城镇化背景下少数民族流动人口城市融入政策法制建构研究

王飞

摘要：少数民族流动人口不断进入城市是时代发展趋势，相关政策法制构建应当对少数民族流动人口城市融入问题给予有力的促进。少数民族流动人口城市融入政策法制建设需要借助制度归因理论，从城市政治融入政策法制、城市经济融入政策法制、城市社会融入政策法制和城市文化融入政策法制四个维度展开，并重点突出城市少数民族流动人口权益保障。

关键词：少数民族流动人口 城市融入 政策法制

一 城镇化背景下少数民族流动人口进城趋势分析

改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，进入城市的少数民族流动人口数量规模呈现持续增加趋势，促进少数民族流动人口融入城市的工作越来越重要。

（一）当前我国正处于各民族跨区域大流动的活跃期

尽管目前还没有国家权威部门发布关于全国的全面调查统计数据，但是仍旧可以根据一些公开报道和部分地区有关部门统计情况来透视少数民族流动人口迅猛增加的趋势和状态。比如，2010年9月30日的《中国政协报》报道，据统计，其时我国每年有少数民族流动人口约1000万人，大部分以进城务工经商为主。2014年6月27日的《中国民族报》报道，据统计，其时少数民族流动人口大约2000万，占到全国流动人口的7.7%。有的学者推断，我国城市少数民族流动人口已经超过3000万。东部很多省市少数民族流动人口以每年20%的速度递增，有的甚至超过了本地常住少数民族数量。比如上海市，2010年到沪少数民族流动人口就已经达到27.6万人，增长率为165.4%。再如，浙江省2010年的121.5万少数民族人口中，来自省外的就有96.1万人。又如，广东省2012年少数民族人口达到300多万人，而少数民族流动人口就接近250万人，远超省内60万少数民族户籍人口。其中，广州市少数民族人口中90%是流动人口，东莞市少数民族人口中95%是流动人口。

（二）新型城镇化建设将进一步促进少数民族人口流动进城

从少数民族人口流动趋势看，有统计分析表明，从2000年到2010年，全国少数民族人口城镇化率从23.36%增长到32.84%，提高了9.48个百分点，但仍低于当时全国平均水平16.84个百分点。由此，对少数民族发展而言，新型城镇化下一步的目标显然要大力推动少数民族人口迁移进城，以助推少数民族经济社会快速发展，这是一个不可逆转的趋势。有关研究对第六次全国人口普查统计数据进行分析，结果显示，农、牧区少数民族人口向城市“上行”流动，西部地区少数民族人口向东部城市“东行”流动已成为现实中人口流动的重要特点，并且这种流动所涉及的人口数量越来越大、流动范围越来越广、流动频率越来越高。随着我国城镇化发展速度的进一步提升，我国民族人口分布区域将更加广泛，传统的民族聚居地区少数民族人口比例将进一步下降，而中心城市及发达地区少数民族人口比例将进一步提高。这种态势意味着未来城市中少数民族人口流动将更加频繁和活跃。

