农民市民化：新型城市化的战略目标
主持人：《农民日报》记者 施维
嘉宾：张英洪研究员
当前，中国城市化发展进入新的拐点，城镇人口占总人口比重首次超过50%。城市化成为继工业化之后推动中国经济社会发展的新引擎。在城市化加速发展的巨大浪潮中，我国许多地区提出了走“新型城市化发展道路”的目标。我们应该如何理解新型城市化的内涵，它的核心内容为何？本期对话，我们请来了北京市农村经济研究中心研究员张英洪和大家一起探讨这个问题。
主持人：我们应当如何理解新型城市化的核心定义？它包括哪些方面的重要内容？
张英洪：之所以提出走新型城市化道路，是因为已有的城市化道路存在许多突出问题。当前，学者对新型城市化的内涵有不同的理解和侧重点。2010年我们在课题研究中提出走以人为本的新型城市化道路，认为新型城市化是空间布局合理的城市化，是维护农民权益的城市化，是善待外来人口的城市化，是产业结构优化的城市化，是生态环境友好的城市化，是发展民主法治的城市化。我国城市化面临的两个基本体制前提是农村集体所有制和城乡二元体制。因此，推进新型城市化，一方面要改革农村集体所有制，维护和实现农民的财产权，保障农民带着集体产权进入城市化；另一方面要改革城乡二元体制，维护和实现农民的平等权，保障进城农民享有公民权利、实现市民化。从根本上说，走新型城市化道路，就是要维护和发展农民在农村的财产权，同时实现进入城市的农民的市民化。
主持人：中国城市化率已经超过50%，标志着中国社会结构迎来一个历史性的转折。但是，中国的城市化也存在很多深层次问题，对此您怎么看？
张英洪：现在有很多说法，比如“半城市化”“伪城市化”等，其核心指出的一个事实就是人口城市化滞后于土地城市化，光有速度、没有质量的不平衡的城市化是不可取的。这也要求我们必须正视当前我国的城市化存在的几个重大误区。
一是将城市化等同于城市建设。城市化就是要将进入城市的农民化为市民，而城市建设是指城市基础设施的改善、城市建成区的扩大、城市经济的增长、城市社会管理的完备等方面。应该说我国的城市建设取得了举世瞩目的重大成就，但城市化的成就要远为逊色。
二是要农民土地不要农民，要劳动力不要劳动者。城市的扩张需要大量的土地供给，于是，近郊农村的大量土地被低价征收转变为城市用地，但被征收的土地上的农民没有相应地实现市民化。同时，城市的经济发展需要大量的劳动力供给，于是，全国农村的大量青壮年农民进入城市务工就业，但进城务工就业的劳动力没有相应地实现市民化，形成了数以亿计的农民工。中国的失地农民问题和农民工问题，都是畸形的城市化发展模式的产物。
三是对农民工等外来流动人口重在治安管理而不是重在提供公共服务。长期以来，各个城市对涌入的大量农民工等外来流动人口，主要采取治安管理的方式进行社会管理，而不是将之视为移居城市的新市民从而提供相应的公共服务。不将进城农民变为新市民而是将之变为农民工的城市化模式，将原有的城乡二元结构在城市内部进行重新复制，形成了新的城市内部二元结构。
主持人：您刚才谈了几个问题，核心问题都是把城市化的关注点落在城市的建设上，而忽视了人的发展？
张英洪：城市化不是城市发展，城市化的本质是人口的城市化，也就是农民的市民化。农民市民化就是进入城市就业、生活的农民获得市民身份，享受市民待遇，真正融入城市社会，成为城市的新市民。这应当成为新型城市化建设的战略目标。
当然，农民市民化并不是要将全部农民都实现市民化，而是要使包括城郊农村地区就地城市化的农民和其他广大农村地区异地进城的农民工及其子女后代（所谓新生代农民工）实现市民化。对于未迁入城市就业生活而在农村从事农业的职业农民，应当享受均等的基本公共服务。
改革开放以来我国城乡关系的第一个重大调整就是允许农民进城务工，这在造就城市繁荣发展的同时，也造成了现有城市化的一大弊端，即没有从制度上实现农民工的市民化。现在迫切需要进行城乡关系的第二次重大调整，即在允许农民进城务工的基础上，实现进城农民工的市民化，从根本上解决和消除农民工问题。
