全面深化农村改革 加快推进城乡一体化
——学习十八届三中全会精神专题培训研讨观点综述
为深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，准确认识和把握首都“三农”新形势，全面深化农村改革，加快推进城乡发展一体化，进一步明确农村改革发展的方向和重点，努力做好2014年全市农村经管和调研工作，2013年12月19～20日北京市农经办（农研中心）举办了学习十八届三中全会精神专题培训研讨班，市农经办（农研中心）副处级以上领导干部、主要业务研究人员，以及各区县经管站、农合中心、农经办主要领导100多人参加了培训研讨班。这次培训研讨班采取领导动员、专家辅导、分组讨论、集中交流等形式。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英研究员做了题为“十八届三中全会土地制度改革与实施”的辅导报告，市农经办（农研中心）党组书记、主任郭光磊做了开班动员和总结讲话，全体与会人员围绕十八届三中全会精神，结合北京的实际和自身的工作职责，重点就健全城乡发展一体化体制机制、加快构建新型农业经营体系、鼓励发展农村合作经济、赋予农民更多财产权利、建立城乡统一的建设用地市场、加快生态文明制度建设等问题展开了热烈、深入的研讨，并就做好2014年全市农村经管和调研工作的基本思路和工作设想进行了交流和探讨。现将基本情况综述如下。
一 北京农村改革发展面临的新形势和新要求
党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的新号角，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）对深化农村改革做了全面部署，是指导我们推进农村改革的纲领性文件。作为国家首都和特大型城市，北京的农村改革发展面临新的形势和要求。
一是人均1.4万美元的高收入水平对全面深化改革、着力缩小城乡居民收入差距提出了新要求。根据世界银行的标准，以2012年当年价格计算，人均GDP在1000美元以下为低收入阶段，1000～4000美元为中低收入阶段，4000～12500美元为中高收入阶段，人均GDP在12500美元以上为高收入阶段。2012年北京人均GDP达到13797万美元，已经进入高收入发展阶段。但城乡居民收入差距还较大，2008～2012年，城乡居民收入比分别为2.30、2.23、2.19、2.23、2.21，城乡居民收入差距绝对值分别为13978元、14752元、15811元、18167元、19993元，自1997年北京城乡居民收入比突破2以来，至今未能扭转。如何在高收入发展阶段缩小城乡居民收入差距，让发展成果更多更公平地惠及广大农民，是新时期我们应当面对和解决的时代课题。
二是特大城市的逆城市化趋势对准确把握首都“三农”发展定位、加快推进新型城镇化和城乡一体化提出了新要求。一般将城市化分为起步阶段、郊区城市化阶段、逆城市化阶段、再城市化阶段。逆城市化是指城市人口开始向郊区农村流动的现象和过程。逆城市化是城市化发展到一定阶段后出现的新潮流。城市化发展水平越高，逆城市化的趋势越强。逆城市化对郊区农村来说是巨大的发展机会。北京是世界上屈指可数的人口超过2000万的特大型城市，2012年北京城市化率为86%，已达到发达国家城市化发展水平。北京的逆城市化现象已日益明显。北京的一项最新调查显示，有54.5%的人近期有意到郊区投资，70%的人有意到郊区购买第二住所。如何顺应逆城市化发展趋势、重新认识和把握首都“三农”发展定位、加快推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，是新时期我们应当面对和解决的战略任务。
三是首都新“三农”问题的凸显对全面深化农村改革、加快城乡发展一体化提出了新要求。在取消农业税、推行新农村建设以后，传统的以税费负担为突出特征的“三农”问题得到了基本解决。近些年来，在统筹城乡发展进程中，郊区“三农”出现了新的问题与动向：在农业方面，主要表现为承包土地的流转和规模经营问题；在农村方面，主要表现为乡村升值后与民争利问题；在农民方面，主要表现为农业转移人口市民化、基本公共服务均等化以及农民组织化等问题。新“三农”问题的核心是农民的财产权利问题。如何与时俱进地解决新“三农”问题，是新时期我们应当面对和解决的现实挑战。
十八届三中全会为全面深化改革明确了目标和方向，提出了一系列有关“三农”的突破性改革新思路、新政策、新举措。我们必须以新的理念、新的观念、新的思路来理解三中全会精神，掌握其精神实质。否则，我们就可能走偏。要真正深入学习贯彻十八届三中全会精神，必须进一步解放思想，转变观念。