二 新形势下需要进一步加强少数民族流动人口城市融入政策法制建设

鉴于少数民族人口不断进入城市是时代发展趋势，相应的少数民族流动人口城市融入问题值得深入研究，相关政策法制构建也应当对少数民族流动人口城市融入问题给予有力的促进。有研究指出，在少数民族人口流动入城的潮流中，少数民族流动人口进入的许多西部城市中汉族人口是城市居民的重要组成部分，进入的东部和中部城市中汉族聚居人口数量更大。当城市成为少数民族流动人口和本地常住人口的会集地时，各民族群众之间的文化生活差异凸显，各民族之间的经济结构差距显著，城市也容易成为民族矛盾的汇聚地。一方面，随着少数民族人口在城市的增加，民族之间经济、文化交流增多，少数民族人员与汉族人员出现一些矛盾、摩擦现象在所难免，城市民族关系面临新的问题和挑战，“人口迁移对于族群关系的影响不仅仅是人口规模的变化，人口迁移还会影响族群之间的感情”“外来的移民很可能被本地族群视为 ‘闯入者’而在感情上产生排斥心理”。另一方面，少数民族流动人口数量在城市不断呈上升趋势，也容易在城市管理、治安、公共资源占有、就业、权益保障等方面出现矛盾和问题，成为城市民族关系问题新的爆发点。有关统计资料显示，广东、上海、江苏、浙江、湖南几个省市从2000年至2006年，所发生的影响民族关系和社会治安的大小事件，80%涉及少数民族流动人口。上海市从2001年至2009年底，累计发生涉及少数民族的矛盾和纠纷400余起，其中330多起涉及外来少数民族，影响城市民族关系的事件逐步增加且保持高发态势。2008年“3 ·14”事件和2009年“7 ·5”事件的冲击与震荡，传统民族地区与城市之间的联动效应更加凸显出来。这些情况说明，城市中少数民族流动人口成为影响城市乃至全国民族关系良性发展的一个重要因素。应对城市少数民族流动人口增多带来的挑战，需要构建完善的少数民族流动人口城市融入政策法制。这对推动城市民族关系健康发展，构建我国以民族平等、民族团结、民族共同繁荣为核心主题的和谐民族关系，巩固我国各民族的大团结，维护祖国统一具有重要意义。

三 少数民族流动人口城市融入政策法制构建需要关注的理论、维度和重点

（一）少数民族流动人口城市融入政策法制构建需要借助制度归因理论

在国外移民社会融合研究中，制度归因理论始终坚持，移民融入问题在本质上就是一个公共政策法制的问题，流入地国家移民融入政策、制度是移民能否有效实现融入的决定性影响因素。根据有关学者的研究介绍，制度归因理论认为，移民的社会融入与流入地国家在移民就业、社会福利与保障、社会救助、住房、子女教育、社会歧视、宗教信仰、政治权利等多个方面的制度安排紧密相关。这些制度安排集中体现在公民权（citizenship）的对待上，主要包括三个内涵：一是，政治或立法意义上的公民权，即移民是否被看成政治社会群体中完全参与的正式成员；二是，社会经济方面的公民权，即移民是否享有在工业生产体系中的权利以及社会经济领域内与各种制度化设施相关的权利；三是，文化与宗教信仰方面的权利，即移民是否有权自我组织，展现自我文化、本民族、本宗教的权利等。制度归因理论强调，上述三方面的实现，既是从国家政府到地方政府的移民融入政策法制需要达到的目标，也是检验移民融入政策法制属性（促进融合还是产生排斥）的一个标尺。那种排斥性的移民融入政策如就业政策、教育制度等从根本上剥夺了移民群体提高自身素质、增加社会资本的可能性，为移民的社会融入制造了不可逾越的障碍。

比较国外相对成熟的移民社会融合制度研究，国内对包括少数民族人口在内的流动人口（其中主要为农民工）社会融合制度研究起步较晚，尚未形成系统的流动人口制度归因理论。可喜的是，新近的一些社会融合研究不断强调国家政策法制对流动人口社会融合的重要作用。这类观点主要有：社会融合从宏观政策层面意味着更为公平和公正的公共资源和机会的分配与共享，除族群差别外，中国户籍管理制度使得多数流动人口面临城乡二元制度的隔离和排斥，流动人口的社会融合不仅是文化融合问题，而且也涉及体制机制、公共政策的调整与改革。移民和城市社会融合的本质问题，不是本地人口和外地人口的利益关系问题，而是城市如何能够提供更好的以发展为核心的公共政策，使得移民和本地人口的教育机会得到提高、发展机会得到创造。在中国这个有着城乡区隔、内外之别的现实环境中，政策层面的融合显得尤为重要。政策融合就是要为流动人口创造一个公平、良好的工作和生活环境，解决他们在就业收入、社会保障、权益保护、生活环境等方面的紧迫问题，使他们获得公平的生存和发展机会，享受均等化的公共资源和社会福利，生存于包容接纳和友好共生的社会环境中。这些主张，虽然不能断言是国内社会融合制度归因理论即将兴盛的表征，但将其视为国内流动人口社会融合研究中政策法制因素得到重视的体现应当并不为过。

