序言

中国经济快速发展的历史进程，是在近40年前伴随改革开放而启动的，其发展的动力始终是工业化和城市化。就两者关系而言，一个基本的事实是，中国的城市化是由工业化引致的，也就是说，在中国，城市化是跟随工业化展开的。我们认为，工业化先行，产业发展先于城市扩张，可能正是中国经济发展的成功之处，是中国发展道路的主要经验之一。究其原因，中国的城市化遵循的是“产业发展—就业增加—人口集中—城市发展……”的自然过程。这一过程以创造就业岗位为先导，基本保证了每年规模高达千万的农村转移人口的就业，从而基本避免了城市无序膨胀，避免了贫民窟等严重的社会问题，从而走出了一条独具特色的城市化道路。

近40年来，中国的城市化取得了巨大的成就。1978～2016年，中国的城镇常住人口从1.7亿人增加到7.9亿人，以常住人口计算的城市化率从17.9%提升到57.4%，年均提高1.04个百分点，远高于1981～2010年世界年均0.41个百分点的水平。

特别是进入21世纪以来，中国的城市发展步入新阶段，发展质量显著提高。2000～2015年，中国城市用水普及率从63.9%提高到98.1%，燃气普及率从44.6%提高到95.3%，污水处理率从34.3%提高到91.9%，人均道路面积从6.1平方米提高到15.6平方米，人均公园绿地面积从3.7平方米提高到13.4平方米，人均住宅建筑面积从20.3平方米提高到33.2平方米。简言之，十余年来中国城市基础设施显著改善，公共服务水平明显提高。城市化的快速推进，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

自2009年开始，中国的经济增速从过去30余年年均近10%的水平下落至6.5%～7%的新平台。在经济减速的大背景下，中国的工业化进入新阶段，城市化也被赋予新的内涵。2012年以来，城市化作为拉动内需、破解中等收入陷阱、引领新常态的重要举措，在中国受到前所未有的重视。自那以来，中国政府先后发布了多项推进城市化的思路和体制改革方案。2014年3月，中央政府出台了《国家新型城市化规划（2014～2020）》，系统提出了未来一段时期中国推进城市化的目标、战略思路、重点任务和制度安排。

我们清醒地看到，十余年来的中国城市化，是在各级政府的主导下，沿着“造城”的路径，以行政化方式自上而下展开的。尽管它在做大经济总量、创造就业和增加财政收入等方面发挥了积极作用，但毕竟仍是一种粗放型的城市化，与创新、协调、绿色、共享等新发展理念并不完全相容。概括而言，当前中国的城市化主要面临以下几方面的挑战。

一是城市无序扩张，土地资源利用效率下降。统计显示，中国城市的建成区人口密度低于部分发达国家水平，而人均建成区面积则超过部分发达国家水平。对于中国这种土地极为紧张的国家而言，这是不可持续的，因而是不能容忍的。

二是各地方政府过度依赖土地出让收入和土地抵押融资筹集资金来推进城镇建设，这使得地方政府的债务问题十分突出。

三是现行的城乡二元户籍制度，导致城市化与市民化进程分离，并造成大量社会问题。目前，大量农业转移人口虽被统计为城镇人口，却没有城镇户籍，因而难以享受城镇居民同等待遇。这部分人口占城镇常住人口的1/3左右。

四是人口等经济资源向大城市和特大城市集聚，导致“城市病”凸显，而中小城市数量与人口比重下降，发展极不平衡。

五是城乡差距突出。近十年来，中国城乡居民收入比一直维持在3以上，而且无改善的迹象。

六是城市化推进的资源环境代价较大，城市大气污染、水污染、垃圾污染和水资源短缺等问题日益严重。

从发展趋势看，今后20年，中国的城市化仍将持续，并成为中国经济增长的重要引擎。为了稳步推进这一伟大进程，我们必须以提升质量为核心，有效应对上述挑战，努力实现更健康的城市化目标。在这个过程中，我们要重点推进如下四个领域的改革。

第一，户籍及其附属制度改革。从2014年开始，我们已经按照自愿、分类、有序的原则，积极推进户籍制度改革，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。到2020年，将解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，基本建成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的新型户籍制度。

