两区组合背景下（新）黄埔区城市更新问题研究报告
一 国外城市更新的理念及经验启示
（一）城市价值理念的变迁
二战后，西方城市发展理论经历了观念的变迁与城市内涵的不断演进，体现为以下一些城市理念的出现。
1．制造业中心城市
福特制时期形成的制造业中心城市集中关注的是就业创造、资本形成与制造业发展，它们为城市带来稳定的就业与收入的同时，也产生了一些典型问题：如随着区域成本的升高，价值链低端的制造业模式遭遇收入增长的“天花板”；制造业污染降低区域环境质量；密集的过境货物交通降低城市宜居性；低技能人口集聚阻碍了城市转型升级等。空间宜居性降低最终断送了制造业城市的发展前景，使英美等老工业城市陷入增长乏力的困境。
2．新经济时代的城市空间
新经济时代城市的空间特征体现为：商业与生活成本节约，公共设施密度大，可达性高，用地功能混合，具有交通选择多样性，以及具有审美吸引力。混合功能空间的理念日益取代制造业时期单一功能空间的理念。实现这样的空间不仅需要依靠物质性手段，而且需要依靠一系列弹性化的政策法规框架。经济发展、税收、土地利用规划、交通系统建设等政策可以相互结合，为吸引高级服务业和创意产业等新经济企业的政策目标服务。
3．以人为本的城市
近几十年来，世界城市发展的一个趋势是，日益揭示出人是城市的主体。城市经济不仅是人所从事的经济活动之总和，而且是为人服务的。以具有专业技能的年轻人和稳定收入的家庭为吸引对象，城市成为吸引中产、创造中产、助青年人实现中产之梦的梦想家园，这是城市保持活力、富裕、安定及持续发展的重要途径。以人为本的城市建设最受关注的几个方面包括：宜居性、可步行性、公共空间及可交往性、安全性以及重视家庭价值。
4．可持续发展的城市
从20世纪60年代起，可持续发展的理念日益成为世界共同的价值观。城市是资源与能源消耗的中心，也是环境污染的源头，由于人口的高度集聚，城市也成为自身污染的直接受害者。减少污染与能源消耗，成为城市形成吸引力甚至竞争力的重要策略。针对蔓延型城市导致的低效率、高能耗与污染问题，联合国人居计划署给出了五条规划原则：第一，充分的街道用地与有效率的街道网络；第二，高密度；第三，混合使用土地；第四，社会混合，在相同区域内应容纳不同收入人群居住；第五，放宽用地限制。
（二）城市研究领域关注的、值得中国城市借鉴的一些问题
1．福特制与工业时期城市空间问题
福特制指产生于福特汽车公司的流水线式大机器生产模式，以高度分工和充分协作基础上的专业化、规模化与标准化为主要特征。福特制生产空间的特点就是以资本、利润为中心，人类生活的需要退居其次；而不同阶层之间的空间分离也是其主要特征。城市的优势资源被工业资本占据，市民的开放空间严重不足或质量不高，城市尺度过大，由此导致城市生活不活跃、形成单一功能区或单一阶层区、通勤距离过长、环境污染、贫富的空间分化等，使城市吸引力下降最终逐步走向衰落。中国工业化过程中大量出现的产业开发园区，与福特制城市空间有许多相似性。
2．贫民窟问题
贫民窟问题是发展中国家与欠发达国家所特有的问题。在城市化高速发展中，由乡入城的移民或国际移民的收入过低，他们聚居在非法搭建的低质量高密度棚户中，基础设施缺乏，环境脏乱，其犯罪率及疾病风险高，由于道路质量过低交通形式没有选择，在一些极端密集无序的贫民窟只能步行。我国的城中村存在一些与之类似的问题，但程度没有印度加尔各答、印度尼西亚或非洲等地区严重。
3．城市蔓延与郊区型城市问题
城市蔓延是以以汽车为主的机动交通工具的通行为前提的城市空间的低密度扩张，以北美最为突出，在我国则以开发商推动的居住郊区化及政府主导的城市空间扩张为主要特征。我国城市的蔓延不同于欧洲的卫星城，它的主要特征是功能单一与密度过低，不能支持足够的服务业产生，缺乏必要的服务业配套与就近的工业机会，居民每日长距离往返于就业单位与住所之间，没有活跃的城市生活。
4．城市隔离与不平等
城市隔离指城市中不同阶层或种族的人群居住在不同空间，缺乏交流及相互的服务机会。城市的隔离产生于阶层或种族优越感及排斥感，并在土地竞争过程中形成。在没有规划对多样性与社会混合性进行干预的情况下，市场机制不但不能自动阻止这种不同人群的空间隔离，反而会成为其助推机制。其带来的问题是城市的经济低效性与成本上升，并且社会机会长期不均等。这种隔离的低效率在西方社会普遍存在，在中国这种隔离则表现为开发商建设封闭的居住小区，只有通过规划干预才能打破这种隔离。
