第二章 嵌入模式：屯垦开发新疆的历史发展

第一节 我国历代开发边缘地区制度的简要回顾

我国边疆地区一般和少数民族聚居地区重合，历史上开发边疆地区的思想、政策、制度、组织基本上与我国历代王朝的民族观、民族政策、统治思想和有关制度、组织一致。中国封建王朝统治者的民族观、治理民族地区的政策制度在不同朝代都有自己的特色，按照其主要特征大致可分为四类：第一类是核心地区族群建立的王朝采取的政策和制度；第二类是带有边缘地区族群血统的核心地区族群建立王朝的民族政策，主要是隋唐；第三类是边缘地区族群建立的地方性统治政权，如十六国时期的诸王朝、南北朝的北朝以及辽、金、西夏；第四类是边缘地区族群建立的全国性政权，如元朝。

清朝开发边缘地区的政策和制度是中国历代王朝中的集大成者。

一 清以前王朝对边缘地区的主要政策

（一）第一类王朝

一是表现为不同程度地歧视边缘族群。如王莽夺权后遣使“西出者至西域，尽改其王为侯，北出者至匈奴，授单于，改汉印文，去玺曰章”。这样的政策在历代都有反映，并不断激起少数民族的反抗。

二是实行和抚退让的政策，如汉高祖对匈奴，汉昭、宣帝等罢珠崖郡、临屯郡的行为。这种政策在此后的王朝中屡见不鲜。

三是在向边缘地区进发的政策上经历了一个从进取、开放到退缩、封闭的过程。其一，皇帝中表现出强烈征服欲望的只有秦始皇和汉武帝。秦始皇即位后即北逐匈奴，汉武帝一生多次征战。这类王朝的其他统治者基本上对边缘地区持被动防御态度。其二，对和亲的态度能够反映从开放到封闭的变化。汉朝时，对西域的乌孙曾派出解忧公主、细君公主和亲。在宋、明统治阶层的思想中，“和亲”已经成了“罪过”的代名词。明英宗拒绝瓦剌的和亲要求，瓦剌对于这个拒绝的回答则是将明英宗掳到塞外成为他们的“察罕秀萨（蒙古语：白面小厮）”。其三，恩抚的手段也从授予封号、瓦解对方逐渐演变成利用中原地区的优越自然条件实行纳币、进行贸易制裁。两汉、晋时的恩抚主要表现为招抚、利用对方内部矛盾，如对南、北匈奴分别对待，对少数民族降者大量封侯，“以恩信招降，宣示购赏，明其期约，如此则丑类可服，国家无事矣”。宋朝对于辽、金则主要是缴纳岁币，如对于辽从庆历二年（1042）到宣和七年（1125），每年缴纳白银二十万两，绢三十万匹；对于金在后期年纳白银三十万两，犒钱三百万贯；明朝则对塞外蒙古实行“坚壁清野”的封锁政策，严禁塞内居民出塞，不许百姓私下交往。

（二）第二类王朝

隋唐基本上执行了一项民族相对平等的政策，统治者的开阔胸怀从其和亲的规模就能反映出来：不到40年历史的隋朝先后有5位公主外嫁；唐朝更是规模宏大，先后有20多位公主外嫁和亲，分布面之广、跨越时间之长、影响历史之久在中国历史上罕见。唐朝大量任用少数民族精英为政府官员、高级将领，并且接纳少数民族移居内地，甚至首都，如破突厥后，突厥“因而入居长安者近万家”, “调露元年（679）于灵、夏南境以降突厥置鲁州、丽州……谓之六胡州。开元十年（722）迁其人于河南及江、淮”。唐朝还帮助少数民族发展生产、开展贸易，甚至建立城镇，如唐曾给以毡幕为屋的回鹘“立宫室以居之”。

（三）第三类王朝

较为突出的是北魏的汉化政策、辽朝的“因俗而治”政策。辽初，诏契丹授汉官者“听与汉人婚姻”，从而导致辽末契丹、汉人“久为一家”。不过，这些王朝的民族政策中民族不平等仍然很强烈，如辽朝在与金人进行贸易时，辽人总是压低其值，而且任意拘留、侮辱人，谓之“打女真”。金灭辽后，以其人之道还治其身，对于契丹官员和老人只允许留马一、二匹，迫使其改事农业，并且“复恐生事，令迁之于乌古里石垒部及上京之地，……与女真相错，安置久则自相姻亲，不生异意”。

（四）第四类王朝

一是实行赤裸裸的民族压迫，如元朝有蒙古、色目、汉人、南人的等级划分，其严厉程度达到“汉南人藏军器者处死”的程度。二是对人数多的民族实行官赏的恩抚政策。对汉族，忽必烈下令“自今省部台院，必参用南人”。不过，要害职位是不可能任用汉人的。三是与边疆地区的其他主要少数民族联姻，如对于边疆畏兀儿亦都护、吐蕃萨迦款氏、大理段氏等实行联姻政策。

二 清以前王朝治理边缘地区的主要制度、组织

各类王朝治理边缘地区的不同政策，直接影响了其治理边缘地区的制度。每一类王朝在这方面都有自己的创新。

第一类王朝在秦汉时期对于南方、西南方边缘地区实行的管理体制主要是和内地一样的县制。富有创新精神的就是西汉在西域设立的西域都护所负责的屯垦制度，西域都护实行直接管理和羁縻统治相结合的制度，如前所述，屯垦制度被后代王朝继承。

