第一章 “一带一路”沿线国家环境法概述

第一节 “一带一路”沿线国家环境概述

“一带一路”（the Belt and Road）是当前我国重要的国家倡议，而“一带一路”沿线国家则是实现这一伟大战略的重要伙伴。但是，我国研究上述国家的侧重点常在于投资法和商法领域，而比较环境法和国际环境法的研究对象又常以发达国家和国际公约为主，这使“一带一路”沿线国家环境法成为需要关注的研究焦点。总体来看，这些国家地理环境不同，生态系统各异，发展阶段不齐，法律制度多元。了解这些国家的法律制度、比较各国的环境法，不仅有利于我国企业在这些国家的投资、合作，而且有利于我国与这些国家的法律和政策沟通，因此本书具有一定的理论和实践意义。

一 “一带一路”倡议概述

“一带一路”是“丝绸之路经济带”（the Silk Road Economic Belt）和“21世纪海上丝绸之路”（the Twenty-First-Century Maritime Silk Road）的合称，也是和平、包容、相对松散的国际经济合作框架，更是我国与广大发展中国家沟通政策、建设软硬机制的国际平台。众所周知，2013年9月习近平总书记访问哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学，并在重要讲话中正式提出要致力于发展“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的陆上丝绸之路，受到各国广泛关注。同年10月，中国国家主席习近平访问东盟，在主旨讲话中提出了海上丝绸之路的设想，很快得到各国积极响应。从此以后，“一带一路”在国内和国际上产生了深远影响，而“政策沟通”成为“一带一路”沿线各国与我国未来发展的重要内容。

“一带一路”的国内影响随着其上升为国家战略而受到各界瞩目。2013年11月，十八届三中全会明确了“一带一路”的建设方向。2014年12月，中央经济工作会议将“一带一路”与京津冀协同发展、长江经济带建设共同列为国家三大战略。2015年3月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出了顶层设计和战略规划。至今，“一带一路”各相关省市已经陆续颁布了“一带一路”专项政策，国家发展和改革委员会、商务部以及香港特别行政区政府均已设立“一带一路”专门机构。这些进展使“一带一路”倡议由理念、框架、规划转化为政策、规定和项目，成为中央及各地方在“十三五”期间及此后的主要目标和重大任务。

在国际社会，众多国家积极参与“一带一路”建设，“一带一路”的覆盖面和辐射圈不断扩大。例如，自2013年8月至2016年8月的三年间，习近平主席已经受邀访问亚洲18国、欧洲9国、非洲3国、拉丁美洲4国及大洋洲3国，合计37个国家。虽然我国从未官方公布“一带一路”沿线国家的具体名单，但是一般认为初始名单包括如下64个国家，即东北亚2国（蒙古国和俄罗斯）、中亚5国（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦）、东南亚11国（东盟10国及东帝汶，东盟10国包括越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、菲律宾和缅甸）、南亚8国（印度、巴基斯坦、孟加拉国、阿富汗、尼泊尔、不丹、斯里兰卡和马尔代夫）、中东欧19国（摩尔瓦多、白俄罗斯、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、罗马尼亚、保加利亚、塞尔维亚、黑山、马其顿、波黑、阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚和乌克兰），以及西亚19国（格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、土耳其、伊朗、叙利亚、伊拉克、阿联酋、沙特阿拉伯、卡塔尔、巴林、科威特、黎巴嫩、阿曼、也门、约旦、以色列、巴勒斯坦和埃及西奈半岛）。这一名单还有不断扩大的趋势。以上国家分布在五条重要线路上。其中，“丝绸之路经济带”包括北线、中线和南线，北线经中亚、俄罗斯至波罗的海，中线经中亚、西亚至波斯湾和地中海，南线经东南亚至南亚和印度洋。而“21世纪海上丝绸之路”包括东、西两线，东线经南海至南太平洋，西线则至印度洋及欧洲。五大走向覆盖亚洲，连接欧非，沟通两洋。