5．内城问题
内城问题起源于西方国家，它与城市隔离具有相同的机制，城市中的较富裕阶层在不断追逐郊区大面积住宅、逃避低收入者迁入的心理下，越来越远地逃离城市中心。在此过程中，城市中心被低收入阶层乃至更低收入阶层占据，建筑失修，犯罪率飙升，社会经济问题积重难返，甚至在城市中心出现大面积废弃空城。在中国则体现为急速发展的大城市中的“旧城”问题。广州老城区也存在人口迁出、低收入外来工进驻、建筑破败的情况。
上述西方的城市问题在中国都或多或少地存在，而中国城市的一个突出特点是，发展中国家与发达国家城市出现过的问题在同一时期大量呈现，人口快速城市化与经济急速工业化交织，但是由于制度的优越性与财政资源的丰富性，解决这些问题也有更大的可能性。
（三）国内外城市更新的经验启示
综合研究具有可比性的国内外城市的更新改造经验，本文得到如下启示。
1．城市更新需要在“规划引领”与“市场导向”间寻求平衡
城市的“三旧”改造目标应与城市空间规划相协调，并为城市产业发展提供适宜空间，为城市居民提供宜居环境。佛山南海的城市更新方案就是通过规划引领确立城市更新改造的目标。温哥华市在建设宜居城市过程中，独创了“温哥华主义”的规划理念，通过规划控制奠定了宜居城市温哥华的基本骨架，并成功抵制了北美盛行的城市平面扩展模式。但过分强调规划控制也会让私人资本望而却步。伦敦码头区在开发初期仅设计了一个宽泛的开发框架作为引导，通过淡化规划控制吸引了大量私人资本进入。
2．城市更新服务与产业转型必须做到“宜居宜业”，吸引目标人群
伯明翰作为一个传统制造业中心能够跻身为欧洲工商业中心，首先得益于政府的“优二强三”战略，极大地促进了会展旅游业和商贸业发展；在城市中心布林德里地区的开发中，采用“混合使用”的开发理念，吸引了众多服务业部门入驻，在促进地产价值上升的同时解决了当地近10万人口的就业。柏林发展创意产业的案例揭示了，特定产业需要特定的发展环境支持，一个城市要发展什么样的产业就需要努力营造适宜这个产业的发展环境。柏林市政府通过提供低成本的住宅、投资建设文化基础设施，营造出浓郁的创意文化氛围，吸引了相关产业从业者迁居于此，这是促进该产业持续发展必不可少的人力资本累积过程。北美城市休斯敦以良好的气候与生活居住环境吸引人口聚集与产业迁入，通过良好的居住与配套环境，吸引了众多公司及创业者聚集于此，提供了大量的本地就业岗位，减少了通勤压力，使这座郊区新城充满活力。
3．城市更新不能回避的“多元主体”利益协调机制
城市更新项目必然涉及多元主体的利益协调问题。印度达拉维的城市更新难以推进的案例显示，如果不能协调多元主体的利益诉求，城市更新项目几乎不可能推进。与此相反，巴塞罗那公共部门、土地使用者和开发商间的利益协调方式则比较有效：政府允许在改造的土地上建设更高密度的建筑，而作为增加建设密度的补偿，土地所有者则需要将部分土地转让给政府，用于住房、公共空间建设和公共服务配套等。
在许多案例中，公共部门参与城市更新是以利益协调甚至利益输送者的身份，协调开发商与土地所有者之间的利益并向利益损失者提供必要的补偿。这种补偿既可以是政策补偿——如允许提高建筑密度，也可以是直接投资或补贴运营成本，因而会受到公共部门的预算约束，这可能是所有城市更新项目面临的最大挑战。
4．新区开发须遵循“紧凑型城市”及“混合使用”的理念
对于开发区或新城区而言，其面临的主要问题是密度过低、功能单一，且与中心城区阻隔等，为避免城市蔓延且提高土地利用效率，应遵循“紧凑型城市”的开发理念。城市更新项目往往集中在老城区，这些老城区属于过密地区且采用“混合使用”的土地利用方式，但这些地区可能因规划滞后、建筑形态混乱、单体建筑功能单一而存在交通不畅等问题。对这类地区的更新改造，则需要有明确的规划引领，再开发项目应保留“混合使用”的土地利用方式，对单体建筑进行多功能开发，或通过建设城市综合体项目实现多功能开发与混合使用，并配合公交系统的导入规划等。
