1.1 实施背景

经过两次战争（第一次世界大战和国内战争）的摧残和两次革命（二月革命和十月革命）的动荡，20世纪20年代初的俄国经济已经陷入民穷财尽、苦不堪言的泥潭中。“1920年，俄国的工业生产只相当于战前的七分之一，7万多公里的铁路和全国将近一半的机车车辆不能使用。最重要的煤炭基地顿巴斯矿设备大部分损坏，矿井大量被水淹，产量不足战前的十分之二。乌克兰冶金工业产量只有战前的4%，石油产量为战前的40%。全国215家国营棉纺厂中只有97家还在维持生产，主要棉花生产基地土耳其斯坦的棉花加工业基本停产。1920年全国产业工人总人数比战前竟然减少了45%，许多工人因工厂停工而失业，大批工人因生活无着而不得不倒流回农村。”俄共（布）为了把俄国从崩溃的边缘拯救出来，面对一片废墟和严重饥荒，当时只能采取集中供应制度，以便对混乱的经济进行管制，使局面暂时维持下去，保证苏维埃政权的稳定并避免人民陷入更严重的饥荒。“在物质缺乏、劳动力短缺，又必须满足军事供应的情况下，实行所有这些措施的结果，不可避免地导致所有事务的高度集中化，具体说，就是导致在生产、供给和分配上的集中管理体制。”

集中管理体制一方面是由于形势所迫，另一方面也是在工业国有化的进程中逐渐形成的自然结果，它大致经历了以下三个阶段。

第一个阶段是大工业生产资料公有化的准备时期（十月革命后至1918年初），这一时期主要通过工人监督生产的办法来为向社会主义经济成分的过渡准备条件。1917年二月革命后，许多工厂都开始实行工人监督。在准备十月革命时期，工人监督的主要任务是发动工人阶级的革命创举。比如，普梯洛夫工厂委员会在1917年4月发表的宣言中说：“工人在各企业中逐渐养成独立管理的习惯，准备消灭工厂私有制并使生产工具连同工人双手建筑起来的厂房一起转归工人阶级所有。”十月革命胜利后第二天，1917年11月8日，列宁便起草了《工人监督条例草案》，使以前还只是用强制手段对个别企业实现的工人监督，在苏维埃政权下具有了新的性质：它是完全过渡到把工厂收归苏维埃国家所有的第一步。“彼得格勒工人中的先进分子指出，实行工人监督只是有计划地调整生产和分配及‘根据社会主义制度的要求组织国家经济’的其他措施的开始。”同时，银行的国有化也使工人监督变得容易起来。“1917年11月中旬，苏维埃政权接管了国家银行，然后又把私人银行收归国有并宣布银行业由国家垄断。”资本主义经济的运行离不开银行等金融机构，作为流通中介的银行一旦国有化，就非常有利于对资本家企业进行计算和监督，而且它也促进了工业国有化的进展。总之，自1917年11月14日，苏维埃政府颁布了《工人监督条例》后，到1918年初，几乎所有的企业都实行了工人监督。“由于实行工人监督，工厂委员会愈来愈多地参与企业主的经营管理活动，逐渐排除企业主对企业的领导，自己把生产管起来了。”这为粉碎资本家的怠工企图，把大工业全部收归国有创造了有利条件。