我们赞同，制度归因理论为构建少数民族流动人口城市融入政策法制提供了一个可以参考的认知框架和建设路径。客观而言，我国城市少数民族流动人口所处的政治、经济、社会和文化背景与国际移民所处的背景确有较大差异，但国内城市少数民族流动人口与国际移民在流入地的弱势地位是相似的，他们在城市融入过程中也面临着和国际移民类似的当地融入问题，许多类似的困难同样需要政策法制等制度改进来解决。比如，少数民族流动人口在城市社会屡屡遭遇的社会排斥、难以真正实现城市融入等问题，制度性机制的影响同样是存在的。制度性滞后、政策性排斥以及政策法制实施不够到位等等因素客观地阻碍了少数民族流动人口的人力资本提升和社会资本积累，而受人力资本、社会资本和政策法制等因素所构织的循环网络的交互影响与交互强化，又从根本上阻碍了少数民族流动人口的城市融入。因此，非常有必要借助制度归因理论，切实考察少数民族流动人口城市融入政策法制等制度实践，不断完善相关政策法制来促进少数民族流动人口的城市融入。

（二）少数民族流动人口城市融入政策法制建设需要关照融入维度划分

少数民族流动人口城市融入的实质是特殊人群（少数民族流动人口）在特殊地点（城市）的一种社会融合。我们赞同，城市融入是指特殊情境下的社会群体，能够正常获取城市的政治、经济、社会、文化等资源的动态过程或状态。城市融入的核心在于流动人口能够获取城市社会资源，享受到城市基本公共均等化服务，从而逐步适应城市。这样，少数民族流动人口城市融入，就是指少数民族流动人口通过城市政策法制保障与主体自我适应调整，享有城市就业社保、社会服务、文化生活等方面的广泛的社会权利与平等参与的机会，从而逐步融入城市主流社会。

在少数民族流动人口城市融入类型划分上，学者们提出了诸多分类。综合而言，主要可以分为二维类型、三维类型、四维类型和五维类型等。持二维类型观点的学者认为，少数民族流动人口城市融入包括两个线性过程：一是社会整合，包括经济适合、社会接纳、文化认可、心里归属四个维度之间的相互作用；二是文化整合，包括民族文化多元化、少数民族文化与主体文化协调、多元文化一体化。流动人口社会融入的影响因素总体分为两种类型，即主观性融入因素和客观性融入因素。主观性融入因素包括城市认同、身份认同、文化交融等方面，客观性融入因素包括经济融入、政治融入、公共服务、社会保障、社区参与等方面。持三维类型观点的学者认为，少数民族流动人口的城市适应性问题包括三个方面的适应过程，其中经济层面的适应主要是职业的转换，社会层面的适应主要是社会交往范围的扩大导致的生活方式、价值观念和行为举止方面的逐步市民化，心理层面上的适应则是自我认同的改变和心理归属的变化。流动人口的城市融入包括经济融入、社会融入和心理融入，相应地流动人口的生活适应性也就有经济适应性、社会适应性和心理适应性三个方面内容。经济适应性是流动人口在城市的吃穿住行方面的情况；社会适应性由流动人口的社会交往、社会参与决定；心理适应性反映在当不同文化发生碰撞时，流动人口的心理表现和心理调试的能力。持四维类型观点的学者认为，社会融合的维度，可粗略概括为结构性融合（即经济整合）、文化融合（即语言、身份融合等）、社会融合（即社会网络与适应）和政治融合（即政治参与与权力）四个维度。流动人口的社会融合从经济融入、文化接纳、行为适应、心理融入等四个维度进行测量较为合理。持五维类型观点的学者认为，可从以下五个方面来考量少数民族流动人口的社会融合：第一，经济融入，包括就业市场、收入与消费水平、职业地位、社会福利与社会保障等内容；第二，社会融入，包括社会交往、朋辈群体、社会组织、支持网络、婚姻选择等内容；第三，政治融入，合法的市民身份、政治参与等内容；第四，文化融入，包括对城市社会规范的习得、城市语言的学习、城市文化的认同、理解等内容；第五，市民社会与少数民族流动人口之间相互接纳、认同的程度等。

