二 中国社会福利事业的曲折发展

从1958年开始，直到1978年为止，伴随20多年中国社会主义经济建设的曲折进程，中国社会保障与社会福利体系也在不断发展壮大，尽管在一些时期发生过曲折甚至中断。从社会保障制度建设来看，一个重大发展是职工养老保障制度的建立。1957年和1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人职员退职处理的暂行规定（草案）》，建立起企业职工的退休养老制度。不过当时处于大规模工业化建设初期，养老保障还没有成为突出问题。由于当时特定的政治环境与经济发展的大起大落，社会保障制度建设出现了一些新的特点，突出表现为卫生、教育事业的快速发展。

这一时期医疗保障和卫生事业的发展，促进了全民健康状况的极大改善。这一时期，中国利用计划经济体制的高度动员能力，大力开展爱国卫生运动，建立了城乡三级卫生服务网络，建立了由公费医疗制度、劳保医疗制度和合作医疗制度组成的城乡医疗保障体系，使医疗保障制度覆盖了绝大多数人口。同时，政府通过计划和预算严格控制公立医院的行为，加上药费实行成本价，形成了医与药的平衡机制，保证了医疗服务体系以“低廉的费用向全体国民提供了基本医疗服务”。尽管由于经济的落后中国在整体上还没有摆脱“缺医少药”的局面，但是医疗保障和卫生事业的发展极大地改善了城乡居民的健康水平，人口预期寿命由新中国成立初期的34岁提高到60多岁。

同时，教育事业的发展提高了人们的教育水平。教育在社会福利体系中居重要地位。中国虽然具有重视教育的历史传统，但识字受教育的人口只占总人口的很小比例。1949年，中国80%的人口是文盲，小学和初中入学率只有20%和6%，高校在校生仅有11.7万人。通过大力发展教育事业和开展“扫盲”运动，城乡人口的文化教育程度不断提高。在1964年第二次人口普查中，具有大学文化程度的达到287.5万人，是1949年的24.6倍；具有高中、初中和小学文化程度的人数也大幅度增长。但是，13岁以上不识字的人口仍占到全部人口的38.11%。“文化大革命”时期教育事业受到巨大冲击，尤其是高等教育质量大幅度下降，但是中小学教育仍有较大发展。根据1982年第三次人口普查资料可以看出，文盲和半文盲人口占总人口的比例由1964年的38.1%下降为23.5%，受过小学、中学教育的人口大幅度上升。

但是，这一时期社会保障和社会福利制度的正常发展，也受到了当时特定政治环境、计划经济体制和经济社会政策经常性剧烈变动的巨大冲击。对于中国社会福利制度来说，这一时期有几个制度设计产生了巨大而深远的影响：一是户籍制度的建立。为保障国家工业化战略实施，防止十分庞大的农村人口向城镇自由迁移，国家于1958年建立了城乡户籍制度，通过商品粮制度、住房制度等把全国人口划分为农业户口和非农业户口。户籍制度的建立把中国的社会福利体制和劳动力市场人为地划分为城乡两大块，使中国在发展国家“二元经济”基础之上形成了典型的“二元社会”体制。二是社会保障制度的单位化和封闭化。“文化大革命”期间，国民经济和社会管理陷入动乱状态。1968年，主管社会救济、社会福利工作的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，政府已经难以保持社会保障制度的有效运作。1969年2月，财政部发布《关于在国营企业财务工作中的几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金开支的劳动保险费改在企业营业外列支。此后，社会保障制度只能主要依靠各个单位组织来维持，“劳动保险失去统筹机制变为企业或单位保障制”，城镇企事业单位包办社会的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上变成“自我封闭的单位化”。与户籍制度和单位保障制度关联的是针对城镇居民的物价补贴制度、公共住房制度和单位福利制度。物价补贴是针对城镇居民的，而公共住房的分配和单位福利的提供，则主要针对城镇国有企事业单位职工。由于缺乏足够的价格弹性和供给刺激，各种物品尤其是住房的短缺成为突出现象，当时的社会救济也仅仅针对极端贫困的“三无”人群和遭受自然灾害的人群，救济水平十分有限。三是当时中国认为社会主义制度下不存在失业现象，不承认失业问题，也没有建立失业保障制度。