首先是要从传统的城乡二元结构的思维定式中解放出来。由于长期的城乡二元结构的影响，我们头脑中形成的城市与农村二元工作方式和思维定式根深蒂固，有些习以为常的思想观念和看法，表面上好像是维护“三农”利益，实质上仍然是城乡二元思维在作怪，比如说，土地是农民最后生存保障论、农业特殊只能家庭经营论、社会资本盘剥论等。这些司空见惯的观点，都被十八届三中全会精神打破了。
其次是要从就“三农”看“三农”的思维惯性中解放出来。我们从事“三农”工作的人，容易陷入“三农”的圈子之中就“三农”说“三农”，在“三农”内部看问题、想办法、谋发展。这种封闭的“三农”思维惯性极大地遮蔽了人们认识和解决“三农”问题的视野和思路。“三农”问题不只是“三农”的问题，而且与整个国家经济、政治、文化、社会、生态和党的建设紧密联系在一起。十八届三中全会通过的《决定》没有专列农业农村工作，而是将“三农”分散在全面深化改革的相关内容之中，体现了跳出“三农”看“三农”、跳出“三农”解决“三农”的新思维。
最后是要从首都“三农”工作已经走在全国前列的思想中解放出来。在市委、市政府的领导下，首都的“三农”工作走在全国前列，取得了令人瞩目的巨大成就，这是有目共睹的。正因如此，我们有的人就盲目乐观，不思进取，容易产生自满思想情绪，从而丧失了改革的锐气、拼搏的士气、创新的勇气，存在以加大投入取代体制改革、以发展成果掩盖体制矛盾、以维护稳定推延体制创新的倾向。首都“三农”发展的体制机制弊端还很多，率先形成城乡发展一体化新格局的目标还任重道远，全国各地加快城乡一体化发展的经验层出不穷。我们必须以十八届三中全会为契机，破除自满思想，全面深化改革，把首都城乡发展一体化推进到一个新的阶段。
二 深入学习十八届三中全会精神，进一步凝聚全面深化改革、加快城乡发展一体化的新共识
经过两天的学习、讨论和交流，与会人员形成了全面深化农村改革的新的共识，主要有以下几方面的内容。
一是紧扣使市场在资源配置中起决定性作用，进一步明确了政府和市场关系的新定位。使市场在资源配置中起决定性作用，是十八届三中全会的最大亮点和重大理论创新。这就要求我们建立公平、开放、透明的市场规则，加快转变政府职能。首先，要深化农村产权制度改革，同等保护农村集体经济财产权和农民私有财产权；其次，推进城乡要素平等交换，使农民在土地、劳动、资金等要素交换上获得平等权利，切实保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村；最后，转变和规范政府职能，地方政府的主要职责是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护，要着力推进公共资源均衡配置，加快实现城乡基本公共服务均等化，缩小城乡差距、地区差距。
二是紧扣健全城乡发展一体化体制机制，进一步明确了深化首都农村改革的新方向。城乡二元结构是城乡发展一体化的主要障碍，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。全面深化农村改革的大方向就是健全城乡发展一体化体制机制，率先形成城乡一体化新格局，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体化的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。这就要求我们加快破除城乡二元体制，统筹城乡基础设施建设和社区建设，改革城乡分割的户籍制度、土地制度、公共服务体制、投融资体制等，构建城乡权利公平、机会公平、规则公平的社会公平保障体系。
三是紧扣鼓励农村发展合作经济，进一步明确了做好首都农村经管工作的新信心。十八届三中全会的一个亮点就是把发展合作经济写入了全面深入改革的文件当中。发展农村合作经济是我们各级农经办、经管站的本职工作。加强合作经济的经营管理，对我们来说责无旁贷。对于发展农民合作经济，我们既要增强自信心，又要增强责任感和危机感。当前，要积极推进和规范农民合作社的发展，研究财政支持合作社发展的相关政策，探索合作社开展信用合作的有效途径，制定鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业的有关规定。