实际上，我国以包容的姿态，欢迎其他国家和地区，尤其是广大发展中国和地区，参与“一带一路”建设。截至2016年9月，我国已与70多个国家、地区和国际组织完成战略对接，达成各种联合声明、双边合作协议、合作谅解备忘录、中长期发展规划和合作规划纲要等成果。丝路基金投资参与的项目不仅涵盖巴基斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯、阿联酋、埃及，而且惠及意大利等西欧发达国家。例如，从2017年1月开始，中欧班列已经可从我国浙江义乌直达英国伦敦，横跨整个欧亚大陆。此外，许多国家还设立了专门对接“一带一路”倡议的机构。例如，2016年12月12日，马来西亚华人公会在其对华事务委员会下专门设立了“一带一路”中心，而新加坡《联合早报》与新加坡工商联合总会设立了“一带一路”专网。

二 “一带一路”沿线国家的基本情况

从总体上看，64个“一带一路”沿线国家幅员辽阔，气候类型多样，资源分布不均，各具特色。沿线国家东起俄罗斯，西到捷克，南至印度尼西亚，横跨整个欧亚大陆和全部东部时区，包含绝大多数亚洲国家和近半数欧洲国家。国家之间海拔差距甚大，尼泊尔居于世界屋脊，而菲律宾海沟深逾万米。沿线国家气候类型丰富，亚欧大陆广袤腹地属于典型温带大陆性气候，东南亚诸岛国属热带雨林气候，南亚和中南半岛各国以热带季风气候为主，阿拉伯半岛各国主要为热带沙漠气候，地中海沿岸各国为地中海气候，喜马拉雅山周边国家和地区属高原山地气候，俄罗斯北部地区还有特殊的寒带气候。

不同的气候类型孕育了复杂多样的水文、植被和矿产条件。在上述区域内，额尔齐斯河、湄公河、勒拿河和黑龙江水量充沛，流域面积广阔，无论以长度、流量还是流域面积计算，均属于世界前十的大河。世界第一大湖里海周边的阿塞拜疆、俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦和伊朗均为“一带一路”沿线国家。俄罗斯和印度尼西亚分别拥有茂密的针叶林和热带雨林，而不丹、柬埔寨、老挝、马来西亚、斯洛文尼亚和文莱的森林覆盖率居世界前三十，缅甸也以出口木材闻名。“一带一路”沿线的蒙古国、哈萨克斯坦、俄罗斯、罗马尼亚覆盖了整个欧亚草原区，因此上述国家继承了游牧传统，其畜牧业较为发达。各国因地制宜地生产不同的农产品，如斯里兰卡的茶叶、保加利亚的酸奶和中东的椰枣等。西亚虽然森林覆盖率低，但是石油、天然气储量丰富，沙特阿拉伯、伊朗、伊拉克、科威特、阿联酋和卡塔尔位列世界石油储量前十。石油输出国组织13个成员国中有6个是“一带一路”沿线国家。此外，中亚5国和东南亚的石油储量也相当可观。俄罗斯、印度、乌克兰、哈萨克斯坦和波兰的煤炭储量也居世界前十之列。蒙古国的金，泰国的锡，土耳其的硼和地热资源，斯里兰卡和亚美尼亚的宝石，哈萨克斯坦的铀、钨、铬、磷矿资源均闻名于世。

虽然“一带一路”沿线国家的自然资源较为丰富，但是它们仍主要为新兴经济体国家和发展中国家。“一带一路”沿线生活着约44亿人口，占全球人口的六成以上，印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、俄罗斯和菲律宾的人口均已过亿。根据联合国和世界银行近年发表的《人类发展报告》和各国人均名义GDP统计数据，爱沙尼亚、卡塔尔、捷克、斯洛文尼亚、文莱、新加坡和以色列等国的经济发展水平较高，但也门和孟加拉国等国仍在最不发达国家之列，伊拉克正在重建进程中，阿富汗、摩尔多瓦、乌克兰和叙利亚等国仍有战火之虞。欧盟28国中有11国是“一带一路”沿线国家，独联体所有9个成员国均为“一带一路”沿线国家。巴基斯坦、马来西亚、孟加拉国、斯里兰卡、文莱、新加坡和印度属于英联邦国家，而阿尔巴尼亚、埃及、保加利亚、柬埔寨、老挝、黎巴嫩、马其顿、罗马尼亚、亚美尼亚和越南是法语国家联盟（Organisation Internationale de la Francophonie）成员国。由此可见，“一带一路”沿线国家的自然环境和社会经济发展情形各异，我国在与各国沟通法律和政策时，必须考虑到各国的不同需求和特点。