第二个阶段是大工业生产资料社会主义公有化时期（1918年初至1918年底）。这一时期通过法令的形式确定了工厂转归苏维埃国家所有，在生产资料所有制方面实现了向社会主义经济成分的过渡。建立最高国民经济委员会及其各专业工业委员会（各管理总局和各中央机关）以及地方国民经济委员会是实现工业国有化的重要措施。1917年12月2日，全俄中央执行委员会和人民委员会通过了设立最高国民经济委员会的法令。法令规定：“最高国民经济委员会制定调整国家经济生活的总规范和计划，……有权对工商业各个部门实行没收、征用、强制经营、强制辛迪加化并在生产、分配和国家财政方面采取其他措施。”另外，“最高国民经济委员会各专业工业委员会的任务包括准备和实施工业国有化。”1918年1月，列宁代表人民委员会在全俄工兵农代表苏维埃第三次代表大会上所做的报告中再次强调：“我们已经从实行工人监督进而建立了最高国民经济委员会。只有这个措施以及近几天就要实行的银行和铁路的国有化，才使我们有可能着手建设新的社会主义经济。”1918年6月，人民委员会发布了一系列工业国有化法令，“宣布苏维埃共和国境内下列各工业企业和工商业企业及其所有资本和财产，不论什么种类，一律为俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的财产”。这些企业涵盖了石油、采矿、冶金、纺织、铁路、电气等部门。这一时期各项政策的目的就是加速实现生产资料的国有化。“像1918年6月28日发布的将一切企业资本及财产收归国有的法令、11月发布的对国内私营商业实行国有化政策和征用政策的相关法令、12月发布的对有机械动力而雇工5人以上或无机械动力雇工10人以上的小企业收归国有的法令等，都是为了这一目的。”另外，党还不断号召工人阶级自己起来实现公有化法令。列宁在1917年12月4日说：“颁布废除私有制的法令是容易的，但是要实行这个法令就必须由而且只能由工人自己动手，即使会犯错误，那也是新阶级在创造新生活过程中的错误。”这样，到1918年底，多数大工业已经收归国有。如列宁所说：“对资本采取‘赤卫队式的’进攻收到了成效，获得了胜利”，但当“赤卫队式的”进攻刚一结束，列宁就立即要求建立工业管理体系以逐步实现对国民经济的有计划管理。他认为向社会主义过渡“有决定意义的事情是对产品的生产和分配组织最严格的全民计算和监督”。

第三个阶段是在社会主义生产资料公有化后，工业管理与计划组织的建立等社会主义国营工业管理体制的逐渐确立时期（1918年底至1920年底）。除了实现在生产资料所有制上的变革外，同时还要完成在生产过程和交换方式上向社会主义经济成分的过渡。在无产阶级专政条件下，通过法令的形式实现生产资料的社会主义公有化，相对来说并不是一件困难的事情，而要用新的社会主义原则来组织国民经济显得异常艰巨。社会主义原则就是要把新的社会生产方式建立在自觉劳动纪律的基础上，这需要动员无产阶级的历史首创精神，由组织起来的工人自己实现对整个国民经济的管理，因为“只有作为法律行为或政治行为的剥夺，远不能解决问题，因为需要的是在事实上铲除地主和资本家，在事实上用另一种由工人对工厂和田庄的管理来代替他们”。为了管理这些国有化企业，先进工人组织成立了国家工厂管理处。在1917年底，俄国各重要工业中心还建立了地方国民经济委员会来负责组织和调整工业、运输业。另外，苏维埃政府既是国家的政治管理机构，同时又是经济管理机关。“国民经济的最高管理机关是共和国的国家管理机关——人民委员会。人民委员会统一领导各经济人民委员部和主管机关的工作，实行国家的政治领导和经济领导。”俄共（布）除了建立各类和各级经济管理机关外，还要发挥工人阶级的劳动积极性，而这种积极性的发挥由于工人阶级成为工厂事实上的主人而得以实现。比如，当时某厂的劳动纪律规章上曾写道，“工人们应当知道，他们现在是为自己工作，为恢复遭受破坏的国民经济的生产力而工作，而不是为给资本家创造剩余价值而工作了”。