四是紧扣加快构建新型农业经营体系，进一步明确了推进首都都市型现代农业发展的新方式。十八届三中全会通过的《决定》在明确坚持家庭经营的基础性地位的同时，提出了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式。这次提法的最大不同是增加了企业经营这个新的农业经营方式。在推进北京都市型农业发展中，其一要坚持农村土地的农民集体所有制，维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济；其二要规范和维护集体经营、合作经营、企业经营等不同经营主体的合法经营权益；其三是要认真推行农村承包经营权登记颁证工作；其四是要探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权；其五是要探索和规范农民承包经营权抵押、担保、入股等流转方式。
五是紧扣赋予农民更多财产权利，进一步明确了增加首都农民收入的新途径。在城乡不平等中，农民财产权利的不平等是重要内容；在农民收入构成，财产性收入比重偏低是一个突出特征。以2012年为例，在北京市农民收入构成中，财产性收入占农民收入的比重仅为10.42%（工资性收入占65.81%，家庭经营性收入占8.00%，转移性收入占15.77%），远低于市场经济发达国家财产性收入约占居民收入40%的水平。赋予农民更多财产权利，既是城乡发展一体化的重要内容，也是增加农民财产性收入的重要途径。一方面，要赋予农民对承包土地、宅基地、林地等财产性权利；另一方面要积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的完整权能；此外，要建立健全农村产权流转交易市场，推动产权交易公开公正规范运行。
六是紧扣建立城乡统一的建设用地市场，进一步明确了深化首都农村集体建设用地改革的新要求。这次《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。在城市化进程中，北京农村集体建设用地进入市场具有较强的现实基础与发展前景，在不违背相关法律法规的条件下，我们可以推广大兴西红门、海淀东升集体建设用地集约利用的经验，深化丰台长辛店等6个乡镇统筹利用集体建设用地试点，探索推进第二道绿化隔离地区集体建设用地方式，研究农民空闲住宅的集中利用模式。此外，要及时修改2004年通过实施的市政府148号令，改革征地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
七是紧扣加快生态文明制度建设，进一步明确了推动首都美丽乡村建设的新理念。改革35年来，我们取得了举世公认的巨大成就，但是生态环境的恶化已成为摆在我们面前最大的危害。在物质产品大大丰富以后，生态产品却成为我们最短缺的产品，生态差距成为我们最大的发展差距。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云、绿水青山是民生之本、民心所向、民意所在，是每一个人健康生活所依。2013年以来，北京以及全国许多地区的雾霾天气等环境污染问题集中爆发，极大地损害了人们的身心健康。十八届三中全会通过的《决定》首次提出了生态文明制度建设，以“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点和任务。建设美丽乡村是建设美丽北京的基础和保障，我们必须从生态文明建设的高度，认识到加强农业农村保护的重要性、完善生态补偿制度的必要性、健全生态文明制度体系的紧迫性。
八是紧扣推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步明确了完善首都乡村治理和加强农经队伍建设的新使命。十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是一个全新的重大提法。解决“三农”问题，关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而提高治理的效能。推进治理体系和治理能力的现代化，需要我们划分政府、市场、社会的各自领域，实行政企开、政社分开，使市场在资源配置中起决定性作用的同时，增强社会的自治功能，让公民和社会组织充满生机与活力。治理现代化的基本方式是法治。全市农经干部队伍要不断增强法治观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，善于把改革这个第一动力、发展这个第一要务、稳定这个第一责任和法治这个第一要求有机统一起来，推进确保国家长治久安与社会和谐稳定的法治中国建设。
三 做好2014年北京农村改革的基本思路和初步设想
