第二节 村级组织核心：村党支部

在我国，虽然施行了基层自治，但是国家依然十分强调党在农村社会的领导地位，始终重视基层党组织建设。中共中央在1994年颁布的《关于加强农村基层组织建设的通知》中明确提出，党支部必须加强对村民委员会的领导，并积极鼓励和支持村委会工作的依法开展与实施。在1999年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》中，中央政府明确提出村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，同时它也是基层各个组织和各项工作的领导核心。2012年最新修订的《中国共产党章程》第五章第三十一条规定，街道、乡镇中党的基层委员会和村、社区党组织是社会组织中党的战斗堡垒，也是党工作和发挥战斗力的核心。也就是说，按照国家规定，村党支部和村委会之间是领导与被领导以及政治领导权与村民自治权的关系。在强调领导权的同时，相关规定并没有强调基层党组织对社区事务的制度性权力和领导。根据《村民委员会组织法》的相关规定，中国共产党在基层农村处于领导核心地位，依照国家的法律法规，鼓励和支持村民委员会合理地行使自治与民主权利。也就是说，按照国家的规定，村级党组织和村委会是两种不同的组织，虽然是领导与被领导的关系，但工作的重点完全不同，村级党组织在保证党的领导的前提下，需要保障村委会充分行使民主权利和开展自治活动。

但是村级组织的实际运作却偏离了国家的规定，在现实生活中，村党支部拥有高于村委会和其他村级组织的管理权和决策权。村党支部也在事实上成为农村社会的权力中心并在村级组织中处于领导核心地位（于建嵘，2002）。而且这种“党强村弱”的局面已经成为农村权力结构的常态（郭正林，2005），三洲街道的桥村也不例外。在桥村，虽然在组织结构（见图3-1）上村党支部和村委会是两个组织，但其实是“一套班子”，彼此交叉任职，“一元化”运作，而且村党支部书记总管村级事务，掌握着决策权和裁判权，发挥着领导性作用，是事实上的“一把手”，而村委会主任则是村党支部书记的“代言人”，是协助其工作的“二把手”。桥村党支部在村级组织中的核心作用主要体现在桥村的组织结构和村干部的具体分工上。

图3-1 桥村的组织结构

说明：1．实线箭头表示甲领导或管制乙；2．虚线箭头表示丙表面上监督乙，事实上不存在监督与被监督关系。

桥村的村党支部副书记由村委会主任（村长）担任，村党支部副书记及纪委书记由村委会“二把手”委员，也就是村级会计担任，由此可以看出，桥村的村党支部和村委会主要管理人员的高度重合。除此以外，村民监督委员会的主任也由村第二党支部的支部书记担任，这种做法违背了国家的规定。按照《村民委员会组织法》第十七次会议修订规定，应当根据相关要求建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构以实现村民民主理财和村务公开等目的。该规定对监督机构的成员也有严格的要求，成员中必须要有村民参与，通过村民代表大会由村民投票选出，民主的评议大会同样每年至少要举行一次，由村务监督机构主持实施。村民委员会中的成员如果连续两年不合格，将撤销其委员的资格。而桥村直接指派了村党支部的成员担任村民监督委员会主任，这种做法使得村民监督委员会形同虚设，由于村委会直接对村党支部负责，在村党支部控制下的村民监督委员会自然不会对村委会进行实质性的监督。

除了组织结构直接体现村党支部的绝对领导之外，村干部的具体分工也展现了村党支部的核心地位。目前桥村的村干部主要分为定额干部与误工干部，其中定额干部主要是村党支部书记、村党委委员、村委会主任以及村会计，误工干部为村妇女主任、村调解主任以及一般工作人员。定额干部即镇管干部，通常由三洲街道发放工资，除定额干部外的村干部的工资和奖金以及定额干部的奖金由桥村进行发放。《三洲镇村干部规范化管理实施办法》（镇委发〔2006〕 90号）规定，镇党委可以视情况对村党组织书记、副书记、委员和村会计实施考察任命。在桥村，通常村委会的“班子”由村民投票选举产生，而村党委书记则在街道的授意下通过党员选举产生，也就是说，作为村级“一把手”的党委书记人选必须要经过三洲街道的审核。桥村的重大事务主要由村党支部书记、村委会主任以及村会计等定额干部负责。在《桥村2014年村干部的职责岗位要求》中，村党支部书记陈书记主要负责全村的党支部工作并全面指导全村工作；村委会主任王村长主要负责行政工作，主抓村建土管和计划生育；村会计、党委副书记、纪委书记林会计主要负责村级财务、纪检、人社辅导、党务台账指导以及担任桥村二桥片的联队会计；党委委员印书记主要负责村庄环境、物业管理、工会、文明卫生支付复查、企业垃圾费收取；党委委员方书记主要负责综合治理、绿化造林管护和暂住人口垃圾费收取。误工干部中的妇女主任石主任主要分工妇女和计划生育以及计生协会工作；调解主任朱主任主要分工社保、调解、环保、河南片的联队会计、河南片的村建土管巡查和违章处理以及配合联防。

除了各个条口的工作外，桥村还对30个村民小组进行了“网格化”管理，其中，村党支部书记陈书记担任第一负责人，村委会主任王村长担任第二负责人，而三桥片、河南片以及博爱片的片长则分别由村会计、党委副书记、纪委书记林会计、村党委委员陈书记和村党委委员印书记担任，其他的村干部都被分配到各个片区，一个人负责两个村民小组，各个村民小组的联络员为改组的村民小组长。村党支部在村级管理上的权威还直接反映在了任期目标上，通常行政村的任期目标责任书采用的标题都是“两委”任期目标，而桥村在2013年至2016年的任期目标责任书的标题是“桥村党委”任期目标。在任期目标的具体内容中，除了党建目标之外，主要经济目标和“为民办事”的具体村务目标均有所体现，这些内容都直接表明了桥村的“一元化”管理体制。

依据《村民委员会组织法》的相关要求，在村级组织管理中要坚持“自我管理、自我服务、民主决策、民主管理”的基本理念，而乡镇政府和村委会之间是一种指导和协作的关系，并不是上下级隶属关系。从客观上说，该法律的出台带来的是一种更为民主的乡村关系，但事实并不是这样。从桥村的情况来看，桥村党支部在村级事务中的绝对性领导在一定程度上加强了基层政府对村一级的控制，这种控制加强的直接性后果就是在征地、拆迁等重大事件中，相较于农民“代言人”，村干部更愿意作为基层政府的“代言人”去贯彻各种组织目标。也就是说，在具体事件中，基层政府不但没有退出乡村治理，反而通过管理村党组织，利用村党组织在村级组织体系中的核心地位，加强对村级事务的治理。