到了1918年底，虽然绝大多数工业企业都已收归全民所有，并由国家代为经营，但国家具体以一种什么样的管理方式来进行经营，一开始并不是很清楚。当时的设想是国家作为一个总公司，所有的工业企业都只是分支机构，相互之间只存在产品调拨，不存在商品交换。1917年12月成立的最高国民经济委员会和各区域、省、县国民经济委员会就是为了逐渐地把经济管理权集中到自己手里，实现苏维埃国家的经济组织职能。1918年5月，召开了全俄国民经济委员会第一次代表大会，列宁在大会开幕前的最高国民经济委员会主席团会议上，建议把国有化企业管理体系简化为地方的工厂管理机构和中央的管理机构（最高国民经济委员会生产局），撤销一切中间管理机构。“苏维埃新政权很快就在全国范围内设立了管理总局，全面掌管企业产、供、销的各个环节，进而开始实施取缔市场并取消货币的措施，意图由中央机关统一计划和安排各地的工农业生产。为此，1919年3月，全俄人民委员会首先颁布了全国食品及日用品实行统一消费配给的法令。将近一年后，即1920年1月，新政权即发布了撤销银行、废除货币的法令。”到了1920年4月党的第九次代表大会上，又做出了要加强经济计划的集中管理和统一协调的决议，提出了要从托拉斯集中制转变为社会主义集中制的任务。这一任务的提出是由于托拉斯集中制已经不能满足当时对工业集中管理的要求，“工人国家已将资本主义的托拉斯收归国有，用同一个工业部门的各个企业充实了它们。并按照这些托拉斯的类型联合了在资本主义时期没有托拉斯化的工业部门的企业。这样就把工业变成了许多强大的、垂直的联合组织，它们在经营上互不相干，只是由最高国民经济委员会在上面加以联结。在资本主义时期，每一个托拉斯企业都能从最近的市场上获得许多材料、劳动力等等，而在目前的条件下，这样的企业必须根据联合经济的中央机关的凭单去领取它们所需要的一切。但是，在国土辽阔、生产的基本因素极不固定和变化多端、运输瘫痪、通讯工具极差、经济核算的方法和结果还极不准确等条件下，采取那种在没收资产阶级工业初期所产生的、必然使地方（市、省、区、区域）各企业互相隔离的集中化方法，其后果就是造成惊人的迟滞拖拉现象，使我国经济遭到不可弥补的损失。现在的组织任务是，一面保持并发展管理总局系统的垂直的集中制，同时要使这种垂直的集中制同按经济地区（在这些地区，不同工业部门和不同经济性质的企业，不得不由同样的地方供给原料、运输工具和劳动力等等）建立的各企业的横线并列从属关系结合起来。”因此，除了保持和发展之前建立的中央管理总局系统的纵向垂直集中制外，还要建立横向并列集中制，即由各经济区的地方管理局在不同工业部门和不同经济性质的企业之间建立直接的横向联系，而不再像以前那样必须通过最高国民经济委员会在上面加以联结。纵向垂直集中制和横向并列集中制的同时并行逐步实现了社会主义集中制的要求，为加强经济的计划性创造了条件。“随着国有化过程的发展，为了领导和直接管理所有众多的国有化企业起见，在最高国民经济委员会下面开始设立了许多总局和中央专业机关来集中管理各个部门的所有企业。总局管理企业的一切活动、对企业的拨款，以及管理原料和生产工具的供应。总局统一支配国有化企业的产品和产品的销售等。总局所属各地分局不受最高国民经济委员会的地方机关——省国民经济委员会的管辖。不论国有化企业的中央管理处，或是地方的工厂管理处均服从总局的领导。最高国民经济委员会在很大程度上变成了各生产总局的综合体。”以上这些就是国家集中管理并统一经营的中央总局管理体制的形成过程。

与城市所进行的具有社会主义性质的革命不同，农村在这一时期主要是把民主革命彻底完成，扫除一切封建残余力量。虽然在十月革命后的全俄工兵农代表苏维埃第二次代表大会就宣布了没收地主、皇室和教会的土地，但是，农民主要是在1918年春才开始平均分配土地，“1918年1月到4月，在苏维埃政权的土地法的基础上，农民自己根据当地条件在省和县苏维埃代表大会以及土地委员会代表大会上确定了土地使用定额和土地分配办法，并在乡和村会议上进行了讨论”。苏维埃政权在解决了农民的土地问题后，便得到了广大贫农和部分中农的拥护。城市社会主义革命完成后，农村才开展了具有社会主义性质的反对富农的革命运动，“城市里的十月革命对农村来说，只是到1918年夏天和秋天才真正成为十月革命”。根据1918年6月11日的法令，农村还广泛建立了贫农委员会，其职责是，“（1）分配粮食、生活必需品和农具。（2）协助地方粮食机关没收富农和富人手中的余粮。”