学习十八届三中全会精神、分析北京“三农”面临的新形势新任务，目的都在于结合北京实际、立足本职岗位，努力做好2014年的各项工作，把首都农村改革和城乡一体化发展推进到一个新水平。十八届三中全会通过的《决定》提出的有关“三农”的新政策、新举措非常多，我们不可能在一年之内全部加以贯彻落实，关键是要结合自身实际，把握“该干、能干、干了有效果”这个基本要求，突出重点，找到突破口，做出新成效。我们的总体思路是，以十八届三中全会精神为指导，紧密结合中央农村工作会议和中央城镇化工作会议精神，在市委、市政府的领导和部署安排下，紧紧围绕推进城乡发展一体化、新型城镇化、农村合作经济发展以及推动“新三起来”的要求，做好农村调研和经管工作。具体说，就是要抓好以下七个方面的工作。
一是围绕健全城乡发展一体化体制机制加强战略研究。以维护农民生产要素权益为切入点，加强城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的中长期战略研究。重点围绕劳动、土地、资金三个基本要素的平等交换开展研究，主要是优化就业环境，保障农民工同工同酬研究；改革征地制度，保障农民公平分享土地增值收益研究；创新农村金融，保障金融机构农村存款主要用于农业农村研究；统筹城乡基础设施建设和社区建设研究；推进城乡基本公共服务均等化研究。
二是围绕推进以人为核心的新型城镇化加强决策研究。以发展农民土地股份合作社为切入点，赋予和保障农民财产权利，推进农业转移人口市民化。重点是坚持以人为本，突出围绕农民在农村的财产权利以及进城农民在城镇的社会保障权利加强研究，主要是做好农民土地股份合作社的调研与试点推动工作，开展小城镇户籍制度改革研究、城乡社会保障整合并轨研究。
三是围绕推动农村土地流转建立健全农村产权交易市场。以建立健全农村产权交易市场为切入点，构建公开、公正、规范的农村产权交易市场。重点是坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，有序引导和规范农民承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，促进土地集约高效利用，加强土地流转的服务管理，提高农民流转收益，维护农民土地流转权益。
四是围绕推动集体资产经营进一步推进所有权与经营权分离。以扩大农村集体资产信托化经营试点为切入点，创新农村集体资产经营机制，强化和完善集体“三资”管理，推动农村集体“三资”的专业化经营和市场化运作，实现所有权与经营权分离，提升集体资产运营管理水平，实现资产保值增值，维护农民集体资产权益，增加农民财产性收入。在总结门头沟区农村集体资产信托化经营经验的基础上，积极稳妥地扩大试点规模，将集体经营性物业、农民闲置房屋、承包土地、集体建设用地等纳入信托化经营范围，加强与怀柔区、大兴区、平谷区等区县的合作，分别针对农村闲置宅基地、集体建设用地和农用地展开信托化经营试点工作。
五是围绕推动农民组织起来发展农民合作联合社。以建立农民专业合作社联合社为切入点，提升农民合作组织建设的能力与水平。为适应市场经济发展的需要，争取尽快成立北京市农民专业合作社联合社，扩大农民专业合作规模，提升全市农民专业合作发展水平，为农户提供更好的社会化服务。同时，要积极探索农民土地股份合作社的试点与推广工作，不断提高农民的组织化程度。
六是围绕平谷农村改革试验区积极探索生态文明建设等农村综合改革研究试点。以建立生态文明先行示范区为切入点，进一步加强平谷试验区的试点工作。自2010年与平谷区政府共同建立平谷区农村发展创新研究试验区以来，在建立农村产权交易中心、土地股份合作社试点等方面取得了重要成果，有力地推动了平谷区以及全市农村改革与发展。2014年将重点在编制生态文明建设示范区、创新农村金融、开展生态涵养区农宅利用、推进美丽智慧乡村建设等方面开展综合性研究试点。
七是围绕完善集体经济法人治理结构和乡村治理结构，提高农经队伍履职能力和管理水平。以提高农村集体资产经营效益为切入点，按照“依法履职、服务大局、爱岗敬业、当好管家”的要求，加强农经队伍建设，提高全市农经干部队伍的履职能力和水平。在加强农村“三资”管理上，曾将2012年确定为“清产核资年”、2013年确定为“合同清理年”，其效果都非常明显，2014年初步将其确定为“提高效益年”，就是要以贯彻落实党的十八届三中全会的决定精神为主线，以落实“新三起来”的各项要求为指南，以提高农村集体资产经营效益为中心，以推动农民增收致富为目标，不断提高土地产出率、资产收益率、劳动生产率。同时要进一步完善新型集体经济组织法人治理结构，探索“政经分离”试点；在完善“三资”管理上，总结借鉴海淀区设立“农资委”的经验做法，不断创新农经管理的新思路、新方式。