的农业企业，如采集枸杞、种植葡萄等经济作物。
随着基础设施和社会服务逐渐完善，以及收入增加，易地搬迁对南部山区贫困人口的吸引力越来越强。在804份问卷中，有近50%的移民并不是由政府组织的，而是自发移民。我们访问的一些搬迁时间比较长的移民都表示，现在移民村的条件比他们的老家条件好很多，首先是交通方便了，不像老家，出门都是山；其次移入区的土地条件明显改善，有灌溉设施。移民村越来越完善的公共服务是吸引移民的首要因素，几乎所有的移民都认为移民村比老家更方便，特别是在移民区，教育条件的改善是吸引移民的主要动力之一。此外，移民也被纳入农村人口城镇化的大潮中。不管是否有生态移民的项目，农民外流都已经成为一个历史趋势，在这个趋势下，移民村成为一个跳板，助推了南部山区的人口外流。在一些移民村，南部山区的农民进入以后，先近距离外出打工，在获得更多城市生活经验以后，就离开移民村，进入城镇。在劳务移民村，移民尽管就业不稳定，多数移民还不肯放弃原有的土地而变为城镇户口，但是访谈对象都表示要在城镇就业，并没有因为近年来城市用工的减少而萌生回到南部山区的想法。农民也很难回到他们原有的村庄。在“十二五”的生态移民规划中被列入移民区的村庄，公共设施的建设基本停止，而且一些村庄的房屋在移民以后也被拆除，缺少公共服务的村庄已不再具有吸引力。
在就业机会和公共服务不均衡的背景下，农民的移动已经成为一个潮流，不论是否有易地搬迁项目的推动，山区的农民向平原地区和城镇的流动都不可避免。易地搬迁的成功也正是顺应了这种潮流。易地搬迁项目提供了基础设施建设和公共服务，减少了农民流动的成本。此外，在地理条件相对较好的地方建立新的家园，移民还可以从事农业生产，这也减少了移民的风险。但是在搬迁过程中，移民必须放弃原有的家乡，这对于不同群体的影响是不同的。对于劳动力丰富的家庭，搬迁提供了更多的机会，但对于劳动力不足的贫困户来说，尽管搬迁带来了更多的机会，但是他们所能利用的机会很有限。