紧凑型城市是近年来国际社会倡导的一种可持续的城市空间形态，通过高密度的混合功能开发，建设适合步行的城市空间，降低对机动车的交通需求，实现能源环境效率的可持续发展。紧凑型城市政策的广泛应用，极大地推动了欧洲古老城市的内城区复兴。在美国，“紧凑型城市”理念是通过新城市主义主张的“精明增长”政策得以体现的。TOD（公共交通指向的开发）和TND（传统的邻里开发）的模式也是紧凑型城市理念的一种体现。
5．以多样化的公共交通系统为特征的公交指向开发模式值得借鉴
公交指向开发是克服城市蔓延、提高空间利用效率的有效手段。好的公交设计方案，可以增强城市连通性，克服距离产生的时间成本，而中心城区的交通便利更有助于聚集与疏散人流，提升城市的集聚经济效益。一个城市更新项目，如能成功导入公交系统将有助于激活地方经济。
香港采用的是典型的公交导向开发模式，包括火车、地铁、公共汽车、小巴、渡轮、出租车、有轨电车等，多样化公交服务提供了90%以上的出行方式，不同交通形式之间的转换也非常便利。便利交通为大型城市综合体提供了人流聚集与疏散的保障，大型综合体既是商业中心也是交通枢纽。大型城市轨道交通在伦敦金丝雀码头的商业开发过程中也起了举足轻重作用，极大地缩短了码头到伦敦内城的时间，提升了码头的地产价值。轨道交通与地下商业空间的整合开发进一步释放了区域空间活力。库里蒂巴高效快捷的公交运营系统具有科学的线路设计、快捷使利的换乘站台，以及良好的运营管理模式，不仅提高了公交系统的使用效率，而且提供了较为稳定的运营利润，成为世界各国争相学习借鉴的成功案例。
6．“容积率”是有效的城市更新政策调控工具
建筑容积率是城市规划中被严格控制的指标，但世界范围内各个城市的建筑容积率差别非常大。提高容积率可以使难以平衡开发成本的项目变得有利可图，本质上是促进项目开发的有效手段，通过改变容积率协调项目主体间的利益关系已成为城市更新改造中的常用手法。合理的建筑设计与公交方案，可以解决高密度开发可能带来的建筑采光、集中出行与交通拥堵等问题。
香港城市建筑容积率一般为7～14，有的区域为18～20，但香港通过基座加塔楼的立体化开发模式，提供了更多的公共空间，而多样化的公交服务及人性化的换乘升降平台设计等为城市的流通性提供了充分保障。向高空发展的温哥华在提高建筑容积率的同时，没有降低城市的宜居性，而且温哥华政府把提高建筑容积率作为一种对开发商建设公共设施的政策激励。巴塞罗那政府在帕帕里诺区的更新项目中也把提高容积率作为一项对土地所有者同意开发的激励措施。
7．城市更新应提升对城市新移民融入的包容性
好的城市对新移民有巨大的吸引力，这其中包括普通劳动者和技术人员，以及创意人士等，这些人作为城市新移民为城市发展带来劳动、技术、技能，以及多元文化和消费多样性等，是城市产业发展、经济扩容的重要支撑，城市新移民提供了城市发展的源动力。
柏林是一座包容性城市，它吸引创意人士聚集于此，并通过创意产业发展促进了城市复兴。加拿大合理的移民政策以及温哥华拥有的“全球最宜居城市”称号，为这座城市吸引了来自世界各地的移民，也为其带来了丰富的人力资本。孟买的达拉维以其特有的廉价土地和低生活成本、低工资水平形成了极大的成本优势，吸引了更多的新移民进入城市并提供源源不断的劳动力，不仅促进了当地生产体系的形成，而且在全球价值链中获得了竞争优势。底特律的衰退则从反面印证了，一座城市如果不能提供不同种群与阶层共处的包容环境，或对某些群体形成强烈的排斥，这座城市的吸引力就会不断下降，最终影响产业发展环境。
8．创新城市管理模式与项目运营模式
城市规划方案的落实以及城市更新改造方案的实施，涉及诸多城市部门管理问题，不仅受部门利益制约，而且涉及多元主体的利益协调。如果项目实施时间较长，新旧政府换届会进一步增加项目的推进难度。许多国外城市更新案例中有关于“设立专门机构”促进城市更新的经验。
伦敦金丝雀码头改造，在项目初期就组建了直接隶属于中央政府的“伦敦码头区开发公司”（LDDC），凭借中央政府赋予的特权收购区内多种所有权的土地、水域，改善基础设施，为私人投资提供良好的条件，同时加强住房、教育、公共设施的改造。巴塞罗那则是通过成立“共识委员会”，在社区团体和各级政府之间寻找沟通桥梁，并确定城市改造利益相关者，在此基础上制定政策和商业流程，如为租赁房屋制定了保养政策，对改造过程中的居民安置和新房分配出台规定等。库里蒂巴提供了一个不受政府换届影响，可以长期一贯推进城市化方案的制度设计。