三 “一带一路”沿线国家面临的主要环境问题

环境（environment）指围绕在中心事物周围的各种条件，而环境法研究的重点是以人类为中心的自然条件和各种人工改造条件的综合体，因此环境特指人类环境（human environment）。环境问题（environmental problem）指由于自然或人为原因而产生的不利于人类的条件变化，这类条件变化将影响人类的生产和生活，给人类带来灾害。由自然原因引起的环境问题被称为原生环境问题（primary environmental problem）或第一环境问题（first environmental problem）。旱灾、洪涝、海啸、地震、火山、泥石流、森林火灾和农林病虫害等都是典型的原生环境问题。例如，西亚常年受副热带高压控制，而海洋水汽难以达到中亚，因此自古以来上述地域形成沙漠。在“一带一路”沿线国家中，有不少长期受这类环境问题困扰的国家。例如，孟加拉国地势低缓、河网纵横，其国内长期遭受印度洋季风侵袭，洪涝倒灌洼地造成该国无法确定海岸线。1982年《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）专门规定了只适用于孟加拉国的第七条第二款，该款规定：“在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之处，可沿低潮线向海最远处选择各适当点，而且尽管以后低潮线发生后退现象，该直线基线在沿海国按照本公约加以改变之前，仍然有效。”例如1997年8月，印度尼西亚遭遇50年不遇干旱，多地陆续发生严重森林火灾，炽热的浓烟横渡我国南海横扫马来西亚和新加坡，造成大面积空气污染。又如2004年12月26日，苏门答腊岛以北印度洋海域发生里氏9.1级地震，马尔代夫、印度、孟加拉国、斯里兰卡、缅甸、印度尼西亚和泰国均受到影响，人员伤亡、财产损失惨重。

人为原因引起的环境问题被称为次生环境问题或第二环境问题（secondary environmental problem），日本也称之为“公害”（）。第二环境问题可以分为环境污染（environmental pollution）和生态破坏（ecological damage）两大类型。环境污染指工农业生产和城乡生活的物质、能量被排入环境，导致环境质量下降，从而影响生产、危害健康、损害生物资源的现象。环境污染根据环境要素的不同，可以分为空气污染、水污染、固体废弃物污染、噪声污染和海洋污染等类型。在“一带一路”沿线的发展中国家中，环境污染是伴随制造业转移和人口增长产生的重要现象。第二环境问题的典型例子有：1984年印度中央邦首府博帕尔市（Bhopal）联合碳化物有限公司杀虫剂厂发生甲基异氰化酸盐（methyl isocyanide）泄漏事件，导致2.5万人直接死亡，55万人间接死亡，另有20多万人永久残疾；1986年现乌克兰普里皮亚季城（ГородПрипять）的切尔诺贝利核电站（Чернобыльская АЭС）在半烘烤试验中发生爆炸，放射性云团覆盖了三分之一个地球；1990年至1991年海湾战争期间，科威特杰赫拉（）和艾哈迈迪（）等多地油田泄漏，流入波斯湾的原油至今都未完全清除；印度2016年的煤炭消费量是2005年的两倍，新德里等地的空气污染致死人数也逐年增高。

第二环境问题除了直接的环境污染之外，还包括间接的生态破坏。生态破坏指由于不合理地开发利用资源，环境要素在量或质上发生了不利变化。“一带一路”沿线国家常见的生态破坏包括水土流失、土壤沙化、资源枯竭、物种灭绝、生态系统失衡以及气候变化。自苏联赫鲁晓夫时代起，现哈萨克斯坦和西伯利亚地区就开始了大规模的垦荒运动，虽然获得了粮食丰收，但对中亚和蒙古国的草原造成了破坏。到21世纪，这一问题因人口增长和水资源稀缺而更为突出，如发生了河流缩短、盐碱化土地面积增加、沙尘暴频繁爆发、绿洲面积缩小且植被类型退化等。咸海的面积由1950年的6.6万平方千米减少了74%。马尔代夫在海底以及尼泊尔在珠穆朗玛峰均召开过抗议气候变暖的内阁会议。