主持人：一直以来我们都是以城市化率为衡量城市化质量的重要指标，但事实上，这一指标遮盖了很多问题，就在不久前厉以宁也曾表示，“传统的单纯地用城镇化率这个标准来衡量城市化是不正确的”。他指出，目前这一概念在中国还有一定意义，但将来也会意义甚微。对此，您怎么看？
张英洪：现有的城市化率指标不能真实地反映城市化的质量。我们提出可采用市民化率，也就是将一个地区或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重，作为衡量城市化质量的主要指标。
为提高城市化的质量，需要加快推进户籍制度改革，废除城乡二元户籍制度，实行以居住地为主要依据的城乡统一的户籍登记制度，加快实现城乡基本公共服务均等化，加快推进公共财政体制改革，加快建立公共服务型政府。尤其要适应城市化和人口全国性流动的现实需要，尽快实现城乡社会保障的全国统筹和转移接续。在农民工市民化进程中，国家调节城市人口规模最有效的办法，不是恢复计划经济时代严格的人口控制，而是对产业发展、公共投资和公共资源在各个城市与地区之间进行合理布局。在市场经济条件下，如果任何一座大城市既希望高度集中公共资源，做大GDP，又希望人口不过度集中，这是一种难以破解的城市化悖论。
主持人：走新型城市化道路，大力推进农民市民化进程，对此您有哪些建议？
张英洪：一是进一步转变观念，实现统筹城乡发展的第二次大跨越。长期的城乡二元结构使城市政府只负责城市非农业人口的公共服务，而将农民排除在外。自党的十六大正式提出统筹城乡发展以来，各个城市实现了统筹城乡发展的第一次大跨越，把农民纳入城市统筹发展的制度框架之中，将城市基本公共服务向农村延伸，逐步实现公共财政向农民覆盖，农民也是市民的观念树立起来了。从此，各个城市的市长不再只是市民的市长，也是农民的市长。实现统筹城乡发展的第二次大跨越，就是要将农民工等外来流动人口纳入统筹发展的制度框架，树立农民工等外来人口也是城市新市民的观念，实现基本公共服务向城市全部常住人口的全覆盖，保障农民工等外来流动人口享受基本公共服务，成为新市民。各个城市的市长不再只是户籍居民的市长，而是城市全部常住人口的市长。
二是将推进农民市民化作为城市支持农村最重要的实现方式。市场化改革以前，农村长期以工农产品价格“剪刀差”的方式支持城市；市场化改革以后，农村又事实上以城乡土地价格“剪刀差”的方式继续支持城市。此外，农村还以源源不断地向城市输送青壮年劳动力的方式支持城市发展。党的十六大以来，党和国家明确提出工业反哺农业、城市支持农村的基本方针。我们认为，实现亿万进城农民的市民化是城市支持农村最重要最有效的实现方式。因此，应当将农民市民化提到战略高度加以贯彻落实。
三是允许和鼓励农民从个体进城向家庭式迁居城市的转变。家庭是一个社会的基本细胞，家庭的和谐是社会和谐的基础。我国现有的城市化发展模式，对传统农村家庭造成了冲击，城市将农村中的青壮年劳动力大量吸走，却将老人、妇女和儿童留在农村，产生了普遍的农村留守老人、留守妇女、留守儿童等农村社会问题。这是畸形的城市化发展模式的产物。不改变这种城市化模式，就不可能解决上述社会问题。我们要想在经济繁荣发展中增强城乡居民在发展中的幸福感，就必须切实保护家庭。我们建议积极创造条件，允许和鼓励农民从个体进城务工向家庭式迁居城市转变，各个城市都要为迁居城市的农民工家庭所有成员提供就学、就业、就医、养老、住房等基本公共服务保障；鼓励企业实行终身雇佣制，按照国际劳工标准保障和落实农民工权益；要全面创新社会管理。
新型城市化既是一种发展理念，也是一种实践创新。中国正在走向一个与延续了几千年的乡村社会完全不同的城市社会。城市化正在考验着中国，考验着中国人的智慧与能力，也考验着中国人的责任与担当。