在我们看来，根据不同的划分标准，城市融入就有不同的分类。因此，上述学者分类应该说各有依据。我们认为，从少数民族流动人口城市融入领域上看，宜分为城市政治融入、城市经济融入、城市社会融入和城市文化融入四个方面为妥。在少数民族流动人口城市融入制度层面，与全国流动人口面临的问题相比，有的是相同的，如户籍制度对流动人口的制度障碍等；有的是不同的，如文化宗教需求。有学者通过数据定量分析的实证研究表明，在城市适应的影响因素中，只有民族类型和本地交流语言两类民族因素对少数民族流动人口城市适应产生显著影响，而制度因素中包括是否办理居住证、是否参加城镇社会养老保险、就业是否受到歧视等与城市适应度都呈现显著正相关性，特别是参加城镇社会养老保险和办理居住证的相关度最高。鉴于此，在少数民族流动人口城市融入政策法制建设中，城市政治融入需要侧重于户籍（居住证）、经济融入需要侧重于就业和社保、社会融入需要突出居住和交往、文化融入需要突出民族宗教。以往的研究一般把住房放到经济融入中，不过在我们看来，基于少数民族流动人口城市融入的独特性，从助建各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境以加强民族交往交流交融的角度看，宜把住房放到社会融入中。

这样，综合上面的分析，对于少数民族流动人口城市融入政策法制构建，我们认为可以从城市政治融入政策法制、城市经济融入政策法制、城市社会融入政策法制和城市文化融入政策法制四个维度展开。其中，城市政治融入政策法制包括户籍制度、选举制度等，城市经济融入政策法制包括就业制度、社保制度等，城市社会融入政策法制包括住房制度、社区制度等，城市文化融入政策法制包括文化制度、教育制度（子女）等。

（三）少数民族流动人口城市融入政策法制建设需要突出权益保障重点

正如学者所言，少数民族流动人口是一个在语言、宗教信仰和风俗习惯等方面与城市市民以及普通流动人口有一定差异的文化携带者，他们流入城市将面临更加严峻的生活适应性问题。少数民族流动人口离开家乡，步入城市，面对社会差距，很容易产生文化震撼和不适应。在适应新的城市生活与文化过程中，由于自身的文化素质、宗教信仰、生活习惯与流入地城市的主流文化存在差异，相较于汉族流动人口，城市少数民族流动人口面临更多的困扰。

有研究以2013年5月国家卫生计划生育委员会对全国31个省、自治区和直辖市以及新疆生产建设兵团的流动人口调查数据为基本数据，以2013年国家卫生计划生育委员会全国流动人口动态监测对上海、江苏、湖南、湖北、陕西、福建6省市的松江区、苏州市、无锡市、长沙市、武汉市、西安市以及泉州市等7个市区2000份调查样本为社会融合数据，统计分析显示，少数民族流动人口相对于汉族流动人口以及本地户籍人口在经济就业、行为模式、制度保障以及主观认同方面存在不同程度的社会融入差异。以社会保障为例，少数民族流动人口社会保障以及劳动关系保障覆盖率均低于汉族流动人口以及户籍人口。其中，少数民族流动人口综合参保率只有11.0%，低于汉族流动人口的12.7%以及户籍人口的33.0%。少数民族流动人口参加城镇养老保险、城镇职工医保、城镇居民医保、失业保险、生育保险、住房公积金的比例均为最低。调查数据表明，少数民族流动人口在制度保障方面并没有得到公平对待，在社会保障以及劳动保障等权益方面都处于弱势地位。

因此，做好城市少数民族流动人口的服务和管理工作，充分保障他们的各项合法权益，既是城市管理工作的重要任务之一，也是城市民族工作中一项亟待解决的课题。制度方面的权益保障水平越高，越有利于少数民族流动人口的城市适应。所以，少数民族流动人口城市融入政策法制建设关注的重点，应当是建立健全保障其合法权益的政策与法制。