这是因为在国内战争时期，一部分富农和地主资本家站在一起公开进行武装叛乱，另一部分富农则利用饥荒进行粮食投机，客观上成为苏维埃政权的敌人。“如果我们能把贫苦农民组织起来，我们就一定能够战胜富农。富农们知道，现在已经到了为争取社会主义而进行最后的殊死斗争的时刻。看起来这仅仅是一场争夺粮食的斗争，实际上这是争取社会主义的斗争。”可以说，获得粮食在当时就意味着挽救革命。在列宁的鼓动下，广大的先进工人从1918年6月开始组织征粮队，为保证国内战争的胜利他们被派到农村筹集粮食。同时1918年5月9日，中央执行委员会颁布法令，为使苏维埃俄国的城市工人尽快摆脱粮食危机特作如下决定：“重申粮食垄断和固定价格都是不可更改的，重申必须同粮食投机商进行无情的斗争，同时责成每一个粮食所有者，必须在本法令在该乡公布一周后，把超过播种田地和自己到下次收获前的定额消费量的全部余粮呈报交售。”

要保证国内战争的胜利就要集中一切人力、物力。在1918年11月30日成立了以列宁为主席的工农国防委员会。作为苏维埃俄国的非常最高机关，该委员会有动员人力、物力保卫苏维埃国家的全权，所通过的决议从中央到地方各机关和全体公民都必须执行，它的主要任务是组织战时经济和编制计划工作。1920年4月，在工农国防委员会的基础上又改组成立了以列宁为主席的劳动国防委员会，其职责主要是指导经济系统和国防部门的活动，它在地方上的机关是各级经济会议。

正是在这一背景下，农村实行了余粮收集制，“根据余粮收集制，农民应当把全部余粮缴给国家。政府机关规定了农民消费所需的谷物量、牲畜和饲料量以及种子量。所有多余的部分都应当缴给国家。每一个省必须分摊的谷物数量是根据收成来决定的。后来这种数量发展到按县、乡、村和农户来计算了。粮食供应计划是强迫执行的。按农户摊派是根据列宁所规定的阶级原则进行的：贫农不收，中农适量地收，富农多收”。到了“1919年初，粮食征集制使农民生产的所有‘余粮’都得交归国家粮食收购机关，不服从者即按富农对待”。余粮收集制是在国内战争时期为了应付战时需要而实行的一种征购粮食制度，这种政策极大地损害了农民的利益。与余粮收集制并行的粮食垄断制也不允许任何人从事粮食贸易，甚至农民也不被允许出售自己的余粮。

以集中管理体制和余粮收集制为特征的战时共产主义对于挽救俄国革命、保证战争胜利起到了积极作用。但是到了1920年10月，随着波兰白卫军与苏维埃政府签订合约，加之11月弗兰格尔匪军的彻底溃败，标志着国内战争的正式结束。国内战争的结束和国际和平的取得，使苏维埃政权的任务转移到了国民经济的恢复工作上，而这时战时共产主义就逐渐不能适应环境的变化了。一方面，由于大工业整个儿地遭到了破坏，不能生产出工业品，也不能与农民手中的余粮进行交换，故农民缩减了播种面积和产量，粮食商品率急剧降低，致使全国遭到了饥荒；另一方面，余粮收集制同农民的切身利益发生了冲突，城乡之间的经济联系被迫中断，之前由对抗共同敌人所建立起来的工农联盟此刻遭到了挑战。加上农民开始对经济的普遍凋敝、必要工业品的不足、城乡间不等价的商品交换越来越感到不满，这种对苏维埃政权的不满成了1921年2月28日喀琅施塔得暴动的基础。除此之外，“从1920年下半年开始，到1921年初，各地农民暴动就已经开始迅速蔓延起来。包括整个伏尔加河下游，乃至西伯利亚，30几个省到处都掀起了农民反抗的浪潮。坦波夫、沃罗涅日和萨拉托夫等省的暴动武装多达30多个团，较大的暴动武装就有160余支，有的多达数万人，许多村子50%以上的男人都参加了暴动”。