从环境问题的影响范围来看，环境问题可以分为国内环境问题、区域环境问题和国际环境问题。举例来说，噪声污染属于国内环境问题，长距离空气污染属于区域环境问题，而海洋污染则属于国际环境问题。在我国，相邻不动产的噪声污染甚至被当作特殊类型的相邻纠纷处理。在“一带一路”沿线国家中，许多小国遭遇的国内环境问题也不可避免地成为区域或国际环境问题，导致该国国内环境法不能完全适用，需要借助国际公约。例如，在气候变化谈判中，巴基斯坦、泰国、印度尼西亚和越南等国均属于热带雨林国家联盟（Alliance of Rainforest Nations），它们将减少森林采伐量视为完成温室气体减排的有效途径。

理论上“一带一路”沿线国家的环境问题具有不同历史发展时期的特征。首先，人类在社会早期采取刀耕火种的形式，对环境的破坏主要体现为拓土开荒、乱采滥伐。印度尼西亚的偏远岛屿、缅甸金三角等地依然处于这种状态。其次，从人类社会早期进入文明社会后，畜牧业、农业和手工业随着生产力的提高发展起来，此时的环境污染主要集中在人口密集的大型城市，被破坏的环境要素主要是土地、森林和水。恒河、咸海等区域的环境问题反映了这一时期的特点。“一带一路”沿线部分国家甚至曾因环境问题变更首都，如印度在德里门之南营建了新德里，巴基斯坦首都由卡拉奇迁到伊斯兰堡，哈萨克斯坦首都由阿拉木图西迁至阿克莫拉（现更名为阿斯塔纳）。再次，现代工业崛起，采掘业、采伐业和捕捞业向自然索取源源不断的原料，工厂和居民区则向环境排放废气、废水和固体废物，甚至难以降解的农药、化学合成品和有毒物质。这种现象在发展中国家普遍存在。最后，20世纪中叶以来，酸雨、臭氧层破坏和气候变化成为三大主要环境问题。虽然造成这些环境问题的主要原因是发达国家长期污染环境、破坏生态，但是世界各国均承受了恶果。因此，“一带一路”沿线国家的环境问题类型多样，有不同历史发展时期的特征。

为什么“一带一路”沿线发展中国家会存在上述环境问题？概括来说，主要存在三大原因。第一，发展中国家大多处于经济发展的初级阶段，国家关注的焦点是公众的生存和发展，只能在发展中解决环境问题，因此并未完全阻止环境问题的出现。巴勒斯坦正在申请成为联合国正式成员国，波斯尼亚和黑塞哥维那、黑山均独立不久，乌克兰正经历地方动荡，尼泊尔改革了国体，叙利亚和伊拉克在重建进程中，部分西亚国家在进行民主化转型，缅甸和越南等国在进行政策调整，而独联体诸国处于经济转型时期，因此上述国家无法摆脱依赖资源进行发展的路径。同时，处于发展初期的国家需要大量劳动力，人口增长迅速，如印度不久后很可能超过中国成为世界人口第一大国，这使上述国家承受着人口和发展的双重压力。第二，由于经济水平和技术条件有限，“一带一路”沿线的发展中国家没有足够的资金、能力甚至意识来保护环境。例如1992年《联合国生物多样性公约》的序言指出，各国“普遍缺乏关于生物多样性的资料和知识，亟须开发科学、技术和机构能力，从而提供基本理解，据以策划与执行适当措施”。部分国家虽然存在较为完备的环境立法，但环境执法和环境司法的实际效果还有待进一步考察。例如，东帝汶自建国至今仍没有修建高速公路和铁路，文盲率超过50%，其环境法远未完善，不得不继续适用印度尼西亚统治时期的法律。第三，发达国家有计划地将重污染工业转移到发展中国家，并且在环境公约谈判过程中回避资金机制，否认共同但有区别的责任原则，客观上恶化了“一带一路”沿线环境，如印度博帕尔毒气泄漏事件中的投资方就为美国联合碳化物公司。由于全球环境基金（Global Environmental Facility）拒绝发展中国家的参与，2009年哥本哈根世界气候大会不得不设立了绿色气候基金（Green Climate Fund）。

从生态学的角度看，物质循环和能量流动的失衡是“一带一路”沿线国家出现环境问题的根本原因。地区层面、国家层面和国际层面的人类再生产、自然再生产和经济再生产未能和谐统一，导致环境恶化、生态破坏。环境法在提升人口素质、提高生产效率、保障生态平衡等方面发挥着不可或缺的作用。