第二类王朝在边缘地区管理制度上的创新就是唐朝羁縻府州制度的创立。羁縻制度在保留少数民族传统的行政管理制度的同时，加授各族首领担任羁縻府州的长官，从而将其纳入国家统一行政建制。“大凡府州八百五十六，号为羁縻云。”羁縻府州一般归唐朝边州的都督或都护府管辖，有效加强了内地与边缘地区的联系。后来元、明、清的土司制度实际上也源自羁縻制度。

第三类王朝在这方面的创新是辽朝的南北官制。“官分南北，以国制治契丹，以汉制待汉人。北面治宫帐、部族、属国之政，南面治汉人州县、租赋、军马之事。”并且番律、汉律并用，辽太祖神册六年（921）定“治契丹及诸夷之法，汉人则断以律令”。这样，辽朝通过郡县制、部族制以及边防军政设施，变边境为内地，建立中央集权，对所有地区都进行了有效的统治，这在中国历代王朝中尚属首次。

第四类王朝元朝在治理边缘地区方面的制度创新首推土官制度，也就是利用土著少数民族上层担任当地政权机构长官，涉及地域包括西南地区以及辽阳行省的女真、兀者等地。元朝在这方面影响更为深远的制度创新是治理吐蕃地区的政教合一的宣慰使司都元帅府体制，在吐蕃地区自八思巴起任命帝师，从宣慰使司到万户、千户各级官员，由帝师举荐，皇帝任命，万户等官由当地僧、俗首领担任，作为宗教领袖的帝师对于吐蕃事务有建议权，但最后决定权在皇帝手中，而帝师继承血统的认定也由皇帝决定，从而有效地统治了西藏这个地理文化极其特殊的地区。

清朝作为后来者则吸取了上述诸王朝的长处，形成了自己的治理边缘地区的政策、制度，特别是在新疆，形成了以屯垦为中心的边缘地区开发政策。

三 清朝开发边缘地区的主要政策制度

清朝在持有“满洲根本”这一核心民族观的同时，举起“满汉一家”的旗帜。顺治帝说：“方今天下一家，满汉官民皆朕赤子，欲其各相亲睦，莫若使之缔结婚姻。自后满汉官民，有欲联姻者，听之。”体现在边缘地区的具体政策和制度实施上，可以用十六个字概括，那就是“勇于进取、因势利导、恩威并重、因俗而治”。清朝有机地吸取了从汉到元的边缘地区管理制度，并因势利导，总结创新。在西南地区，继承土官制度，又及时“改土归流”；在西藏地区，继承了政教合一的制度，又通过达赖、班禅以及金瓶擎签制度，使其直隶中央；在蒙古地区，在因俗而治基础上建立盟旗制度，分而治之，通过和亲使其“世世为王，请为屏藩”。清朝，从建立之初到乾隆年间，就有22位公主外嫁，通婚还累世、交叉进行。不仅如此，与前代相比，更能体现清王朝开放态度的是皇帝、王公大量迎娶外藩女子。不过，最能全面体现清朝民族制度的还是在新疆实行的制度。

四 清朝通过屯垦开发新疆的嵌入模式的确立

治理新疆是清朝面临的最严峻的挑战之一。从自然条件看，新疆地形复杂、与内地距离遥远；从人文环境看，民族众多，宗教殊异；从经济看，农、牧、商齐全，自给自足；从外部环境看，有浩罕、布哈拉等汗国，更有日益逼近的沙俄；从历史看，自唐朝以后的近1000年，西域与内地的联系日渐稀少；从内部看，准噶尔部严重威胁清朝的统一。面对这样复杂的局面，清朝从康熙皇帝到光绪皇帝，历时近200年，都在新疆建立省县制度，期间充分展现了清朝处理民族事务的高超技巧和政策灵活性，并最终确立了以屯垦为核心的开发守卫新疆的战略模式。

对于准噶尔，康雍乾三朝，勇于进取，恩威并重。当准噶尔屡平屡叛时，乾隆终于下定决心将其消灭，“山陬水涯，可渔猎资生之地，悉搜剔无遗”。新疆平定后，乾隆决定在新疆实行设官驻兵的直接管理制度，这就是以伊犁将军为首，下辖民政、军事两套系统的军府制度。在军事方面，设置军屯。在民政方面，则吸取了历代民族地区的管理制度，因俗而治，因势而治，因地制宜，对于一直站在清朝一边的吐鲁番、哈密，给予奖励，使用羁縻方法，实施扎萨克制度，中央不收赋税；对于南疆的维吾尔族聚居区，则采用当地的伯克制度进行管理，同时实行政教分离，利用伊斯兰教的法规，按“什一税”征收赋税；对于不远千里归国的土尔扈特部，妥善安置，优渥有加，实行盟旗制度；对于从东北调来的满、锡伯族，实行八旗制度，屯垦守边；对于和卓们的叛乱，坚决镇压。在所有这些制度实施的进程中，贯穿着屯垦制度的实行，新疆不仅从内地大规模移民汉族，对当地维吾尔族也加以招徕，实行回屯。从平定准噶尔开始，清朝的统治者即在广无人烟的北疆地区实行屯垦，随后在屯垦密集区建立州县制。成功的民族政策和管理制度最大限度地确保了社会环境的稳定，随着条件的成熟，屯垦规模特别是民屯不断扩大，逐渐遍及全疆，这时，清朝果断地废除伯克制，在全疆实行州县制，建立行省。正是由于清朝成功的民族政策，屯垦规模才得以不断扩大，屯垦制度不断完善，嵌入模式最终形成，并成为开发新疆这个极其复杂的多民族边疆地区的成功模式。