第二，进一步深化土地制度改革。为了解决传统城市化过程中土地利用效率下降问题，我们将进一步深化土地制度改革。重点是在城乡一体化的总安排下，加快农村土地产权制度改革，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包以及经营权抵押、担保等权能；保障农户宅基地用益物权，逐步推进农民住房财产权抵押、担保、转让；建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的条件下进入交易市场；严格控制新增城镇建设用地规模，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，建立健全节约集约用地制度；缩小国家征地范围，规范征地程序，完善征地制度。

第三，推进城市化融资机制创新。城市化建设提出了巨大的资金需求，而土地制度和财税体制改革，又意味着“土地财政”的不可持续性，这进一步凸显了建设完善的城市化融资机制的重要性和紧迫性。为了支撑更高质量的城市化，我们必须建立透明规范的城市建设融资机制：我们将探讨建立稳定、透明的，以项目债和市政债为主要形式的地方政府债务融资机制；我们也将逐步允许各类资本特别是私人资本进入城市建设项目的投资和运营之中；我们还将建立若干专门为城市化融资的长期信用机构，例如服务于城市基础设施和城市住宅建设的政策性金融机构等。

第四，加大生态环境保护力度。面对生态环境问题日益严峻的形势，2012年底，中国政府提出了经济、政治、文化、社会、生态文明建设并举的“五位一体”发展战略；2015年底又提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。在未来城市化进程中，我们将通过体制改革和政策调整，积极完善推动城市化绿色循环低碳发展的体制机制，实行最严格的生态环境保护制度，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

总之，城市化仍将是未来一段时期中国经济发展的最重要引擎，在这个意义上，城市化的质量将决定中国经济社会发展的质量。

在中国经济发展的过程中，中国学者一直非常重视研究和借鉴西方发达国家的经验。近年来，随着中国经济发展阶段的变迁和城市化进程的快速推进，我们自然就对西方发达国家在城市化方面的发展历程和治理经验充满了兴趣。我们需要借鉴世界各国的有益经验，深入推进改革，全面推动中国城市化健康、稳定、可持续发展，为中国经济和全球经济的发展做出贡献。

在本书中，我们选择法国作为研究中国城市化问题的参照系。这是因为，法国与中国同样有着悠久的中央集权传统，农业和农村在中法两国经济社会生活中长期占据重要地位，因而法国探索城乡均衡发展的经验特别值得中国借鉴。基于上述考量，2014年6～7月，我率领中国社会科学院的城市化研究团队分赴巴黎、里昂、艾克斯-普罗旺斯、蒙彼利埃、卡奥尔等法国城市开展实地调研，获取了大量一手资料。在此基础上，我们针对法国的城市化总体进程、房地产开发与社会住房政策、特大城市规划与治理、绿色城市化与可持续发展等问题撰写了四篇专题研究报告，旨在为研究当前中国城镇化进程中的一些热点问题提供国际镜鉴。这些报告构成了本书的第一至四章。

在调研中，我们越来越注意到，中西方城市化道路存在巨大的差异。众所周知，欧洲城市化兴起之前，存在的是“先进的农村、落后的城市”，因而那里的政治格局是“乡村统治城市”（《共产党宣言》）。在中国，城乡关系从来就是与之相反的。因此，基于欧美的实践谈城镇化同基于中国的实践谈城镇化，可能风马牛不相及。事实上，当我们希望从西方国家借鉴城镇化经验时才发现，在那里，城市化从来就没有被当作特别重要的问题看待，像样的理论著作也十分鲜见。因此，我们特别需要认真分析中国的实践，一切从现阶段的基本国情出发，深入思考我国城镇化的含义、目标、起点、过程、影响以及城乡互动机制、工业化和城镇化的关系等基本问题。也就是说，在推进城镇化过程中，我们应特别注意总结自己的经验，特别重视从我国的实践中提炼理论。

本书的第五章和第六章是上述研究理念的体现。在第五章中，作者用全国第六次人口普查数据度量中国的城市化进程，并与其他国家进行比较研究。在第六章中，作者运用中国地级及以上城市数据，从资源环境效率的视角，对中国城镇化效率进行评价研究，分析中国城镇化效率现状和存在问题，为中国提升城镇化效率提供参考。

本书是我主持的福特基金会项目“中国城镇化进程中的土地资源配置效率问题研究”（资助编号0130-1198）的成果。在本书出版之际，我们当然要对福特基金会对本项目的立项与研究工作给予的一以贯之的大力支持和热情服务表示衷心感谢。同时，对中国社会科学院国际合作局提供的帮助和社会科学文献出版社的高效工作，我们在此同样表示感谢。

2017年8月